ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Ausencia de representación Pese a que el abogado [F.T.L.] funge como apoderado judicial de los demandantes en los radicados bajo los Nos. ( ) en los referidos procesos ejecutivos, no le fue otorgado poder alguno por los titulares del derecho fundamental presuntamente vulnerado, para promover la presente solicitud de amparo.

En efecto, revisado el expediente se observa que aunque los titulares del derecho le otorgaron poder al ahora accionante para iniciar y llevar hasta su terminación los procesos ejecutivos radicados bajo los Nos. ( ), no lo hicieron para que promoviera la acción tuitiva que nos ocupa. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 37 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 11/12/2019.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04613-00(AC) Actor: FABIO TRUJILLO LONDOÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Y JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE RIOHACHA Asunto: Acción de tutela — Primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema: Requisitos generales o de habilitación de la acción de tutela en contra de providencias judiciales — legitimación en la causa por activa. Decisión: Se declara improcedente la solicitud de amparo por no haberse logrado acreditar la legitimación en la causa por activa del accionante. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Fabio Trujillo Londoño en contra de las providencias judiciales emitidas por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha y el Tribunal Administrativo de La Guajira.

I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 22 de octubre de 2019[1] Fabio Trujillo Londoño, quien dijo actuar en “causa propia”[2], presentó acción de tutela[3] en contra del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha y del Tribunal Administrativo de La Guajira, en procura de la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y “los demás derechos constitucionales”[4] de sus “representados”[5].

Dichos derechos los estimó vulnerados con la decisión del 10 de julio de 2019 dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el No. 44001-33-40-003-2016- 00485-00 del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, y con las del 14 de marzo y 10 de julio de 2019 dentro del ejecutivo con radicado No. 44001-33-40-003-2017-00033-00 emitidas por el mismo juzgado; también, a causa de la providencia que, dentro del último radicado, dictó el 1º de agosto de 2019 el Tribunal Administrativo de La Guajira.

En las aludidas decisiones, las ya señaladas autoridades judiciales denegaron las solicitudes de medidas cautelares. “III. PRETENSIONES Teniendo en cuenta los hechos narrados, así como los distintos puntos de vista jurídicos y constitucionales, considero oportuno invocar esta acción constitucional en contra del Juzgado Tercero Administrativo Oral de Riohacha y del Tribunal Administrativo de la Guajira, para que a través de fallo judicial de tutela, el Honorable Consejo de Estado disponga lo siguiente: 1.- Les sea tutelado a los accionantes el Derecho Fundamental al Debido Proceso y los demás derechos Constitucionales violados por las decisiones tomadas por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Riohacha y del Tribunal Administrativo de la Guajira, dentro de los procesos ejecutivos radicados número 44001334000320170003300 y 44001334000320160048500, respectivamente. 2.- Que se ordene al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Riohacha, para que dentro de la oportunidad procesal decrete las medidas cautelares pertinentes a los procesos ejecutivos radicados número 44001334000320170003300 y 44001334000320160048500, respectivamente. 3.- Las demás que el Honorable Consejo de Estado disponga, teniendo en cuenta el estado de salud del accionante Iván de Jesús Polo Arias, al igual que el desconocimiento de los derechos laborales que está obligado a cumplir en la sentencia el Municipio San Juan del Cesar, respecto de sus trabajadores”[6]. 2.- Hechos 2.1.- Señaló el actor que ante el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha cursan dos procesos ejecutivos en los cuales funge como apoderado de los ejecutantes, el primero radicado bajo el No. 44001-33-40-003-2017-00033-00, promovido por Hernando José Fuentes Mendoza y otros en contra del Municipio de San Juan del Cesar y el segundo radicado bajo el No. 44001-33-40-003-2016-00485-00, iniciado por Iván de Jesús Polo Arias y otros en contra de esa misma entidad. 2.2.- Sostuvo que con fundamento en el artículo 599 de la Ley 1564 de 2012 y en la Sentencia C-1154 de 2008, solicitó el decreto de medidas cautelares de embargo y secuestro de los dineros depositados en la cuentas de propiedad del Municipio ejecutado en ambos procesos. 2.3.- Informó que a través de los autos interlocutorios del 14 de marzo[7] y del 10 de julio de 2019[8], el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha negó la solicitud de medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el No. 44001-33-40-003-2017- 00033-00, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de La Guajira mediante proveído del 1º de agosto de esa misma anualidad[9]. 2.4.- También puso de presente que, mediante providencia judicial del 10 de julio de 2019[10] el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha negó su solicitud de cautela dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el No. 44001-33-40-003-2016-00485-00.

