ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL.REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz / MEDIOS DE CONTROL DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Medios de defensa judicial, idóneos y eficaces para controvertir actos administrativos [R]esulta clara para la Sala la improcedencia de la presente acción de tutela en los términos del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, pues lo que pretende es controvertir la legalidad del Decreto 1259 de 2018, acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, cuya constitucionalidad y legalidad deben ser definidas por los jueces naturales de la causa, a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y 137 del CPACA.
(…) Igual suerte ocurre con las pretensiones encaminadas a que las autoridades demandadas cumplan o desarrollen los mandatos contenidos en el Decreto 1079 de 2015, en las sentencias C-981 de 2010 y C-568 de 2003 y en el Código Nacional de Tránsito, pues para ese propósito la misma Constitución Política contempla la acción de cumplimiento en el artículo 87, desarrollada por la Ley 393 de 1997, que contempla diversos medios para obtener el oportuno y adecuado cumplimiento de las sentencias que en dicho marco se profieran.
(…) Finalmente, de considerar que las autoridades administrativas o de policía del municipio de Valledupar han incurrido en alguna conducta reprochable jurídicamente, debe acudir a los entes de control para interponer las respectivas quejas y se investigue su conducta, en los términos y bajo las garantías que contempla la ley. (…) Aunado a lo anterior, la accionante no pone de presente en la acción de tutela, y menos aún en la impugnación, la existencia de un perjuicio irremediable que haga inminente la intervención del juez constitucional de manera excepcional, por lo que se impone a esta Sala confirmar la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00267-02(AC) Actor: MARÍA ROSA SAURITH BALCÁZAR Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante, contra la sentencia de 13 de septiembre de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES La señora María Rosa Saurith Balcázar, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela en contra del presidente de la República, el procurador general de la Nación, el director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y la superintendente de puertos y transporte, por la presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, educación y libre desarrollo de la personalidad.
Del confuso escrito de tutela, se logran extraer los siguientes: 1.
HECHOS 1. Desde el año 2006, la accionante ha denunciado atropellos cometidos por parte del alcalde de Valledupar en asocio con la policía de tránsito, autoridades que al amparo de varios decretos quebrantan los derechos de los motociclistas, al restringirles el uso del parrillero aunque se trate de familiares o amigos, e inmovilizar las motocicletas para depositarlas en parqueaderos clandestinos, donde permiten su deterioro a fin de venderlas como chatarra. 2.
Describió que en la actualidad han sido expedidos 4 decretos con medidas desproporcionadas en contra del uso de las motocicletas, pues han establecido el día miércoles sin moto, sábado sin parrilleros y la prohibición de conducir motocicletas por menores de 14 años, lo que desconoce, entre otras cosas, los decretos 2961 de 2006 y 1079 de 2015, mediante los cuales el Gobierno Nacional reglamentó el servicio público de transporte de motocicletas y estableció que de las restricciones aplicadas a dicho servicio podrían ser exceptuados los miembros del núcleo familiar del conductor o propietario de la motocicleta, normas que no han sido observadas por las autoridades del municipio de Valledupar. 3.
Manifestó también que conforme al artículo 277 de la Constitución Política, es deber del procurador general de la Nación vigilar la conducta de los funcionarios públicos y hacer cumplir las sentencias judiciales, por lo que podría ordenar a las secretarías de tránsito de todo el país el cumplimiento del mandato establecido en el Decreto 1079 de 2015, a fin de que se permita que los conductores de motocicletas puedan transportar parrilleros que hagan parte de su núcleo familiar. 4.
Por último, sostuvo que la Policía de Tránsito de Valledupar, no les garantiza a los motociclistas el plazo de 60 minutos para subsanar la infracción presuntamente cometida, con el fin de inmovilizar el vehículo. 1. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, la sociedad accionante solicitó: «PRIMERO pretendo con esta acción de tutela como mecanismo definitivo y excepcional, contra el Presidente Iván Duque, el Procurador General de la Nación DOCTOR FERNANDO CARRILLO, el Director de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional (…) el Superintendente de Puertos y Transporte (…) para que el juez constitucional aplique el control de convencionalidad y la excepción de inconstitucionalidad, y ordene (…) la aplicación de los artículos 6, 12, 94 y 96 del Código Nacional de Tránsito y el Decreto 1079 de 2015, permitiendo el tránsito de motocicletas con parrilleros, siempre y cuando estos pertenecieran al núcleo familiar del conductor.
