ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Las sentencias invocadas no constituyen precedente [E]ncuentra la Sala que en el caso que se resolvió en la sentencia T-015 de 2017 no se presentó una controversia entre el cónyuge y el compañero permanente, sino entre la cónyuge sobreviviente y uno de los hijos del causante.
Igualmente, en el proceso que culminó con el fallo T-076 de 2018, pese a que sí se presentó una controversia entre cónyuge y compañera permanente, lo cierto es que allí existía un acuerdo en compartir la pensión, pero fue la misma administradora la que, posteriormente, se abstuvo de reconocer y pagar la pensión. El único caso que podría tener similitud fáctica con el de la [accionante], habida cuenta que quien demandó inició otra relación conyugal luego de la separación de hecho, que se resolvió con la sentencia T-278 de 2013, fue declarado improcedente por no haber acreditado el requisito de subsidiariedad.
Por ende, a juicio de la Sala, de allí tampoco se deriva alguna regla vinculante que pueda invocarse como omitida para sustentar el cargo por desconocimiento del precedente. (…) En el caso propuesto, se insiste, no se cumple el criterio fáctico. Además, en cierta medida, los problemas jurídicos que se resolvieron son diferentes al que ocupó la atención de las autoridades judiciales tuteladas en el proceso objeto de este amparo.
(…) En consecuencia, se negará el amparo solicitado al encontrar infundado el defecto planteado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04492-00(AC) Actor: DUILIA NUÑEZ DE BOTIA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B” Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Duilia Núñez de Botía[1], de acuerdo con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES El 15 de octubre de 2019[2], Duilia Núñez de Botía instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital. 1.
Pretensiones Las pretensiones de la tutela son las siguientes: “2.- (…) DEJAR SIN EFECTO la sentencia del 21 de marzo de 2014, proferida por la Sección Segunda – Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la sentencia del 18 de julio de 2019, proferida por el Honorable Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, dentro del proceso No. 2013-02719 adelantado por DUILIA NÚÑEZ DE BOTÍA y BLANCA LIGIA PEÑA.”[3] (Negrillas originales del texto) 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. El 17 de junio de 1965, Duilia Núñez (accionante) y Alfonso Botía Romero contrajeron matrimonio. De la unión nacieron seis hijos. Transcurridos más de quince años de convivencia, el señor Botía Romero, según lo que se dice en la demanda de tutela, decidió abandonar el hogar.
Sin embargo, la sociedad conyugal no se disolvió. 2. Por otro lado, Alfonso Botía Romero y Blanca Ligia Peña convivieron como pareja entre el 10 de enero de 1977 y el 23 de enero del año 2011, día en el que el señor Botía Romero falleció. Dentro de este tiempo, los referidos ciudadanos tuvieron una hija. Igualmente, en ese lapso, mediante la Resolución 01183 del 31 de enero de 2007, la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL) le reconoció al señor Botía Romero la pensión de jubilación. 3.
Las señoras Núñez y Peña, en su condición de cónyuge y compañera permanente de Alfonso Botía, solicitaron a CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Sin embargo, mediante las Resoluciones 057506 del 16 de junio de 2011 y 031536 del 6 de febrero de 2012, la entidad resolvió negativamente ambas peticiones. 4. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Duilia y Blanca Ligia demandaron a CAJANAL pretendiendo la nulidad de los actos administrativos referidos en el párrafo precedente. 5.
Del proceso conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que, mediante sentencia del 21 de marzo de 2014, declaró la nulidad de los actos controvertidos y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago del cien por ciento de la pensión de sobreviviente a la señora Blanca Ligia Peña. En términos generales, se tuvo en cuenta que: 1.
La señora Blanca Ligia Peña demostró haber convivido con el causante durante los últimos cinco años de su vida, así como también probó que vivían como una “auténtica familia” y que entre uno y otro existía dependencia económica. 2. Pese a que existen pruebas que dan cuenta que el causante abandonó el hogar conformado con la señora Duilia Núñez de Botía, lo cierto es que también reposan elementos de juicios que demuestran que esta, luego de ser abandonada por el causante, sostuvo una relación sentimental con Luis Ahumada, con quien compartió por más de 15 años y tuvo una hija, lo que da cuenta que conformó otro hogar diferente. 6.