Añadió que pese a que no se ha resuelto el recurso de apelación interpuesto en contra de aquella “muy seguramente correrá la misma suerte que el proceso anterior”[11]. 2.5.- Para el actor, las accionadas debían acceder al decreto de las medidas previas solicitadas, como quiera que existen sentencias ejecutoriadas en las que ya el Juez Contencioso Administrativo estableció créditos a favor de los ejecutantes en ambos procesos y las circunstancias que dieron lugar a los mismos se encuadran en las excepciones fijadas por la Corte Constitucional al principio general de inembargabilidad de los recursos públicos. 3.- Fundamento de la acción de tutela Aunque el accionante no alegó expresamente alguno de los defectos específicos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, de los argumentos expuestos se logra evidenciar que pretende estructurar i) un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial[12], pues al no acceder al decreto de las medidas cautelares solicitadas, las accionadas desconocieron el criterio judicial relativo a las excepciones de inembargabilidad de los bienes, rentas o recursos públicos, reiterado en varios pronunciamientos emitidos tanto por el Consejo de Estado, como por “otros despachos judiciales del país”[13]. 4.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 4.1.- Mediante proveído del 28 de octubre de 2019[14] esta Subsección admitió la acción de tutela interpuesta, ordenó su notificación[15] y requirió al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Riohacha para que notificara a todos los sujetos que hicieron parte de los procesos ejecutivos radicados bajo los Nos. 44001-33-40-003-2017-00033-00 y 44001-33- 40-003-2016-00485-00[16], con el objeto de que hicieran las manifestaciones que estimaran pertinentes por tener interés directo en las resultas del presente trámite constitucional. 4.2.- Como fundamento de su oposición, el Tribunal Administrativo de La Guajira[17], luego de rendir un informe de las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo radicado bajo el No. 44001-33-40-003-2017-00033-01, defendió la aplicación preferente del artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, para luego señalar que la solicitud de amparo debía ser declarada improcedente. 4.3.- De su lado, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha[18], rindió un informe de las actuaciones surtidas en los ejecutivos radicados bajo los Nos. 44001-33-40-003-2017-00033-00 y 44001-33-40-003-2016-00485-00, defendió la aplicación del artículo 45 de la Ley 1551 de 2012 y solicitó su desvinculación del trámite del amparo al señalar que no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante.

Además allegó copia del proveído del 29 de octubre de 2019, por medio del cual, en cumplimiento de lo ordenado por esta Subsección en el auto admisorio, dispuso la notificación del asunto a los accionantes y vinculados dentro de los ejecutivos. II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Fabio Trujillo Londoño en contra del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha y del Tribunal Administrativo de La Guajira, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019. 2.- Problema jurídico En el presente asunto le corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo interpuesta cumple con el requisito general de procedibilidad relativo a la legitimación en la causa por activa, para lo cual hará referencia a dicha figura en sede de la acción de amparo. 3.- Procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es procedente si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos generales.

La línea jurisprudencial antes expuesta también se acoge por esta Corporación, tal y como quedó sentado en la providencia del 5 de agosto de 2014 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[19]. 3.1.- De la legitimación en la causa por pasiva La legitimación en la causa consiste, de una parte, en ser el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen, y, de otra, en ser el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas.

Así estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. De esta manera, si los demandantes carecen de legitimación en la causa, no será posible que se les satisfaga las pretensiones que aducen, toda vez que no ostentan la titularidad de la relación jurídica, del derecho o del interés sustancial que les sirve de soporte a sus pedimentos.

Ahora, si son los demandados los que no están legitimados, no podrán ser constreñidos a realizar en favor de alguien alguna prestación, puesto que lo pretendido ha debido suplicársele a otros sujetos[20]. En tratándose de acciones de tutela, el inciso 1º del artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona podrá reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección efectiva, inmediata, concreta y subsidiaria de sus derechos fundamentales cuando vea que estos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos expresamente señalados en la ley.

