ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO, Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO FACTICO - No se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / RÉGIMEN PENSIONAL DE DOCENTE - Regulación especial excluida de la aplicación de la Ley 100 de 1993 La UGPP solicita que se revoque la sentencia de tutela de primera instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por cuanto una vez analizados los tiempos de servicio que reposan en el cuaderno administrativo de la señora Gloria Lucía Paz de Lasso, no se tiene certeza sobre el tipo de su vinculación laboral como docente.

(…) Al respecto, de conformidad con lo previsto en la sentencia de 31 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se encuentra acreditado por parte de la accionante un tiempo de servicio de 17 años, 3 meses, y 25 días prestado en la Secretaría Municipal de Pasto en calidad de docente nacionalizada. (…) Asimismo se establece que prestó sus servicios docentes al Municipio de Jamundí, certificados por el Secretario de Gestión Institucional, en cumplimiento de las órdenes de prestación de servicios entre los períodos comprendidos del 5 de junio al 23 de agosto de 1997, 1 de septiembre al 30 de diciembre de 1997, 9 de enero al 9 de mayo de 1998, 11 de mayo al 30 de junio de 1998, 1 de septiembre al 30 de diciembre de 1998, 18 de enero al 30 de junio de 1999, 11 de octubre al 17 de diciembre de 1999, 17 de enero al 30 de junio de 2000, y 4 de septiembre al 15 de diciembre de 2000, que suman un tiempo total de 2 años, 8 meses y 28 días, que deben ser tenidas en cuenta.

(…) Sin embargo, la acreditación de la prestación de servicios por parte de la accionante no resulta suficiente para tener por probado que prestó labores en una planta territorial, nacionalizada o nacional. (…) No obstante lo anterior, tal como se advierte en el fallo de tutela de primera instancia, en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho obran varios documentos cuyas copias también han sido incorporadas a la presente acción de amparo, que no fueron valorados por el Tribunal accionado al adoptar la decisión objeto de inconformidad.

(…) En efecto, en el plenario obran certificados de salarios que se refieren al tipo de vinculación de la accionante. Concretamente se cuenta con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios, expedido por la Secretaría de Educación de Jamundí, Valle del Cauca, respecto de la señora Gloria Lucía Paz de Lasso, documento que en el acápite denominado Situación Laboral: Tipo de Vinculación: señala con una X el carácter de municipal.

(…) Por tanto, la Sala encuentra razonada y admisible la reflexión del a quo en cuanto consideró que « […] esos certificados de salarios mencionan que el tipo de vinculación de la accionante es municipal, lo cual podría llegar a disipar la duda del tribunal accionado relacionada con que “[…] lo cierto es que de ellos tampoco logra colegirse el tipo de vinculación que ostentó la actora con este nombramiento, es decir si fue en plaza nacionalizada, territorial o nacional, aspecto que se reitera debió ser probado por la parte demandante en quien radicaba la carga de la prueba […] “.

En todo caso será el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el que determine si dicho elemento probatorio puede llegar a variar la decisión censurada […] ». (…) Las precedentes reflexiones llevan a la Sala a considerar, tal como se determinó en el fallo impugnado, que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en el defecto fáctico alegado por la señora Paz de Lasso, en razón a lo cual se confirmará la decisión del a quo, consistente en que la corporación judicial accionada profiera una nueva decisión en la cual incluya dentro de su valoración probatoria, los referidos elementos de juicio y determine si esta prueba es necesaria, conducente y pertinente para establecer la clase de vinculación laboral de la actora para el período correspondiente.

(…) En ese orden de ideas, cabe concluir que no prosperan los argumentos expuestos por la UGPP para sustentar su pretensión de revocatoria de la decisión adoptada por el a quo en la sentencia impugnada y declarar improcedente el amparo solicitado. Por tanto, se confirmará el fallo de 3 de octubre de 2019, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado que concedió el amparo solicitado.

