ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Precisión de la postura en virtud de las sentencias SU-230 de 2018 y de unificación del 28 de agosto de 2018 / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social La sentencia de unificación SUJ-014 del 25 de abril de 2019, indicó que los factores salariales a tenerse en cuenta para efectos de liquidar la pensión de jubilación de los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, regida por la Ley 33 y Ley 62 de 1985, eran únicamente los contenidos en ésta última normativa, frente a los cuales debieron realizarse los correspondientes aportes, fue proferida el 25 de abril de 2019 y notificada y cargada en la página de la Corporación para consulta el 14 de mayo de 2019.
La sentencia del 25 de abril de 2019 estableció que la regla de unificación debía aplicarse en los casos pendientes de solución. Por lo anterior, resultaba lógico y necesario que en la providencia del 27 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Córdoba, proferida aplicara las reglas de unificación establecidas en el precedente ya referenciado y negará las pretensiones de la demanda, en razón a que los factores reclamados por la actora no eran computables de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y 62 de 1985.
La Sala se permite llamar la atención en el sentido de que no es dable atribuir defecto alguno a la autoridad judicial accionada por aplicar la jurisprudencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por el contrario, era su deber acatar la providencia por constituir precedente vertical, ello de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 que exige a las autoridades que al resolver los asuntos de su competencia tengan en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04503-00(AC) Actor: AYDA DEL CARMEN ABDALA DE PEREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Ayda del Carmen Abdalá de Pérez de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES El 15 de octubre de 2019[1], Ayda del Carmen Abdalá de Pérez, por intermedio de apoderado[2], instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Córdoba por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia. 1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1.
Amparar los Derechos Fundamentales invocados a través de la presente acción de tutela por la señora AYDA DEL CARMEN ABDALÁ DE PÉREZ, tales como DEBIDO PROCESO, ACCESO REAL Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA E IGUALDAD, por incurrir el fallador en un defecto material o sustantivo por la indebida interpretación de la norma que regula la materia (artículo 15 Ley 91 de 1989) y por desconocer el fallador en su sentencia, normas que contienen expresas prohibiciones legales, sobre la aplicación del régimen pensional del accionante, tales como artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003, reiteradas por el parágrafo transitorio 1° del Acto Legislativo 001 de 2005. 2.
Se Ordene por parte de este H. Juez Constitucional la Nulidad del fallo de fecha 27 de Junio de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Tercera de Decisión- por indebida interpretación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989,por desconocimiento de normas que contienen expresas prohibiciones legales respecto del régimen pensional aplicable al accionante, todo ello en obedecimiento de la desafortunada sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el día 25 de abril de 209, y en su lugar ORDENAR que se emita una nueva providencia que se ciña a lo establecido en la Ley 91 de 1989, régimen aplicable al docente de acuerdo a sus condiciones laborales, probadas en el proceso.”[3] 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. la accionante informó que laboró por más de 20 años al servicio de la educación pública oficial y acreditó los requisitos de ley para que le fuera reconocida pensión de jubilación. 2.2. La Secretaría de Educación Departamental de Córdoba profirió Resolución No. 13838 del 23 de septiembre de 2007, por medio de la cual le reconoció pensión de jubilación. Sin embargo, para determinar la cuantía de la pensión sólo se incluyó el salario básico mensual y se desestimaron los demás factores devengados y certificados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada. 2.3.
El 15 de julio de 2009, la actora presentó solicitud de reliquidación de la pensión, pero no obtuvo respuesta a su requerimiento. 2.4. Por lo anterior, la accionante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, pretendiendo la nulidad parcial del acto que le reconoció la pensión, y la nulidad del acto ficto negativo surgido con ocasión de la petición del 15 de julio de 2009 y, en consecuencia, se reliquidara su pensión con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada. 2.5.
El Juzgado Primero Administrativo de Montería, en sentencia del 30 de julio de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda. Tomó como fundamento la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 2.6. El Tribunal Administrativo del Córdoba, en sentencia del 27 de junio de 2019, revocó la decisión del juzgado de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado con radicado No. 680012333000201500569-1º del 25 de abril de 2019. 3.