Asimismo, el alcalde de Valledupar se abstenga de seguir expidiendo decretos de forma absoluta y permanente, restringiendo de manera desproporcionada la circulación de motociclistas que no desempeñan el oficio de mototaxistas (…). De igual forma, se ordene a la Policía de Tránsito conceder los 60 minutos para el presunto infractor subsane la infracción en el lugar de los hechos, conforme al artículo 125 del Código Nacional de Tránsito y lo ordenado por el Consejo de Estado, garantizándosele sus derechos fundamentales a una tutela efectiva, a la administración de justicia, al debido proceso y a las garantías consagradas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos (…).
SEGUNDO que el juez de conocimiento ordene al presidente Iván Duque (…) al señor Procurador, ordenen a la Policía Nacional de Tránsito y a la administración municipal de Valledupar, darle cumplimiento al artículo 6 parágrafo 3, artículo 12, literal a, artículos 94 y 06 del Código Nacional de Tránsito conforme a las sentencias C-981 de 2010 y la C-568 del 2003, y se abstengan de seguir modificando de manera permanente el Código Nacional de Tránsito, y acabar con las cuatro medidas que existen actualmente en el municipio de Valledupar.
Asimismo, que el presidente modifique los decretos nacionales 4116 de 2008, decreto 1079 del 2015 (…) teniendo en cuenta las sentencias de la Corte Constitucional (…). TERCERO QUE EL MAGISTRADO ORDENE A LA SUPERINTENDENTE DE PUERTO Y TRANSPORTE (SIC), investigar el por qué la Secretaría de Tránsito del Municipio de Valledupar, no viene realizando las audiencias previstas en los artículos 134 al 136 del Código Nacional de Tránsito, así como la tardanza para ser escuchado en audiencias a los presuntos infractores (…).
CUARTO que el señor presidente, señor procurador, señor superintendente, señor director de tránsito y transporte, ordenen a la Secretaría de Tránsito de Valledupar la expedición de un listado con todas las inmovilizaciones realizadas desde marzo hasta el 20 de agosto de 2019, para comprobar cuáles de estas pudo haber sido subsanada en el lugar de los hechos (…), para que se investigue a los agentes de tránsito que incurrieron en presuntas sanciones disciplinarias (…).
Quinto (…) ordenen al alcalde de Valledupar que envíe copia de todos los decretos expedidos desde el 2006 hasta el 2019, reglamentado de forma permanente el Código Nacional de Tránsito (…). Sexto que (…) ordenen a la policía de tránsito que se encuentra a la entrada del municipio de Valledupar, respetar los derechos fundamentales a la libre circulación, a la presunción de inocencia, a un debido proceso administrativo, (…) y se abstengan de seguir inmovilizando los vehículos provenientes de otros municipios que transitan con familiares y amigos y no en desempeño de la actividad de piratería o servicio no autorizado (…)» (ff. 10 a 12). 2.
Informes Mediante auto de 27 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a la Presidencia de la República, a la Procuraduría General de la Nación, a la Superintendencia de Puertos y Transporte, a la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional y al Municipio de Valledupar para que presentaran el respectivo informe (f. 24). 1.
El municipio de Valledupar (f. 27), describió que en dicho ente territorial, se expidió el Decreto 1259 de 10 de diciembre de 2018, con plena sujeción a los Decretos Presidenciales 2961 de 2006 y 4116 de 2008 y la Ley 769 de 2002, norma que no viola la libertad de locomoción, sino que restringe el tránsito de motocicletas sobre las aceras, lugares destinados al tránsito de peatones o aquellas vías donde las autoridades competentes lo prohíban, ello en cumplimiento de los deberes legales de proteger la integridad de los peatones, mejorar la movilidad y controlar la actividad de “mototaxismo”.