NOTA DE RELATORÍA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth García González. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 100 DE 1993 – LEY 33 DE 1985. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04006-01(AC) Actor: GLORIA LUCÍA PAZ DE LASSO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, a través de la Subdirectora Jurídica de Defensa Judicial Pensional, en contra de la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que concedió al amparo solicitado por la actora en cuanto se refiere al defecto fático alegado, y lo negó respecto al cargo de desconocimiento del precedente.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La señora Gloría Lucía Paz de Lasso promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con miras a obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, y al acceso a la administración de justicia, así como de los principios fundamentales de favorabilidad, eficacia, economía y celeridad, que estima vulnerados con ocasión de la sentencia de 31 de enero de 2019, mediante la cual modificó el fallo de 1 de noviembre de 2016, proferido por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali, que accedió a las pretensiones de reconocimiento de la pensión gracia, y en su lugar negó las pretensiones.

II.

HECHOS De conformidad con lo dispuesto en la demanda, los hechos que fundamentan la solicitud de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: La señora Gloria Lucía Paz de Lasso nació el 25 de julio de 1956, cumplió 50 años de edad el 25 de julio de 2006, y se desempeñó como docente en el Departamento de Nariño entre el 6 de mayo de 1975 y el 1 de diciembre de 1992, y en el Departamento Valle del Cauca entre el 30 de agosto de 2004 al 7 de enero de 2008, acumulando un tiempo total de servicio oficial territorial de 20 años, 11 meses y 2 días.

Sin embargo, también dice contar con otros tiempos laborados con fundamento en órdenes de prestación de servicios. La Caja Nacional de Previsión Social, ahora UGPP, mediante Resolución PAP 012655 de 6 de septiembre de 2010 le negó el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto: i) desestimó el tiempo laborado en el departamento del Valle del Cauca y en el municipio de Jamundí al haber sido vinculada mediante contratos de prestación de servicios, y ii) en razón a que de conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 todas las vinculaciones a partir del 1 de enero de 1990 son del orden nacional.

Ante tal determinación, la señora Paz de Lasso presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal (posteriormente UGPP), y el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali, mediante sentencia de 1 de noviembre de 2016, accedió a las pretensiones. La UGPP apeló tal decisión, y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 31 de enero de 2019, revocó el fallo de primera instancia, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

En criterio de la accionante, la corporación judicial de segunda instancia, le vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al incurrir en la sentencia de 31 de enero de 2019, en los defectos: i) fáctico, ii) error inducido y iii) desconocimiento del precedente. Considera que se configuró un defecto fáctico por cuanto respecto de su vinculación como docente en el Municipio de Jamundí, el Tribunal tuvo en cuenta solo el acto administrativo de nombramiento, el certificado de historia laboral, y una historia laboral en la que no se especifica el tipo de vinculación, desatendiendo el certificado de salarios en el cual se establece la calidad de nombramiento provisional de nivel municipal.

Sostiene que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto interlocutorio de 6 de julio de 2018, solicitó al Municipio de Jamundí que certificara los tiempos de servicio, y pidió al Departamento del Valle del Cauca una certificación sobre la clase de vinculación sin precisarle al ente territorial que aclarara « […] respecto al tipo de vinculación ya que nunca especificó que aparece como vinculación municipal ni menciona que quien firma el Decreto 244 de 12 de febrero de 2004 es una autoridad departamental Gobernador del Valle del Cauca y Secretaría de Educación Departamental y de ninguna forma una autoridad Nacional […] », razón por la cual argumenta que se configuró un error inducido.

Alega que incurrió en el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de 11 de junio de 2009, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado 25000-23-25-000-2006-00720-01 (2077-08), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, toda vez que considera que en ella también « […] se debatía el nombramiento de un docente a la planta de personal de los Departamentos: Nariño, con posterioridad a la vigencia de la Ley 91 de 1989 y no por ese hecho el Honorable Consejo de Estado catalogó de Nacional ese nombramiento, por el contrario dio plena validez a la naturaleza territorial que le imprimía el hecho de haber sido nombrado por un ente territorial […] ».