La anterior decisión fue apelada ante el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que, mediante sentencia del 18 de julio de 2019, confirmó la decisión impugnada, con fundamento en los mismos argumentos del juez de primera instancia. 3. Fundamentos de la acción La parte actora argumentó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente judicial, por las siguientes razones: 3.1.
Al dictar los fallos de primera y segunda instancia, pasaron por alto las sentencias T-278 de 2013, T-641 de 2014, T-090 de 2016, T-128 y T-236 de 2016, T-015 y T-266 de 2017 y T-076 de 2018, dictadas por la Corte Constitucional. A su juicio, en estos proveídos el tribunal constitucional ha señalado que los únicos requisitos que deben acreditarse para reconocer proporcionalmente la pensión de sobreviviente al cónyuge separado de hecho del causante, cuando éste tuvo otra compañera permanente antes de su muerte, son los cinco años de convivencia en cualquier tiempo y la vigencia de la sociedad conyugal. 3.2.
A juicio de la parte actora, la tesis de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, según la cual se debe demostrar que el cónyuge separado de hecho “continuaba haciendo parte de la familia del afiliado fallecido y, por esta razón, su muerte le generó carencia económica, material o afectiva”[4], no se puede aplicar, ya que la misma, según la sentencia T-409 de 2018, no se encuentra conforme en relación con los principios y valores establecidos en la Constitución. 3.3.
A juicio de la señora Núñez de Botía, de las referidas sentencias se deriva una regla según la cual, en casos como el suyo, no es procedente exigir requisitos que el legislador no contempló expresamente. 4. Trámite impartido e intervenciones 1. Mediante auto del 21 de octubre de 2019, se admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado y se vinculó, como terceros con interés, a la señora Blanca Ligia Peña, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, manifestó que se somete a la decisión que adopte esta Sala, pero no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda de tutela. 3. La UGPP pidió que se declarara la improcedencia de la demanda de amparo, para lo que argumentó que la parte demandante pretende convertir la tutela en una tercera instancia para cuestionar una decisión que, agregó, ya hizo tránsito a cosa juzgada y, como tal, se torna inmutable e inmodificable por parte del juez constitucional.
Aseguró que, de todos modos, las decisiones que se cuestionan se dictaron con fundamento en las normas y la jurisprudencia vigentes, así como de acuerdo a las pruebas obrantes en el expediente. Esta situación, concluyó, da cuenta de que no se configuró ninguna de las causales de procedencia de la tutela contra sentencias. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
La acción de tutela contra providencias judiciales y planteamiento del problema jurídico 1.1. La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[5] y especiales[6] que deben cumplirse de forma estricta.
Si no se cumplen todos los requisitos generales y, por lo menos, uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 1.2.
En el asunto, se observa el cumplimiento de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es por esto que se analizará si las autoridades accionadas desconocieron el precedente constitucional, al negarle a la actora el porcentaje de la pensión de sobreviviente que asegura que le correspondía, debido a que la sociedad conyugal con el causante no se disolvió, pese a que este inició una nueva relación sentimental con otra persona. 2.
Alcance del defecto por desconocimiento del precedente y su análisis 2.1. El precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. La Sala ha sostenido que es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra que exista una o varias decisiones judiciales que guarden identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (precedente vinculante); que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificante para separarse del precedente). 2.2.
A juicio de la señora Duilia Núñez de Botía, “existe violación a los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social y mínimo vital, cuando el fallador desconoce el precedente constitucional, al no tener en cuenta la postura asumida por la Corte Constitucional frente a los requisitos exigibles al cónyuge supérstite separado de hecho con sociedad conyugal vigente.