Señaló también que los vehículos que se encuentran en los patios de la terminal de transporte inmovilizados por infracción a normas de tránsito no han sido retirados por sus conductores y/o propietarios por no contar con los documentos que exige la Ley 769 de 2002 para movilizarse, pues algunos no cuentan con licencia de tránsito, SOAT o revisión técnico mecánica, lo que constituye un riesgo para la seguridad y salud de los usuarios de las vías.
Por lo anterior, solicitó rechazar por improcedente la presente acción de tutela, toda vez que al cuestionarse el Decreto 1259 de 2018, un acto administrativo de carácter general, la demandante tiene a su alcance otros mecanismos de defensa para controvertir su legalidad, como el medio de control del nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA. 2.
La procuradora regional del Cesar (E) (f. 56), precisó que en la acción de tutela de la referencia no se hace alusión a que se haya radicado solicitud o queja ante dicha entidad a fin de poner de presente los argumentos que hoy se ventilan ante el juez constitucional y tampoco existe documento que así lo demuestre, por lo que señaló que dicha entidad no ha incurrido en la vulneración de derecho fundamental alguno de la señora María Rosa Saurith Balcázar. 3.
La Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional (f. 60), solicitó negar respecto de dicha entidad las pretensiones de la accionante, toda vez que lo pretendido no encuadra dentro de su competencias constitucionales y legales. 4. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 13 de septiembre de 2019, «declaró» la improcedencia de la acción de tutela instaurada por la señora María Rosa Saurith Balcázar, toda vez que lo pretendido conduce a revisar y debatir una decisión contenida en actos administrativos, cuya legalidad debe ser controlada a través de los medios previstos en la Ley 1437 de 2011. 4.
Impugnación La accionante impugnó la decisión de primera instancia, sin señalar sus argumentos de inconformidad. Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Corresponde a esta Sala conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991[1], en cuanto estipula que «Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente». 2.
Planteamiento del problema jurídico Vistos los antecedentes fácticos del caso, el problema jurídico central sobre el que esta Sala debe pronunciarse consiste en determinar: ¿Es procedente la acción de tutela para establecer si el municipio de Valledupar, al expedir, entre otros, el Decreto 1259 de 2018, incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante? 3.
Fundamentos de decisión Conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta Política, la tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que ellos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier entidad pública o de los particulares, cuya conducta afecte grave o directamente derechos subjetivos fundamentales.
En este orden, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 – reglamentario de la acción de amparo -, estableció como causales de improcedencia de la acción de tutela: «ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.
Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5.
Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto» (negrillas de la Sala). Así pues, dentro de las causales de improcedencia de la tutela, se contempla la existencia de otros medios o recursos de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, presupuesto que responde al carácter subsidiario de la acción de tutela, en aras de respetar la división de competencias que la misma Carta ha delineado y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, desconocer tales atribuciones implicaría invadir a los jueces que recibieron el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fueron revestidos de autonomía e independencia. Dada entonces su naturaleza subsidiaria o residual, la tutela es improcedente para debatir asuntos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyo objeto se encuentra plenamente definido en el artículo 104 del C.P.A.C.A., que le otorga la potestad de conocer «además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originado en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa…».
Así, dentro del amplio radio de acción otorgado en virtud de la ley a la jurisdicción, se encuentra instituida en el artículo 138 ibídem, la posibilidad de conocer los litigios que se originen con ocasión de la expedición de un acto administrativo, cuando en él se configure una de las causales definidas en el artículo 137 ibídem que afectan en forma sustancial la legalidad, esto es, «cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia o de defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió».
Ahora bien, la regla general de improcedencia del recurso de amparo contra actos administrativos es especialmente aplicable cuando se trata de aquellos que tienen un carácter general, impersonal y abstracto, pues además de existir un mandato legal contenido en el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, en el que se señala expresamente que la acción de tutela no procede contra este tipo de actuaciones, el ordenamiento jurídico tiene previstos diversos mecanismos para controvertir su legalidad y constitucionalidad, como el de nulidad simple (artículo 137 CPACA), el de nulidad por inconstitucionalidad (artículo 135 CPACA) o el de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución. Por tanto, ha señalado la Corte Constitucional que «el acto de carácter general, por antonomasia, debe entenderse como aquel que al no dirigirse contra alguien particular no es susceptible de consolidar situaciones jurídicas subjetivas y por tanto de estructurar asuntos competencia del juez de tutela[2]»[3].