III. LAS PRETENSIONES La accionante pidió en su demanda lo siguiente: « […] 1. Que se ampare en mi favor los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y acceso a la justicia, que me fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con motivo de la expedición de la sentencia del 31 de enero de 2019 notificada el 6 de marzo de 2019 que revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali (V), del 01 de noviembre de 2016, que había accedido a las pretensiones de la demanda. 2.

Que se deje sin ningún efecto la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca impugnada a través de la presente acción de tutela y, en su lugar, se decida confirmar la sentencia de primera instancia la cual ordenó el restablecimiento del derecho en la forma pedida en la demanda. 3. Que se ordene al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que en el término de 48 horas proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela […] ».

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 9 de septiembre de 2019, se admitió la solicitud de amparo presentada por la señora Gloria Lucía Paz de Lasso, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y se dispuso la vinculación: i) del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Cali, ii) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, iii) del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, iv) de la Fiduciaria La Previsora – Fiduprevisora, y v) de La Nación – Ministerio de Educación Nacional.

A todos se les concedió el término de dos (2) días para que rindieran el informe previsto en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. V. INTERVENCIONES V.1. El Magistrado[1] del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ponente de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, resaltó que de conformidad con los hechos expuestos en la demanda de amparo, lo pretendido por la accionante era reabrir el debate jurídico en relación con el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia, aspecto que desborda la finalidad de la acción constitucional, empleándola como una tercera instancia en aras de revisar aspectos ya estudiados en el proceso ordinario.

Puso de presente que la accionante no precisó cuáles eran los argumentos para considerar que el fallo objeto de tutela incurrió en la vulneración de sus derechos fundamentales o en una vía de hecho por defecto fáctico, pues si bien es cierto que adujo que no se respetó el precedente, la realidad es que tampoco lo identificó. Destacó que dentro de los argumentos desarrollados en el escrito de tutela, la accionante fue enfática al mencionar que de las pruebas que aportó al plenario « […] no se obtiene certeza sobre el tipo de vinculación que ostentó en su calidad de docente, es decir, avalando lo discurrido en la sentencia hoy tutelada, en donde se adujo por un lado que de las OPS (Órdenes de Prestación de Servicios) con el Municipio de Jamundí, no se pudo colegir si la señora Paz de Lasso fue nombrada en una plaza territorial o en una nacional, pues en dichos documentos no se acreditó tal información, así como tampoco se logró demostrar el tipo de vinculación que tuvo en el período comprendido entre el 30 de agosto de 2004 y el 7 de enero de 2008, -nombramiento que se efectuó mediante Decreto 1195 de 2004, por el Departamento del Valle del Cauca- […] ».

Con fundamento en lo anterior concluyó que el análisis contenido en la providencia discurrida, se efectuó bajo un riguroso estudio probatorio, máxime que al no contar con los suficientes elementos de juicio en el plenario, de manera oficiosa el Tribunal requirió a los entes territoriales para los cuales laboró la accionante, a fin de esclarecer el tema de su vinculación como docente, sin obtener certeza al respecto, tópico que debió quedar plenamente demostrado por la misma.

V.2. El Juez Diecisiete Administrativo Oral del Circuito de Cali, solicitó que se exonerara al despacho a su cargo de toda clase de responsabilidad en el asunto referenciado. Lo anterior por cuanto, previo reparto, le correspondió el conocimiento de la demanda presentada por la señora Gloria Lucía Paz de Lasso, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, proceso en el que se profirió sentencia el 1 de noviembre de 2016, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, decisión en contra de la cual la parte demandada interpuso el recurso de apelación, que concedió, y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 31 de enero de 2019, revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la parte demandante.

V.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a través de la Subdirectora de Defensa Judicial Pensional y apoderada judicial, solicitó que se declarara improcedente o se denegara la acción de tutela por cuanto las decisiones adoptadas por los jueces naturales de la causa se ajustaron al ordenamiento legal regulador de la pensión gracia sin que se configurara vulneración alguna, y atendiendo a que la parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de lo contencioso administrativo, después de haberse agotado el procedimiento establecido por la ley para el efecto.