Tal como ocurrió en el presente caso, pues [la actora] estaba separada de hecho y su sociedad se encontraba vigente, por lo que conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene derecho al reconocimiento de un porcentaje de la pensión, pues no se le puede exigir requisitos que el legislador no estableció”[7]. 2.3. En criterio de la Sala, las autoridades judiciales accionadas no desconocieron los precedentes invocados en la demanda de tutela, por ende, tampoco vulneraron los derechos fundamentales de la señora Duilia Núñez de Botía, por las razones que pasarán a explicarse. 2.3.1.
Las sentencias T-278 de 2013, T-641 de 2014, T-090 de 2016, T-128 y T-236 de 2016, T-015 y T-266 de 2017 y T-076 de 2018, no constituyen precedente judicial para los efectos del presente caso, por ende, las autoridades accionadas no estaban obligadas a acatar las consideraciones allí planteadas. Ninguna de las referidas providencias se dictó en un proceso como el de la referencia, en el que el cónyuge separado del causante hubiera iniciado otra relación sentimental cuando se llevó a cabo la ruptura del vínculo, esto es, en el que las dos partes del matrimonio hubieran iniciado relaciones paralelas en vigencia de la sociedad conyugal.
Tal y como quedó probado en el proceso con el testimonio rendido por Ligia Johanna Botía Peña, y como lo tuvieron en cuenta los jueces ordinarios demandados, la señora Duilia Núñez y el señor Luis Ahumada sostuvieron una relación por más de quince años, luego de que Alfonso Botía Romero, presuntamente, abandonara el hogar que tenía con la señora Núñez.
De la unión entre aquellos, incluso, nació un hijo. Sin perjuicio de lo anterior, encuentra la Sala que en el caso que se resolvió en la sentencia T-015 de 2017 no se presentó una controversia entre el cónyuge y el compañero permanente, sino entre la cónyuge sobreviviente y uno de los hijos del causante. Igualmente, en el proceso que culminó con el fallo T-076 de 2018, pese a que sí se presentó una controversia entre cónyuge y compañera permanente, lo cierto es que allí existía un acuerdo en compartir la pensión, pero fue la misma administradora la que, posteriormente, se abstuvo de reconocer y pagar la pensión. El único caso que podría tener similitud fáctica con el de la señora Núñez de Botía, habida cuenta que quien demandó inició otra relación conyugal luego de la separación de hecho, que se resolvió con la sentencia T-278 de 2013[8], fue declarado improcedente por no haber acreditado el requisito de subsidiariedad.
Por ende, a juicio de la Sala, de allí tampoco se deriva alguna regla vinculante que pueda invocarse como omitida para sustentar el cargo por desconocimiento del precedente. Repárese en que el precedente judicial es “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”[9].
Como tal, son criterios para la identificación del precedente judicial los siguientes: (i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; (ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al que se plantea en el nuevo expediente; y (iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente[10].
De acuerdo a lo dicho, son conjuntamente necesarios los criterios temático, temporal y fáctico de la sentencia que se invoca como precedente, si esta se quiere aplicar a un caso posterior. En el caso propuesto, se insiste, no se cumple el criterio fáctico. Además, en cierta medida, los problemas jurídicos que se resolvieron son diferentes al que ocupó la atención de las autoridades judiciales tuteladas en el proceso objeto de este amparo. 2.3.2.
El precedente constitucional y jurisprudencial vigente, del cual son muestra la sentencia SU-337 de 2017 y el fallo del 16 de marzo del mismo año[11], dictado por la Sección Segunda de esta Corporación Judicial, no cubre la hipótesis del caso objeto de estudio. Esto se explica en que el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, modificatorio del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, regulatorio de los beneficiarios de la pensión de sobreviviente, sólo regula dos hipótesis y estas, a juicio de la Sala, son distintas a la de la señora Núñez de Botía: ➢ En el evento de que se presente convivencia simultánea entre cónyuge y compañero permanente dentro de los cinco años anteriores a la muerte del causante, la pensión se le concederá al esposo.