Fundamentos de la acción En el escrito de tutela, la accionante presentó las siguientes razones de inconformidad contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba: “Es preciso indicar que en el presente asunto, existe una evidente vulneración de Derechos Fundamentales de la accionante, al DEBIDO PROCESO, ACCESO REAL Y EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA E IGUALDAD, por claro desconocimiento e inaplicación del régimen pensional que le corresponde, por omitir normas que contienen expresas prohibiciones acerca del mencionado régimen pensional que le corresponde y además con ocasión del abrupto cambio jurisprudencial por parte del H. CONSEJO DE ESTADO en sentencia del 25 de Abril del 2019, el cual contienen unos argumentos que lesionan gravemente los derechos fundamentales de la aquí demandante, quien se vio sorprendida de manera brusca frente a la reclamación de sus derechos laborales, relacionados con la reliquidación de su pensión de jubilación, derecho al cual accedieron la mayoría de docentes que se encontraban en idéntica situación fáctica y jurídica que la de mi representada.
Se resalta en este punto, que frente al nuevo criterio jurisprudencial, no existió cambio o modificación en las normas que rigen la materia, razón por la cual oponemos nuestro acatamiento por considerar que transgrede fehacientemente los derechos laborales de los maestros cuyo ingreso se produjo antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y que venían siendo reliquidados conforme la Ley 91 de 1989.
(…) resulta sorpresivo que esta misma Corporación [el Consejo de Estado] haya emitido la sentencia del 25 de Abril de 2019, en un claro intento de reforzar la voluntad clara e inequívoca del legisladora través de las normas anteriormente citadas.” 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 21 de octubre de 2019[4], se admitió la presente acción de tutela, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y se vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Nación –Ministerio de Educación –Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Juzgado Primero del Circuito de Montería. Así mismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.
El Ministerio de Educación[5], por conducto del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, indicó que en el presente caso no se configuraban plenamente los requisitos de procedibilidad de la acción y que existía falta de legitimación en la causa por pasiva, razón por la que pidió que desvinculara del trámite de la presente acción. 4.3. La Fiduprevisora S.A.[6], por conducto de la Dirección de Gestión Judicial Fiduprevisora S.A., solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela dado que la actora no acreditó los requisitos generales ni especiales de procedencia de la solicitud de amparo.
Además, pidió que se desvincule a la entidad que representa del presente trámite de tutela ya que no tiene competencia para expedir actos administrativos relacionados con prestaciones económicas de los docentes afiliados al Fondo. 4.4. El Juzgado Primero Administrativo de Montería y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[7] y especiales[8] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 3.
Planteamiento del problema jurídico y delimitación del análisis En los términos de la acción de tutela, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Córdoba, al proferir la sentencia del 7 de junio de 2019, incurrió en defecto sustantivo al negar las pretensiones de la demanda por considerar que la base de liquidación de la pensión de la docente, quien se vinculó antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, está conformada por los factores sobre los que efectuó los respectivos aportes de acuerdo con el art.1 de la Ley 62 de 1985, acogiendo la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 4.
La sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba no comporta violación alguna a los derechos fundamentales de la accionante 4.1. El presente asunto no compromete ninguno de los derechos fundamentales cuyo amparo invoca el accionante, ya que: 4.1.1. En sentencia del 25 de abril de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la tesis frente al IBL pensión de jubilación de los docentes, en los siguientes términos: i. “Reglas de unificación sobre el IBL en pensión de jubilación y vejez de los docentes “71.
De todo lo expuesto se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en materia de régimen pensional de los docentes: “72. De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, son dos los regímenes prestacionales que regulan el derecho a la pensión de jubilación y/o vejez para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial.
La aplicación de cada uno de estos regímenes está condicionada a la fecha de ingreso o vinculación al servicio educativo oficial de cada docente, y se deben tener en cuenta las siguientes reglas: a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. b. Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres.
Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones.” (Subraya el despacho) En relación con los efectos de la sentencia, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que se acudiría al método de aplicación en forma retrospectiva, lo que implica que las reglas de unificación de la sentencia deberán acogerse en todos los casos pendientes de solución en vía administrativa y/o judicial, salvo aquellos asuntos en los que haya operado el fenómeno de cosa juzgada. 4.1.2.