Puso de presente que la acción de tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas, tales como el reconocimiento o la reliquidación de pensiones, teniendo en cuenta que para ello el ordenamiento jurídico ha diseñado, implementado y dispuesto mecanismos y procedimientos idóneos, los cuales no ha ejercido la accionante en su totalidad.

Resaltó que en el presente asunto no se evidencia la configuración de un daño o perjuicio a la señora Gloria Lucía Paz de Lasso, como tampoco la satisfacción de ninguno de los requisitos tanto generales como especiales para la procedencia de la acción de tutela, por cuanto las providencias proferidas por los jueces naturales de la causa se ajustan a las normas reguladoras del caso bajo examen, más aún cuando ya constituyen cosa juzgada.

V.4. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional, pidió declarar la falta de legitimación del ministerio así como también la improcedencia de la acción de tutela. Alegó que el ministerio no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la demanda de amparo, en razón a lo cual no está legitimado por pasiva para actuar en la cusa.

Sin embargo expuso que no hay vulneración de ningún derecho fundamental, pues no ha ejecutado ninguna acción que produzca tal resultado en contra de la parte accionante. Resaltó que de los antecedentes anotados se aprecia que por parte del Ministerio de Educación Nacional no ha existido actuación que atente en contra los derechos fundamentales de la señora Gloria lucía Paz de Lasso, por lo que la acción de tutela no está llamada a prosperar.

V.5. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y La Fiduciaria La Previsora, guardaron silencio. VI. EL FALLO IMPUGNADO Mediante sentencia proferida el 3 de octubre de 2019, la Sección Quinta, del Consejo de Estado[2] resolvió lo siguiente: « […]

PRIMERO: ACCEDER a la solicitud de desvinculación propuesta por el Ministerio de Educación, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales de la señora Gloria Lucía Paz de Lasso en lo que concierne al defecto fáctico alegado y, en consecuencia, DEJAR sin efectos la sentencia de 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

TERCERO: NEGAR la acción de tutela en cuanto al cargo de desconocimiento del precedente alegado por la tutelante, conforme la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca proferir sentencia de reemplazo dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del presente proveído, de conformidad con los lineamientos expuestos […] ». En cuanto al defecto fáctico puso de presente que si bien es cierto que la accionante planteó que se configuró porque, pese a que el tribunal accionado hizo referencia a la falta de elementos probatorios para demostrar el tipo de vinculación laboral de ella como docente en el Municipio de Jamundí, la realidad es que la corporación judicial accionada se limitó al análisis del acto administrativo de nombramiento y al certificado de historia laboral, excluyendo de su estudio el certificado de salarios, en el marco del cual se señala expresamente una vinculación de carácter municipal.

Resaltó que al revisar el expediente remitido en préstamo, correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de censura, se advirtió que en el fallo de primera instancia, el Juzgado 17 Administrativo de Cali decretó una serie de pruebas, y que de lo transcrito en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se evidencia que, para dicha corporación judicial, la parte demandante no demostró su tipo de vinculación como docente entre el 30 de agosto de 2004 y el 7 de enero de 2008, conclusión que derivó del análisis del acto de nombramiento y del Decreto 244 de 12 de febrero de 2004.

Como consecuencia de tales precisiones consideró que el tribunal accionado no tuvo en cuenta la prueba allegada por la parte actora, a saber, el «[…] Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios […] », a pesar de que tal elemento probatorio fue decretado y objeto de análisis por el Juez 17 Administrativo del Circuito Judicial de Cali dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al respecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, resaltó en el fallo de tutela de primera instancia que, en efecto, tales certificados de salarios (folios 17 y 18 del expediente en préstamo) mencionan que el tipo de la vinculación de la accionante es municipal, lo cual podría llegar a disipar la duda del tribunal accionado relacionada con que « […] lo cierto es que de ello tampoco logra colegirse el tipo de vinculación que ostentó la actora con este nombramiento, es decir si fue en plaza nacionalizada, territorial o nacional, aspecto que se reitera debió ser probado por la parte demandante en quien radicaba la carga de la prueba […] », por lo que, en todo caso, es el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al que le corresponde determinar si dicho elemento probatorio puede llegar a variar la decisión censurada.