Esta regla, sin embargo, en virtud de la sentencia C-1035 de 2008, se condicionó en el entendido que “además de la esposa o esposo, serán también beneficiarios, la compañera o compañero permanente y que dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido”. ➢ En el evento de no existir convivencia simultánea, pero manteniéndose vigente la unión conyugal y habiendo una separación de hecho, el compañero puede reclamar una cuota parte de la asignación en proporción al tiempo convivido con el causante, siempre que éste hubiese sido superior a los cinco años anteriores al fallecimiento.
Las normas referidas nada dicen sobre aquellos casos en los que el cónyuge sobreviviente inicia otra relación sentimental y, luego, solicita la pensión de sobreviviente de su anterior pareja. No le corresponde a esta Sala de Sección, menos si actúa como juez de tutela, entrar a establecer los parámetros legales y jurisprudenciales para definir este tipo de casos, máxime cuando lo que se cuestiona es una sentencia de la autoridad encargada de pronunciarse al respecto, esto es, la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.3.3.
Duilia Núñez de Botía le da una interpretación errada a la línea jurisprudencial que cita como fundamento de sus pretensiones. En efecto, por un lado, la hace extensiva a un caso que no regula (supra núm. 2.3.1.), y por el otro, considera que de ella se deriva una regla según la cual, en casos como el suyo, sólo se debe exigir la convivencia en cualquier tiempo por más de cinco años y la vigencia de la sociedad conyugal o, lo que es lo mismo, una regla según la cual en su caso no se puede exigir ningún requisito adicional a estos dos.
Sin embargo, de la línea jurisprudencial sub examine no se deriva ninguna regla en ese sentido, incluso, en ninguno de los fallos mencionados se lee un argumento siquiera parecido. Se trata de conjeturas de la parte accionante, las cuales, sin perjuicio de su vocación de certeza y coherencia, no pueden ser invocadas en procesos de tutela para fundamentar un cargo por desconocimiento del precedente judicial.
De todos modos, se insiste, la jurisprudencia referida en la demanda de tutela no constituye precedente en este proceso, por ende, no es aplicable al presente caso. 2.3.4. La tesis que expone la parte actora, según lo que se lee en la página 2 de la demanda de tutela (párrafo 8) tiene como fundamento que las autoridades accionadas negaron las pretensiones porque no se probó el requisito de convivencia por más de cinco años (supra núm. 2.3.2.), cuando esto no es cierto.
Lo que se dijo en los fallos tutelados es que Duilia Núñez tuvo una relación con el señor Luis Ahumada, luego de que su cónyuge Alfonso Botía Romero abandonara el hogar, y por más de quince años. Basta con leer el tercer párrafo del folio 41, el último párrafo del folio 57 y el primero del folio 58 del expediente de la referencia, para darse cuenta de ello.
Contrario a lo que considera la parte actora, nada tuvo que ver la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, según la cual se debe acreditar que la cónyuge “pertenece al grupo familiar del causante” (fl. 15), pues, se insiste, esa no fue la razón para negar sus pretensiones, lo fue que la actora inició otra relación sentimental. 3.
En suma, las consideraciones contenidas en los numerales 2.3.1. a 2.3.4. Supra dan cuenta de que los precedentes judiciales invocados no son precedentes vinculantes para los efectos del caso concreto, por ende, que al no haberse referido a ellos las autoridades judiciales accionadas no incurrieron en el desconocimiento del precedente judicial que se les imputa.
Igualmente, dan cuenta de que la actora tiene una interpretación errada de la línea jurisprudencial contenida en esos fallos, así como también la tiene de los fundamentos de las sentencias que cuestiona en esta tutela. 4. En consecuencia, se negará el amparo solicitado al encontrar infundado el defecto planteado por Duilia Núñez de Botía. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Duilia Núñez de Botía, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. De no ser impugnada, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Actúa por medio de apoderada judicial. [2] Folio 1. [3] Folio 15. [4] Folio 24. [5] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [6] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [7] Folio 26. [8] Se hace referencia al expediente T-3.718.639. [9] Sentencia SU-053 de 2015. [10] Sentencia T-292 de 2006. [11] Dictado en el expediente No. 76001-23-31-000-2007-00980-01 (1888-07).