Sin embargo, la misma jurisprudencia constitucional ha reconocido que en casos rigurosamente excepcionales es posible determinar que la aplicación o ejecución de un acto general da lugar a la procedencia de la acción de tutela, cuando se encuentre acreditado que ello origina una vulneración o amenaza de algún derecho fundamental del que es titular una persona determinada, caso en el cual el amparo se constituirá en una fórmula transitoria, de tal manera que sus efectos estarán supeditados a la toma de una decisión definitiva en la sede ordinaria, idónea y adecuada, siempre que, además, se cumplan los requisitos generales de procedencia, arriba mencionados[4]. 3.
Del caso concreto En el presente asunto, la señora María Rosa Saurith Balcázar considera que las entidades demandadas han incurrido en la vulneración de sus derechos fundamentales, toda vez que, entre otras cosas, no han dado cabal y correcto cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales señalados en el Decreto 1079 de 2015, en las sentencias C-981 de 2010 y C-568 de 2003 y en el Código Nacional de Tránsito, todos ellos referidos a la posibilidad de que los motociclistas movilicen parrilleros siempre y cuando se trate de miembros de su grupo familiar.
Igualmente sostiene que el municipio de Valledupar ha quebrantado sus derechos fundamentales, con la expedición de los decretos que regulan la circulación de motocicletas en dicho ente territorial, particularmente el Decreto 1259 de 2018, lo que ha propiciado lo que considera como abusos de las autoridades de tránsito, al inmovilizar motocicletas.
En esta perspectiva, resulta clara para la Sala la improcedencia de la presente acción de tutela en los términos del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, pues lo que pretende es controvertir la legalidad del Decreto 1259 de 2018, acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, cuya constitucionalidad y legalidad deben ser definidas por los jueces naturales de la causa, a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y 137 del CPACA.
Igual suerte ocurre con las pretensiones encaminadas a que las autoridades demandadas cumplan o desarrollen los mandatos contenidos en el Decreto 1079 de 2015, en las sentencias C-981 de 2010 y C-568 de 2003 y en el Código Nacional de Tránsito, pues para ese propósito la misma Constitución Política contempla la acción de cumplimiento en el artículo 87, desarrollada por la Ley 393 de 1997, que contempla diversos medios para obtener el oportuno y adecuado cumplimiento de las sentencias que en dicho marco se profieran.
Finalmente, de considerar que las autoridades administrativas o de policía del municipio de Valledupar han incurrido en alguna conducta reprochable jurídicamente, debe acudir a los entes de control para interponer las respectivas quejas y se investigue su conducta, en los términos y bajo las garantías que contempla la ley. Aunado a lo anterior, la accionante no pone de presente en la acción de tutela, y menos aún en la impugnación, la existencia de un perjuicio irremediable que haga inminente la intervención del juez constitucional de manera excepcional, por lo que se impone a esta Sala confirmar la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la presente acción de tutela.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. CONFÍRMASE la sentencia de 13 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. 2.
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. 3. REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículos 86 de la Constitución Política”. [2] Ver. Sentencia T-725 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, en reiteración de la sentencia T-225 a 400 de 1992, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, en la que se dijo que “[c]uando el enunciado de la norma jurídica consagra situaciones genéricas y comprende un conjunto indefinido de sujetos a ella sometidos por un precepto de mandato o de prohibición, que son determinables mediante la aplicación de predicados que la misma fórmula en términos de características abstractas, se dice que se trata de un acto regla (Jeze) o general. || Por su propia naturaleza, entonces, el acto de este linaje no crea situaciones jurídicas subjetivas y concretas y, por lo mismo, tampoco puede lesionar por sí sola derechos de esta índole, que es lo que la Constitución y la ley requieren para que la acción de tutela sea viable, por cuya virtud, en consecuencia, esta no procede”. [3] Corte Constitucional, sentencia T-187-17. [4] Corte Constitucional, sentencia T-187-17.