Como sustento de tal planteamiento imprimió en el fallo imágenes relacionadas con el contenido de las pruebas allegadas por la tutelante que daban cuenta de una situación laboral relacionada con un tipo de vinculación municipal. En ese orden de ideas concluyó « […] que se configura el efecto fáctico alegado por la señora Paz de Lasso, por lo que concederá el amparo requerido a este cargo, con el fin de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incluya dentro de su valoración probatoria este elemento y determine si esta prueba es necesaria, conducente y pertinente para establecer el tipo de vinculación de la actora para el período correspondiente […] ».

Ahora bien, acerca del defecto por desconocimiento del precedente, precisó que la accionante lo hizo consistir en la desatención de la sentencia de 11 de junio de 2009, proferida por la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, radicado 25000-23-25-000-2006-00720-01 (2007), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, actor: Hermes Rodrigo Prieto Chamizo), toda vez que « […] También en este caso de debatía el nombramiento de un docente a la planta de personal de los Departamentos: Nariño, con posterioridad a la vigencia de la ley 91 de 1989 y no por ese hecho el Honorable Consejo de Estado catalogó de Nacional ese nombramiento, por el contrario dio plena validez a la naturaleza territorial que le imprimía el hecho de haber sido nombrado por un ente territorial […] ».

Revisado el contenido del fallo alegado como desconocido resaltó que la regla que fijó en esa oportunidad el Consejo de Estado, contrario a lo expuesto por la accionante, no es aplicable a su caso, por cuanto los supuestos fácticos relacionados en aquella sentencia son diferentes a los de la señora Paz de Lasso, toda vez que en esa oportunidad el actor tuvo una primera vinculación del 5 de marzo de 1971 al 31 de enero de 1981 con el Distrito de Bogotá, presentó renuncia a partir del 1 de febrero del mismo año y el 9 de julio de 1993 el Alcalde Mayor de Bogotá lo nombró como docente en la planta de personal del dicha entidad territorial (al 11 de agosto de 2004 el actor todavía se encontraba vinculado).

Bajo estos supuestos, el Consejo de Estado concluyó que « […] los 9 años y 12 días de la primera vinculación sumados a los 11 años y 27 días de la segunda, ambas en el Distrito de Bogotá, dan como resultado un tiempo total de servicio de 20 años, 1 mes y 9 días, cumpliéndose en forma suficiente los años de servicio docente que exige la Ley para acceder a la pensión especial reclamada […] ».

Bajo esos supuestos consideró que el tribunal accionado no desconoció en concreto la decisión alegada como tal por la tutelante, pues como quedó en evidencia los hechos de uno y otro caso difieren entre sí, pues en el caso de la actora su vinculación a la vigencia de la Ley 91 de 1989 fue con otra entidad territorial, por lo que en estricto sentido no son iguales los supuestos de hecho.

En cuanto al argumento de la señora Paz de Lasso, consistente en que el tribunal accionado para negarle el reconocimiento de la pensión gracia debió demostrar en el proceso que su nombramiento lo hizo el Gobierno Nacional, esto es el Ministerio de Educación Nacional, la Sala de Decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado manifestó que: « […] se remite a lo expuesto con ocasión del estudio del defecto fáctico objeto de análisis previamente, pues en efecto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, así como no encontró acreditado que su vinculación fuera del orden territorial, lo cierto es que tampoco acreditó que hubiese sido nacional, situación que deberá ser objeto de análisis por parte de dicha autoridad judicial al momento de evaluar los elementos probatorios que obran en el proceso para determinar la vinculación de la docente […]».

Así las cosas, determinó que en el caso bajo estudio se configura el defecto fáctico mas no el desconocimiento del precedente alegado por la accionante. Como consecuencia de ello determinó que concedía el amparo para que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profiriera una nueva sentencia e incluyera dentro de su valoración probatoria el documento desconocido y determinara si dicha prueba resulta necesaria, conducente y pertinente para establecer el tipo de vinculación de la actora para el período correspondiente.