En el caso concreto se tiene que: ➢ La señora Ayda del Carmen Abdalá de Pérez se vinculó al servicio de docencia oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003[9]. ➢ La pretensión de la demanda era que se declarara la nulidad parcial de la Resolución que reconoció la pensión de jubilación a la demandante y del acto ficto que surgió de la omisión de respuesta del 15 de julio de 2009 y como restablecimiento del derecho que se reliquidara la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionada[10]. ➢ La sentencia de unificación SUJ-014 del 25 de abril de 2019, indicó que los factores salariales a tenerse en cuenta para efectos de liquidar la pensión de jubilación de los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003, regida por la Ley 33 y Ley 62 de 1985, eran únicamente los contenidos en ésta última normativa, frente a los cuales debieron realizarse los correspondientes aportes, fue proferida el 25 de abril de 2019 y notificada y cargada en la página de la Corporación para consulta el 14 de mayo de 2019. ➢ La sentencia del 25 de abril de 2019 estableció que la regla de unificación debía aplicarse en los casos pendientes de solución. 4.1.3.
Por lo anterior, resultaba lógico y necesario que en la providencia del 27 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Córdoba, proferida aplicara las reglas de unificación establecidas en el precedente ya referenciado y negará las pretensiones de la demanda, en razón a que los factores reclamados por la actora no eran computables de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y 62 de 1985[11].
La Sala se permite llamar la atención en el sentido de que no es dable atribuir defecto alguno a la autoridad judicial accionada por aplicar la jurisprudencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, por el contrario, era su deber acatar la providencia por constituir precedente vertical, ello de acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 que exige a las autoridades que al resolver los asuntos de su competencia tengan en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional. 4.2.
Ahora, en cuanto a los motivos de inconformidad expuestos por la señora Ayda Abdalá de Pérez en la acción de tutela, se destaca que ellos no refieren de manera directa a la providencia del Tribunal Administrativo de Córdoba sino a la de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, pues en su consideración el régimen pensional que cobija a los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 es el dispuesto en la Ley 91 de 1989, sin que sea admisible que se pretenda aplicar el régimen dispuesto en la Ley 33 de 1985, dado que en virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003, los docentes están expresamente excluidos de su aplicación. Al respecto valga decir que la interpretación de las normas que resuelven casos concretos, es una competencia exclusiva del juez que conoce la causa y se ubica dentro de su independencia y autonomía, por lo que, en principio, no es de recibo que se pretenda imponer el sentido interpretativo de la parte que perdió el litigio ni el del juez de tutela, pues ello implicaría el desprecio por las funciones impuestas por la constitución y la ley a los tribunales de cierre.
Lo dicho tampoco implica que se avale o se promueva el ejercicio ilimitado y arbitrario de esta facultad judicial, pues es claro que los baremos están demarcados por la razonabilidad y motivación de las reglas de interpretación, pero en el caso concreto, la interpretación se encuentra razonable. Finalmente, se estima importante evidenciar que la acción de amparo que nos ocupa guarda relación con una providencia proferida por una alta Corporación, ello hace que la función de interpretación de las normas del ordenamiento jurídico adquiera mayor relevancia en atención a que “la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso (…)”[12] 4.3.
La Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por no encontrar acreditada la configuración de los defectos alegado. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Ayda del Carmen Abdalá de Pérez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno de tutela. [2] Folio 13 del cuaderno de tutea [3] Folio 15. [4] Folio 30 del expediente de tutela. [5] Folios 39 a 43 del expediente de tutela. [6] Folios 50 a 53 del expediente de tutela. [7] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [8] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [9] Hecho 1° de la demanda se lee que la vinculación se dio desde el 7 de marzo de 2019. [10] Folio 14 y 21 del cuaderno de tutela. [11] En la sentencia objeto de análisis el tribunal accionado, expuso: “En cuanto a la inclusión de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del status y no incluidos en el acto de reconocimiento, a saber: prima de clima, prima de vacaciones y prima de navidad, debe precisarse en aplicación estricta dela sentencia de unificación traída a colación, que los mismos no se encuentran enlistados como factores que sirven de base para calcular los aportes y por ende conformar la base de liquidación de la prestación del régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985.” (Fls. 25 y 25) [12] Corte Constitucional de Colombia.
SU-917 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.