Al respecto, la Corte Constitucional ha precisado que “la legitimación en la causa por activa es un presupuesto esencial de la procedencia de la acción de tutela dentro de un caso concreto, puesto que al juez le corresponde verificar de manera precisa quién es el titular del derecho fundamental que está siendo vulnerado y cuál es el medio a través del cual acude al amparo constitucional”[21].

De esta forma, lo que se procura mediante la figura en comento es garantizar que quien reclama la protección de algún derecho fundamental que se ha visto amenazado o vulnerado, sea el titular de estos y no otro[22]. En este orden de ideas, quien se encuentra legitimado en la causa por activa para promover la acción de tutela es el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, salvo ciertas circunstancias especiales en las que demuestre no poder hacerlo personalmente y así lo manifieste en debida forma, caso en el que se admiten las figuras de representación y agencia “para la gestión de derechos ajenos”[23].

Respecto de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, son titulares del derecho y por ende se encuentran legitimados en la causa por activa para promoverla quienes fueron parte[24] en los procesos judiciales, de manera tal que para que sus apoderados judiciales en dichos trámites estén legitimados por activa para promover el amparo, requieren de un poder especial para ello.

Al respecto, el Alto Tribunal Constitucional sostuvo: “[l]a falta de poder especial para adelantar el proceso de tutela por parte de un apoderado judicial, aun cuando tenga poder específico o general en otros asuntos, no lo habilita para ejercer la acción de amparo constitucional a nombre de su mandante y, por lo tanto, en estos casos, la tutela debe ser declarada improcedente ante la falta de legitimación por activa”[25].

Con todo, se tiene que quién dice actuar como apoderado judicial de quienes fueron parte en un proceso ordinario, para que se encuentre legitimado en la causa por activa a efectos de promover la acción de amparo en contra de providencias judiciales, debe estar expresamente facultado para ello por sus mandantes. 4.- La solución del caso concreto Pese a que el abogado Fabio Trujillo Londoño funge como apoderado judicial de los demandantes en los radicados bajo los Nos. 44001-33-40-003-2017- 00033-00 y 44001-33-40-003-2016-00485-00 en los referidos procesos ejecutivos, no le fue otorgado poder alguno por los titulares del derecho fundamental presuntamente vulnerado, para promover la presente solicitud de amparo.

En efecto, revisado el expediente se observa que aunque los titulares del derecho le otorgaron poder[26] al ahora accionante para iniciar y llevar hasta su terminación los procesos ejecutivos radicados bajo los Nos. 44001- 33-40-003-2017-00033-00 y 44001-33-40-003-2016-00485-00, no lo hicieron para que promoviera la acción tuitiva que nos ocupa.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procederá a declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por Fabio Trujillo Londoño en contra del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha y del Tribunal Administrativo de La Guajira, por falta de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: Declarar IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Fabio Trujillo Londoño en contra del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha y del Tribunal Administrativo de La Guajira.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no presentarse impugnación en contra de la presente decisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala Ausente en comisión GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00/19. NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Folio 6 del C.P. [2] Folio 1 del C.P. [3] Folios 1-6 del C.P. [4] Folio 5 del C.P. [5] Folio 1 del C.P. [6] Folio 5 del C.P. [7] Folios 53-54 del C1. [8] Folios 55-57 del C1. [9] Folios 61-63 del C1. [10] Folios 58-60 del C1. [11] Folio 2 del C.P. [12] Al respecto sostuvo: “Las medidas cautelares no debieron ser negadas por los operadores judiciales, ya que si bien es cierto, los bienes y recursos del Estado son de carácter inembargable, en tanto que tienen un sustento constitucional consagrado en el artículo 63 de la Carta Política, no es menos cierto que la Corte Constitucional en sendas sentencias, explicó que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto, sino que está sometido a las excepciones ya citadas.