VII. LA IMPUGNACIÓN VII.1. La UGPP, a través de la Subdirectora de Defensa Judicial Pensional, impugnó el fallo de tutela de primera instancia. Como antecedentes administrativos resaltó que mediante Resolución PAP 012655 del 08 de septiembre de 2010, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la señora Gloria Lucía Paz de Lasso, quien presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y el Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Cali accedió a ello, decisión posteriormente revocada a instancia de la UGPP, mediante sentencia de 31 de enero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las pretensiones porque no se acreditó el tipo de vinculación de la accionante con ocasión de la prestación de sus servicios como docente con el municipio de Jamundí, Valle del Cauca.

Específicamente argumentó que analizados los tiempos de servicio que obran en el cuaderno administrativo de Gloria Lucía Paz de Lasso, no se tiene certeza respecto del tipo de vinculación, por cuanto se desestimaron los períodos laborados en el Departamento del Valle del Cauca a partir del 30 de agosto de 2004 al 7 de enero de 2008, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, del siguiente tenor: « […] Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley […] ».

Alegó que de conformidad con los tiempos anteriormente relacionado se evidencia que la accionante no reúne con los 20 años en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado, teniendo en cuenta que no es posible computar tiempos de servicio del orden nacional ni los desempeñados en cargos de carácter administrativo total o parcialmente.

Puso de presente que si se llegare a ordenar lo pretendido por la parte accionante, se estaría causando un grave perjuicio a las arcas del Estado dado que la vinculación de la accionante tiene carácter nacional, puesto que los dineros con los cuales se pagan las pensiones administradas por la nómina de pensionados de la UGPP, son con cargo a la cuenta del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Pensional – FOPEP, afectando la sostenibilidad del sistema, aparte de que la acción de tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas.

VII.2. La señora Gloria Lucía Paz de Lasso impugnó el fallo de tutela proferido en primera instancia y solicitó su revocatoria para que se decidiera de fondo la controversia planteada y concediera el amparo constitucional reclamado. Planteó que se debió estudiar y decidir definitivamente su caso porque los documentos aportados no tuvieron ninguna tacha.

Insistió en que dentro del expediente se encuentra el Decreto 1190 de 11 de agosto de 2004, mediante el cual se hizo su nombramiento, el cual se encuentra firmado por el gobernador y la secretaria de educación departamental, lo que descarta su vinculación mediante decisión de autoridad nacional. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en contra de la sentencia de 3 de octubre de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[3], en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015[4], modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[5].

VIII.2. Problema Jurídico De acuerdo a la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela en segunda instancia verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[6], la Sala debe establecer: a) Si la acción de tutela cumple los presupuestos generales para la procedibilidad del amparo en contra de decisiones judiciales. b) Si la señora Gloria Lucía Paz de Lasso impugnó oportunamente el fallo de tutela de primera instancia y, por tanto, la Sala debe pronunciarse sobre los motivos que constituyen el objeto de su reclamo, y en caso de no haber procedido así: c) Si la acción de tutela debe declararse improcedente o negarse, tal como lo solicita la UGPP en su escrito de impugnación, por cuanto la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se ajustó al ordenamiento legal regulador de la pensión gracia al no existir certeza sobre el carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado de nombramiento de la accionante, ni de los 20 años de servicio en la docencia en esos niveles territoriales, teniendo en cuenta que no es posible computar tiempos de servicio en empleos docentes del orden nacional.

O si, por el contrario, el fallo de tutela de primera instancia debe conformarse. VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[7], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[8], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[9].

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[10] que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VIII.4. El caso concreto VIII.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso sub examine La Sala encuentra: i) que se satisface la legitimidad por cuanto la acción se promueve por la titular de los derechos fundamentales que se estiman vulnerados y se dirige en contra de una corporaciones judicial; ii) que la situación planteada reviste relevancia constitucional porque pretende la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; iii) que la acción de amparo se presenta en contra de una sentencia de segunda instancia que revocó la decisión proferida por el a quo que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho consistentes en que la UGPP reconociera a la demandante una pensión gracia, respecto de la cual no procede recurso alguno, superando así el requisito de subsidiariedad; iv) la inmediatez se encuentra atendida por cuanto la sentencia objeto de tutela se profirió el 31 de enero de 2019, se notificó a las partes electrónicamente el 6 de marzo del mismo año 2019, quedó ejecutoriada el 11 de marzo de 2019, y la acción de tutela se presentó el 3 de septiembre de esta anualidad en la Secretaría General del Consejo de Estado, por lo que entre la notificación y la presentación de la solicitud de amparo transcurrió un término inferior a seis meses que la jurisprudencia del Consejo de Estado considera razonable.

Además, v) la acción de amparo constitucional no se dirige en contra de una sentencia de tutela. VIII.4.2. De la impugnación extemporánea de la accionante La accionante, señora Gloria Lucía Paz de Lasso, fue notificada el 4 de octubre de 2019 del fallo de tutela de primera instancia y mediante memorial recibido el 16 de octubre del mismo año en la Secretaría General del Consejo de Estado lo impugnó. Ello pone de presente que lo hizo extemporáneamente pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, debió hacerlo dentro de los tres días hábiles siguientes a su notificación, término que finalizó el 9 de octubre de 2019, por tanto los motivos de su inconformidad no pueden ser estudiados.

Sin embargo, como la sentencia de tutela de primera instancia fue impugnada oportunamente por la UGPP, vinculada al presente trámite constitucional en calidad de tercero interesado, la Sala se pronunciará al respecto. VIII.4.3. La solución al caso concreto De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2, literal A del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se puede colegir que los requisitos para acceder a la pensión gracia son los siguientes: i) Tener veinte (20) años al servicio de la educación oficial. ii) Haberse desempeñado con honradez y consagración (buena conducta). iii) Haber cumplido cincuenta (50) o más años de edad, o encontrarse en incapacidad para laborar por enfermedad u otra causa. iv) Haber ingresado al servicio como docente territorial o nacionalizado al 31 de diciembre de 1980.

La UGPP solicita que se revoque la sentencia de tutela de primera instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por cuanto una vez analizados los tiempos de servicio que reposan en el cuaderno administrativo de la señora Gloria Lucía Paz de Lasso, no se tiene certeza sobre el tipo de su vinculación laboral como docente.

Al respecto, de conformidad con lo previsto en la sentencia de 31 de enero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se encuentra acreditado por parte de la accionante un tiempo de servicio de 17 años, 3 meses, y 25 días prestado en la Secretaría Municipal de Pasto en calidad de docente nacionalizada. Asimismo se establece que prestó sus servicios docentes al Municipio de Jamundí, certificados por el Secretario de Gestión Institucional, en cumplimiento de las órdenes de prestación de servicios entre los períodos comprendidos del 5 de junio al 23 de agosto de 1997, 1 de septiembre al 30 de diciembre de 1997, 9 de enero al 9 de mayo de 1998, 11 de mayo al 30 de junio de 1998, 1 de septiembre al 30 de diciembre de 1998, 18 de enero al 30 de junio de 1999, 11 de octubre al 17 de diciembre de 1999, 17 de enero al 30 de junio de 2000, y 4 de septiembre al 15 de diciembre de 2000, que suman un tiempo total de 2 años, 8 meses y 28 días, que deben ser tenidas en cuenta.