En la misma forma se ha pronunciado el honorable Consejo de Estado y otros Despachos judiciales del país [en las que se rectificó la postura judicial relativa a la no procedencia de las medidas de embargo sobre los dineros públicos]”. (…) Las sentencias que conforman los títulos ejecutivos, bases (sic) de recaudo se encuentran debidamente ejecutoriadas, sin que hasta la fecha hayan sido cumplidas por la entidad accionada, por lo que era obligación del despacho judicial rectificar la postura esbozada en la providencia del catorce (14) de Marzo (sic) de Dos (sic) Mil (sic) Diecinueve (sic) (2019), que rechazó la solicitud de medidas cautelares en el proceso radicado número 44001334000320170003300, al igual que las dictadas en fecha 10 de julio de esta misma anualidad en este mismo proceso y en el proceso radicado número 44001334000320160048500, por lo que debió decretar las órdenes de embargo sobre los recursos de carácter inembargable del Municipio de San Juan del Cesar, sobre todos los recursos de la entidad territorial motivando el auto que las decrete, e invocando los fundamentos legales para su procedencia, tal como lo preceptúa el inciso primero, parte final, e inciso segundo del parágrafo del artículo 594 del C.G.P…”.

Obran argumentos a folios 3-4 del C.P. [13] Folio 3 del C.P. [14] Folio 37 del C.P. [15] Obran notificaciones al accionante, al Tribunal Administrativo de La Guajira, al Municipio de San Juan del Cesar y al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Riohacha a quien se le requirió para que notificara el contenido de la providencia en comento a los accionados y a cada uno de los vinculados dentro de los procesos ejecutivos radicados bajo los Nos. 44001-33-40-003-2017-00033-00 y 44001-33-40-003-2016-00485-00 (Folios 38-44 del C.P). [16] Folio 37 vto. del C.P. [17] Folios 45-46 del C.P. [18] Folios 48-52 del C.P. [19] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014.

Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 8 de mayo de 2013, Expediente: 24510, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [21] Sentencia T- 430 del 11 de julio de 2017, C.P. Alejandro Linares Cantillo. Sobre este mismo aspecto, ver las sentencias: T-082 de 1997, T- 1220 de 2003, T-531 de 2002, T-017 de 2003, T-242 de 2003, T-301 de 2003, T- 503 de 2003, T-629 de 2006, T-878 de 2007, T-312 de 2009, T-442 de 2012, SU- 377 de 2014 entre otras. [22]  “Aun cuando una de las características que identifica la acción de tutela es su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el ejercicio de la misma está supeditado al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la identifican.

Dentro de tales requisitos, se cuentan: (i) el de la legitimación en la causa por activa, o titularidad para promover la acción, con el cual se busca garantizar que la persona que acude a la acción de tutela, tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que eleva ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse sin dificultad,  que lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro.

Otro de los requisitos es el de (ii) subsidiariedad, en virtud del cual es necesario verificar previamente, que los derechos fundamentales cuya protección se solicita por vía de tutela, no puedan ser protegidos por los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, salvo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, circunstancia que deberá demostrarse en cada caso. 3.5.

En lo que hace relación a la legitimación en la causa por activa, la misma jurisprudencia ha precisado que, aun cuando solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para acudir a la acción de tutela, la Constitución y la ley contemplan la posibilidad de que la solicitud de protección sea promovida, no solo por quien considera vulnerados o amenazados sus derechos, sino también, por quien demuestre tener un interés legítimo para actuar a su nombre. 3.6.

Bajo esos parámetros, interpretando el alcance de los artículos 86 de la Constitución Política y 10° del Decreto 2591 de 1991, la jurisprudencia ha considerado que se configura la legitimación en la causa, por activa, en los siguientes casos: (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos;

(ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”;

(iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales”.

Corte Constitucional, Sentencia T- 176 del 14 de marzo de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [23] Consejo de Estado, Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Auto del 2 de agosto de 2019, Expediente: 11001- 03-15-000-2019-00810-01, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. [24] Corte Constitucional, Auto 027 del 21 de agosto de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.

“Se ha dicho que el ‘concepto de parte tiene una doble acepción según se la examine desde el punto de vista puramente procesal o teniendo en cuenta el derecho material en discusión. En el primer caso, son partes quienes intervienen en el proceso como demandantes o demandados, en procura de que se les satisfaga una pretensión procesal, independientemente de que les asista razón o no; de manera que desde este punto de vista la noción de parte es puramente formal.

En sentido material tienen la condición de partes los sujetos de la relación jurídica sustancial objeto de la controversia o motivo del reconocimiento, así no intervengan en el proceso”. [25] Corte Constitucional, Sentencia T- 658 del 15 de agosto de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [26] Obra copia de los poderes otorgados (Folios 7-33 del C.P).