Sin embargo, la acreditación de la prestación de servicios por parte de la accionante no resulta suficiente para tener por probado que prestó labores en una planta territorial, nacionalizada o nacional. Al efecto, en la aludida sentencia se expone lo siguiente: « […] No obstante lo anterior, y si bien es cierto que dichos tiempos deben ser tenidos en cuenta, de lo aportado al plenario no se puede colegir si la vinculación que tuvo la señora Gloria Lucía Paz de Lasso a través de las OPS –Ordenes de Prestación de Servicios- con el Municipio de Jamundí, fueron en una planta nacionalizada, territorial o nacional, pues de la revisión minuciosa de cada una de las resoluciones por medio de las cuales se ordenó la prestación de los servicios, se indica que dichos nombramientos para cubrir licencias o mientras se realiza el concurso, se hicieron en cumplimiento de unas normas que regulan el tema de los docentes de todos los órdenes, sin que pueda verificarse de manera cierta y exacta el tipo de vinculación, aspecto que debió demostrar la parte actora, en cabeza de quien radicaba la carga de la prueba. […] ».

Asimismo el fallo se resalta que: « […] de las pruebas allegadas se observa que la demandante cumple los 50 años de edad al año 2006 y a dicha fecha prestó sus servicios como docente entre el 30 de agosto de 2004 al 7 de enero de 2008, nombrada mediante Decreto 1195 del 2004 por el Departamento del Valle del Cauca, acumulando un tiempo total de 3 años, 4 meses y 8 días, con el cual cumpliría con el requisitos del tiempo restante para acceder al beneficio prestacional reclamado, sin embargo, si bien se allegó copia del mencionado acto administrativo y aún del Decreto 244 del 12 de febrero de 2004 (por medio del cual se definieron unas plazas vacantes), lo cierto es que de ellos tampoco logra colegirse el tipo de vinculación que ostentó la actora con este nombramiento, es decir si fue en plaza nacionalizada, territorial o nacional, aspecto que se reitera, debió ser probado por la parte demandante en quien radicaba la carga de la prueba […] ».

No obstante lo anterior, tal como se advierte en el fallo de tutela de primera instancia, en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho obran varios documentos cuyas copias también han sido incorporadas a la presente acción de amparo, que no fueron valorados por el Tribunal accionado al adoptar la decisión objeto de inconformidad.

En efecto, en el plenario obran certificados de salarios que se refieren al tipo de vinculación de la accionante. Concretamente se cuenta con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios, expedido por la Secretaría de Educación de Jamundí, Valle del Cauca, respecto de la señora Gloria Lucía Paz de Lasso, documento que en el acápite denominado Situación Laboral: Tipo de Vinculación: señala con una X el carácter de municipal.

Por tanto, la Sala encuentra razonada y admisible la reflexión del a quo en cuanto consideró que « […] esos certificados de salarios (folios 17 y 18 del expediente en préstamo) mencionan que el tipo de vinculación de la accionante es municipal, lo cual podría llegar a disipar la duda del tribunal accionado relacionada con que “ […] lo cierto es que de ellos tampoco logra colegirse el tipo de vinculación que ostentó la actora con este nombramiento, es decir si fue en plaza nacionalizada, territorial o nacional, aspecto que se reitera debió ser probado por la parte demandante en quien radicaba la carga de la prueba […] “.

En todo caso será el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el que determine si dicho elemento probatorio puede llegar a variar la decisión censurada […] ». Las precedentes reflexiones llevan a la Sala a considerar, tal como se determinó en el fallo impugnado, que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en el defecto fáctico alegado por la señora Paz de Lasso, en razón a lo cual se confirmará la decisión del a quo, consistente en que la corporación judicial accionada profiera una nueva decisión en la cual incluya dentro de su valoración probatoria, los referidos elementos de juicio y determine si esta prueba es necesaria, conducente y pertinente para establecer la clase de vinculación laboral de la actora para el período correspondiente.

En ese orden de ideas, cabe concluir que no prosperan los argumentos expuestos por la UGPP para sustentar su pretensión de revocatoria de la decisión adoptada por el a quo en la sentencia impugnada y declarar improcedente el amparo solicitado. Por tanto, se confirmará el fallo de 3 de octubre de 2019, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado que concedió el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P:(6). ----------------------- [1] Jhon Erick Chaves Bravo [2] C.P. Luís Alberto Álvarez Parra. [3] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". [4] "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". [5] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [6] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [7] Radicación: 2009-01328-01(IJ).

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [8] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [9] Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. [10] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo.