ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro mecanismo de defensa judicial / INCIDENTE DE CUMPLIMIENTO - Mecanismo judicial idóneo / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ORDINARIOS [P]ara cuestionar si el juzgado accionado cumplió o no la orden proferida en el proceso de tutela con radicado ( ) existe un mecanismo principal ante el juez que profirió la orden, por la vía de iniciar el incidente de cumplimiento y en tal caso solicitar la declaratoria de desacato, la presente acción de amparo resulta improcedente por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.
( ) la presente acción constitucional no supera el requisito de subsidiariedad en relación con la solicitud de amparo presentada por el [actor], ya que este tiene a su disposición como mecanismo de defensa de los derechos fundamentales que consideró vulnerados, solicitar la verificación del cumplimiento de la sentencia del 4 de abril de 2019, ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela con radicado ( ).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 13 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin magnético a la fecha 09/12/2019.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04311-00(AC) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social en contra del Juzgado Doce Administrativo de Bogotá. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela La Nación, Ministerio de Salud y Protección Social, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, en contra del Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, con ocasión del auto proferido el 30 de mayo de 2019 dentro del trámite de verificación de cumplimiento del fallo del 9 de febrero de 2009, que resolvió el proceso de acción popular con radicado 11001-33-33-012-2007- 00319-01[1].
Este auto, a su vez, se profirió en cumplimiento de lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de tutela del 4 de abril de 2019[2]. 2. Hechos probados La relación de hechos en la presente tutela comprenden dos procesos judiciales, a saber, la acción popular con radicado 11001-33-33-012-2007- 00319-01 que correspondió al Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y, por otra parte, la acción constitucional con radicado 11001-03-15-000-2018-04326-00 conocida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.1.
La Fundación Cívica[3] presentó demanda de acción popular[4], el 1 de junio de 2007, en contra del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y de los ministerios de Cultura y Educación, con las pretensiones de que, entre otras, las demandadas fueran declaradas responsables de la protección, conservación, rehabilitación y manejo del Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil.
Como fundamento de su solicitud, la Fundación Cívica indicó que la Ley 735 de 2002 declaró monumento nacional al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil de la ciudad de Bogotá, sin que las entidades demandadas hayan tomado las medidas pertinentes para su protección. 2.2. El asunto correspondió al Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, autoridad que: i) admitió la demanda con auto del 4 de junio de 2007; ii) vinculó al proceso a la Gobernación de Cundinamarca, a la Beneficencia de Cundinamarca, al Distrito Capital de Bogotá[5], y a la Fundación San Juan de Dios y a su Liquidadora[6]; iii) y profirió sentencia el 9 febrero de 2009[7], en la que decidió: “[…]
SEGUNDO. AMPARAR el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación en relación con el monumento nacional integrado por el Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, según lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO. ORDENAR al GOBIERNO NACIONAL por intermedio del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION, MINISTERIO DE CULTURA Y MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, para que en cumplimiento a sus atribuciones legales, […] realice las gestiones eficaces para obtener los recursos y apropiaciones para restaurar, recuperar, conservar y defender el patrimonio cultural de los monumentos nacionales Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil.
CUARTO. ORDENAR al MINISTERIO DE CULTURA cite a reunión a la Junta de Conservación del monumento […], para dar cumplimiento a lo ordenado por el artículo 2 de la Ley 735 de 2002 […].
QUINTO. ORDENAR a los integrantes de la Junta de Conservación del monumento […] asistan (sic) a las reuniones y cumplan con los planes y programas allí acordados.
SEXTO. ORDENAR al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA propendan por la conservación y cuidado de los monumentos nacionales […] por la conservación y cuidado de los monumentos […] según la competencia la competencia asignada por la Constitución Política de Colombia y por la ley.
SEPTIMO. ORDENAR a la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA y a la FUNDACION SAN JUAN DE DIOS – en liquidación – realicen (sic) el mantenimiento y reparaciones necesarias para la conservación del monumento […].
OCTAVO. ORDENAR que el comité que verifique el cumplimiento de esta sentencia está integrado por el Ministerio de Cultura, a través del Consejo de Monumentos Nacionales, el Secretario de Cultura del Departamento de Cundinamarca, el Gerente de Patrimonio y Renovación del Departamento de Planeación Distrital de Bogotá, o quien haga sus veces, el Personero Distrital de Bogotá y la Defensoría del Pueblo. […]” 2.3.
El Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca, la Fundación San Juan de Dios, el Ministerio de Cultura, el Distrito Capital de Bogotá y el Departamento Nacional de Planeación presentaron apelación en contra de la sentencia del 9 de febrero de 2009. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, resolvió los recursos interpuestos, con sentencia del 19 de junio de 2012, en la que decidió: “Así las cosas en esta providencia se tendrán como responsables al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Cultura, al Ministerio de Educación Nacional, a la Gobernación de Cundinamarca y al Distrito Capital de Bogotá, en cabeza del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural de Bogotá, según lo establecido en la Ley 735 de 2002, la Ley 1185 de 2008 y el Decreto 301 de 2008.
Así como a la Fundación San Juan de Dios en Liquidación y a la Beneficencia de Cundinamarca, en calidad de propietarios del Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil. […] FALLA PRIMERO: COFÍRMESE PARCIALMENTE la sentencia de 9 de febrero de 2009, proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: REVÓQUESE el numeral noveno de la sentencia […] en su lugar ordénese la no procedencia del reconocimiento del incentivo. […]” 2.4. El Juzgado Doce Administrativo de Bogotá realizó 7 audiencias de verificación de cumplimiento del fallo de acción popular, para determinar si se habían materializado las órdenes impartidas en la sentencia del 9 de febrero de 2009.
A continuación se relacionan las fechas de las respectivas diligencias: | |FECHA |ACTA |CUADERNOS Y FOLIOS | |1 |9 de mayo de 2015 |001-15 |Cuaderno 7 folio 2029 | |2 |21 de julio de 2015 |002-15 |Cuaderno 7 folios 2036 a 2038 | |3 |9 de marzo de 2016 |095-16 |Cuaderno 1 folios 2150 a 2162 | |4 |5 de mayo de 2016 |157-16 |Cuaderno 8 folio 2365 a 2369 | |5 |8 de marzo de 2017 |045-17 |Cuaderno 8 folios 2579 a 2585 | |6 |21 de febrero de |051-18 |Cuaderno 9 folios 1529 a 1535 | | |2018 | | | |7 |30 de mayo de 2018 |197-18 |Cuaderno 10 folios 1686 a 1691| En particular, en la audiencia de verificación de cumplimiento llevada a cabo el 8 de marzo de 2017, el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá estimó conveniente realizar “UN RECUENTO DE LAS OBLIGACIONES QUE LE ASISTEN A CADA UNA DE LAS ENTIDADES ENCARGADAS DE LA PROTECCIÓN DEL BIEN DE INTERÉS CULTURAL OBJETO DE LA LITIS”[8].
Así, afirmó que los ministerios de Cultura, Salud y Educación tenían la obligación de apropiar los recursos necesarios para dar cumplimiento a la Ley 735 de 2002, con el fin de garantizar la restauración, remodelación y conservación del Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, conforme lo dispuso la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia del 1 de julio de 2004. 2.5.
En auto del 10 de agosto de 2018[9], el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá liquidó la condena impuesta en el proceso de acción popular dentro del trámite de verificación de cumplimiento, y ordenó que, para la recuperación, restauración y conservación del bien de interés cultural Complejo Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, la Nación, a través del Ministerio de Cultura, y el Distrito Capital de Bogotá por intermedio de la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano debía asumir la suma de trescientos dos mil setecientos sesenta y nueve millones de pesos ($302.769.000.000).
Por otra parte, al Departamento de Cundinamarca, a través de la Beneficencia de Cundinamarca, le impuso la cantidad de treinta y dos mil quinientos noventa millones seiscientos ochenta y cinco mil cuatrocientos noventa y un pesos ($32.590.685.491). Esta decisión fue recurrida por el Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y el Ministerio de Cultura, y el juzgado decidió: • Con auto del 21 de agosto de 2018, no reponer el proveído del 10 de agosto del mismo año y declarar improcedente la apelación interpuesta. • Con auto del 6 de septiembre de 2018, no reponer la providencia del 21 de agosto de 2018, y conceder en el efecto devolutivo ante el superior el recurso de queja.
Finalmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con auto del 29 de octubre de 2018, resolvió la queja en el sentido de declarar bien denegados los recursos de apelación interpuestos en contra del auto del 10 de agosto de 2018. 2.6. Por otra parte, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, con escrito radicado el 19 de noviembre de 2018, presentaron acción de tutela[10] en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y del Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, con ocasión de los autos proferidos el 10 y 21 de agosto, 6 de septiembre de 2018 y 29 de octubre del mismo año, dentro del trámite de verificación de cumplimiento de la sentencia de acción popular. 2.7.
El asunto correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado con radicado 11001031500020180432600, autoridad que, con auto del 29 de noviembre de 2018, admitió la acción y ordenó la vinculación al trámite constitucional a la Fundación Cívica, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Cultura, al Ministerio de Educación Nacional, al Distrito Capital, a la Fundación San Juan de Dios en Liquidación, a los miembros de la Junta de Conservación del referido monumento y al Comité encargado de verificar el cumplimiento de la sentencia de acción popular.
En providencia del 8 de febrero de 2019, el juez constitucional ordenó “intentar de nuevo”[11] la notificación del auto admisorio, dentro de otros, al Ministerio de Salud, no obstante, dicha autoridad no contestó a las pretensiones de tutela. Finalmente, la Sección Quinta del Consejo de Estado, con sentencia del 4 de abril de 2019, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; dejó sin efectos los autos del 10 y 21 de agosto y 6 de septiembre de 2018, proferidos en la acción popular radicada 2007-00319, y, en consecuencia, dispuso entre otras cuestiones: “SEPTIMO: ORDENAR al Juzgado Doce Administrativo de Bogotá que, en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una decisión de reemplazo en la que se observen los lineamientos de esta providencia, esto es, determine cuáles son las obligaciones que le son exigibles a cada una de las entidades que conforman la parte pasiva de la acción popular a efectos de hacer efectiva la sentencia de 19 de junio de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, sin desconocer su contenido y que hizo tránsito a cosa juzgada, así como las decisiones adoptadas en la audiencia de 8 de marzo de 2017” (Subraya la Sala).
Como fundamento de su decisión, indicó que encontró configurados los defectos orgánico y procedimental, en la medida que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá desbordó sus competencias y desconoció los efectos de cosa juzgada de las sentencias de la acción popular al realizar un nuevo juicio acerca del alcance de las obligaciones a cargo de las entidades llamadas a cumplir el fallo, que excluyó de responsabilidad a los ministerios de Educación Nacional y Salud y Protección Social. 2.8.
El Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, “con el propósito de dar cumplimiento a la sentencia […] del 4 de abril de 2019”[12], ordenó vincular al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de Salud y Protección Social al proceso de acción popular, a través de auto del 13 de mayo de la misma anualidad, para que presentaran “sus comentarios u observaciones”[13] en el término de 5 días, no obstante, esta última autoridad no presentó manifestación alguna.
Por su parte, el Ministerio de Educación Nacional indicó que ha dado cumplimiento a sus obligaciones según lo ordenó el fallo de acción popular. La misma autoridad judicial profirió el auto el 30 mayo de 2019, en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, en el sentido de ordenar que, para la recuperación, restauración y conservación del bien de interés cultural Complejo Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, los ministerios de Cultura, Educación Nacional y Salud y Protección Social, y el Distrito Capital de Bogotá por intermedio de la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano, debían asumir, cada una, la suma de ciento cincuenta y un mil trescientos ochenta y cuatro millones quinientos mil pesos ($151.384.500.000).
Por otra parte, al Departamento de Cundinamarca, a través de la Beneficencia de Cundinamarca, le impuso la cantidad de treinta y dos mil quinientos noventa millones seiscientos ochenta y cinco mil cuatrocientos noventa y un pesos ($32.590.685.491). 2.9. El Ministerio de Salud y Protección Social interpuso incidente de nulidad en contra del auto del 30 de mayo de 2019, puesto que, en su criterio, no fue vinculado dentro del proceso de acción popular, no se le brindó la posibilidad de ejercer los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, y que en las sentencias del 9 de febrero de 2009 y del 19 de junio de 2012 no se le había impuesto obligación alguna.
El Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, con auto del 16 de julio de 2019, rechazó la nulidad interpuesta por el referido ministerio, y con providencia del 6 de agosto del mismo año decidió no reponer el proveído de rechazo. 3. Pretensiones de la tutela El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó como pretensiones de la tutela que se revoque el auto del 30 de mayo de 2019 proferido por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá dentro de la acción popular, que le impuso una carga presupuestal. 4.
Argumentos de la solicitud de tutela El actor afirma que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, por cuanto con la decisión judicial del 30 de mayo de 2019, se le impuso una carga presupuestal sin que hubiera sido demandado, vinculado o condenado dentro del proceso de acción popular, y sin que la sentencia de tutela proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 4 de abril del mismo año, le hubiera asignado alguna obligación en su contra.
La entidad ministerial explicó que la providencia cuestionada constituyó un nuevo juicio dentro del proceso popular después de que ya habían sido proferidas las sentencias de primera y segunda instancia, que, además, desbordó la competencia del Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, razón por la que no era viable su cumplimiento. La accionante fue enfática en que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá realizó una errónea interpretación constitucional de la sentencia de tutela del 4 de abril de 2019, en la medida en que la Sección Quinta de esta Corporación no le impuso alguna obligación en su contra, además que, sostuvo que no fue vinculado a la referida acción constitucional.
Sobre el argumento de la autoridad judicial tutelada de imponer una carga a la Junta de Conservación, a la cual pertenece el Ministerio de Salud, en virtud de la Ley 735 de 2002, alegó que esta norma lejos de imponerle una obligación, le otorgó unas autorizaciones para que puedan incluir dentro del presupuesto, partidas que aporten a la educación o al desarrollo de la actividad en salud, siempre y cuando se encuentre en funcionamiento el centro hospitalario. 5.
Trámite de la tutela El Despacho del magistrado ponente, con auto del 3 de octubre de 2019, admitió la acción y ordenó vincular al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Sección Quinta del Consejo de Estado, al Departamento de Cundinamarca, a la Beneficencia de Cundinamarca, a la Fundación Cívica, al Departamento Nacional de Planeación, a los Ministerios de Cultura y Educación Nacional, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Fundación San Juan de Dios en Liquidación, a la Junta de Conservación del Monumento Nacional Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil[14], a la Empresa de Renovación Urbana[15], a la Procuraduría General de la Nación[16], a la Personería de Bogotá[17], a la Defensoría del Pueblo[18] y al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia del 9 de febrero de 2009[19] proferida dentro del proceso de acción popular con radicado 2007-00319-01. 6.
Intervenciones 6.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó un recuento[20] sobre las decisiones tuteladas y sus fundamentos para afirmar que no ha vulnerado derechos fundamentales del accionante. 6.2. La Personería de Bogotá contestó[21] que no ha llevado a cabo trámite alguno concerniente a los hechos narrados en el escrito de tutela, ni es la autoridad con competencia para resolver las peticiones presentadas ante el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, razón por la que solicitó se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva. 6.3.
La Dirección de Defensa de la Secretaría Distrital de Planeación manifestó[22] que fue vinculada al mencionado proceso de acción popular como parte del Comité de Verificación de la sentencia del 9 de febrero de 2009, y que ha dado cumplimiento a las funciones asignadas. Por otro lado, afirmó que no tiene relación con las acciones y omisiones relacionadas en la solicitud de amparo, razón por la que solicitó se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva. 6.4.
La Sección Quinta del Consejo de Estado contestó[23] que la acción de tutela es improcedente por no superar el requisito de subsidiariedad. En su concepto, la parte actora puede iniciar un trámite incidental de desacato respecto de la sentencia del 4 de abril de 2019 dictada en la acción de tutela con radicado 11001031500020180432600, proceso constitucional al que el Ministerio de Salud y Protección Social fue vinculado, tanto en su condición de miembro de la Junta de Conservación del Monumento Nacional Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil, como en acto aparte de manera explícita.
Así, reiteró las consideraciones expuestas en la providencia del 4 de abril de 2019 y afirmó que “no resultaría procedente emplear la acción de tutela con la finalidad de hacer cumplir otro fallo de tutela, cuando para el efecto, el tutelante cuenta con la posibilidad de acudir al trámite incidental de desacato, mecanismo de defensa idóneo y eficaz”[24].
Lo anterior, debido a que los argumentos de la presente acción están dirigidos a indicar que el auto del 30 de mayo de 2019 desnaturalizó el referido fallo constitucional. 6.5. El Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca, a través de sus respectivos apoderados, presentaron un solo escrito de contestación de tutela, en razón a que comparten los mismos argumentos y la inconformidad de la entidad actora.
Luego de realizar un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso de acción popular hasta el auto del 30 de mayo de 2019, manifestaron que promovieron incidente de desacato, el 18 de julio de la misma anualidad, dentro del trámite constitucional 2018-04326-00, en el que solicitaron que se diera estricto cumplimiento a la sentencia del 4 de abril de 2019 proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, debido a que el auto del 8 de marzo de 2017 no les impuso cargas presupuestales.
No obstante, las entidades indicaron que el 8 de agosto de 2019, el juez constitucional resolvió el desacato en el sentido de declarar cumplida la sentencia del 4 de abril de 2019 y, en consecuencia, negó la apertura del incidente de desacato. Expresaron que en contra de dicha decisión presentaron acción de tutela, que cursa actualmente en un despacho de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, bajo el radicado 11001-03-15-000-2019-04238-00, expediente que se encuentra pendiente de fallo de primera instancia. Como fundamento de esta última acción constitucional, el Departamento de Cundinamarca y la Beneficencia de Cundinamarca reiteraron que en el auto del 8 de marzo de 2017, el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá no les impuso carga presupuestal alguna, por lo que en cumplimiento de la sentencia del 4 de abril de 2019, no era posible asignar una obligación por la suma de treinta y dos mil quinientos noventa millones seiscientos ochenta y cinco mil cuatrocientos noventa y un pesos ($32.590.685.491).
Por último, presentaron argumentos dirigidos a asegurar que no existe fundamento constitucional, legal o judicial, para que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, les hubiera impuesto a ellas la asignación de recursos por la suma definida en la providencia que es objeto de la acción de amparo. 6.6. El Ministerio de Educación Nacional (MEN) presentó escrito[25] en el que manifestó coadyuvar la presente acción de tutela.
Expresó que el Ministerio de Cultura profirió la Resolución núm. 0995 del 29 de abril de 2016 que aprobó el Plan Especial de Manejo y Protección del Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil, en el que recogió parcialmente las disposiciones de la Ley 735 de 2002, sin determinar compromisos a su cargo o del Ministerio de Salud y Protección Social.
Alegó que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, con auto del 30 de mayo de 2019, impuso de forma deliberada y abrupta una condena en su contra sin justificarla. Explicó que la Ley 735 de 2002 relacionó a la cartera de educación con la implementación del mencionado hospital, pero no con la disposición de recursos. El Ministerio de Educación Nacional aseguró estar legitimado en la causa por activa en esta acción porque se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, con la imposición de una sanción, la cual carece de soporte jurídico, y, en consecuencia, solicitó revocar la providencia del 30 de mayo de 2019 por incurrir en el defecto sustantivo al desconocer lo previsto en la Ley 489 de 1998 y el Decreto 5012 de 2009 referentes a las competencias del MEN. 6.7.
La Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá contestó a la tutela[26] que el Ministerio de Salud fue vinculado a la acción popular con auto del 13 de mayo de 2019, en cumplimiento de la sentencia de tutela del 4 de abril de la misma anualidad, sin que este presentara manifestación alguna o interpusiera los recursos de ley en su debido momento para controvertir su vinculación. En ese orden, aseguró que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá respetó los derechos fundamentales de la tutelante.
Por lo anterior, solicitó negar las pretensiones de la acción constitucional, en razón a que no existe vulneración ni amenaza de derechos fundamentales, además que el actor no utilizó los mecanismos propios para hacer efectiva la defensa de sus intereses. 6.8. El Departamento Nacional de Planeación respondió[27] a la solicitud de amparo constitucional, que el Ministerio de Salud fue vinculado, tanto en el proceso de acción popular, como en la tutela que finalizó con la sentencia del 4 de abril de 2019, lo que garantizó sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, sin que se pronunciara al respecto en su debido momento.
Destacó que en el inciso final del artículo 53 de la Resolución núm. 995 de 2016, dispuso que la junta de conservación conformada en virtud de la Ley 735 de 2002 y el ente gestor, “deberán coordinar las acciones necesarias para la consecución de recursos de fuentes públicas y/o privadas”. En virtud de lo anterior, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, en atención a que el trámite dado en el marco del auto del 30 de mayo de 2019 se encuentra ajustado a la Constitución y la Ley.
Las demás entidades vinculadas y la parte accionada guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[28]. 2.
Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de tutela se dirige contra una sentencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general[29] para, luego, en caso de superarse, hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico. 2.1.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa del Ministerio de Salud y Protección Social, en atención a que, sobre este recaen parte de los efectos del auto cuestionado del 30 de mayo de 2019 proferido dentro de la acción popular objeto de tutela, de forma tal que, es titular de los derechos fundamentales que consideró vulnerados.
Esta subsección también encuentra probada la legitimación en la causa por pasiva, porque el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá es la autoridad que profirió la providencia objeto de esta acción de amparo que, según la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. Por otra parte, el Ministerio de Educación Nacional presentó escrito en el que solicitó ser tenido como coadyuvante de la parte actora en el presente trámite constitucional, por cuanto considera que el auto proferido el 30 de mayo de 2019 también le vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción. Al respecto, el artículo 13 del Decreto 2591 dispone: “Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud” (la Sala subraya). En ese orden, en la medida en que parte de los efectos del auto del 30 de mayo 2019 tutelado recaen sobre el Ministerio de Educación Nacional y este considera que le están vulnerando sus derechos fundamentales, la Sala observa que le asiste un interés legítimo en el presente trámite constitucional, razón por la que se reconocerá su condición de coadyuvante de la parte accionante. 2.2.
El carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la misma, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991[30]. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, se debe acudir a los mecanismos ordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo.
Cuando se trata de una tutela contra providencia judicial, el cumplimiento de este requisito presenta una aparente paradoja, pues mientras que la Constitución en su artículo 86 se refiere a la subsidiariedad como un presupuesto de procedibilidad que supone la ausencia de mecanismos de defensa judicial, la mencionada sentencia C-590 de 2005[31] se refirió a este, en el sentido de que, antes de que se presente la solicitud de tutela, es necesario que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada.
Estas disposiciones, lejos de ser contradictorias, permiten entender la acción de tutela en un escenario de desprotección, en tanto que, en general, los derechos fundamentales pueden ser protegidos a través de diferentes mecanismos judiciales, solo que tratándose de providencias judiciales, la afectación iusfundamental se produce en el mismo proceso, dentro del cual se cuenta con los mecanismos para el amparo.
Por tanto, solo en el caso de que el proceso no conceda la oportunidad para solicitar la protección de un derecho fundamental, o que, existiendo, en el mismo se hayan alegado los mecanismos para tal efecto y la afectación persista, la acción de tutela resulta procedente. En el caso concreto, la alegación de tutela se predica del auto del 30 de mayo de 2019, sobre el que la parte actora realizó, en su momento, una solicitud de nulidad que fue rechazada y, a su vez, presentó el recurso de reposición contra la decisión de rechazo que fue negado.
Ello conduce a que, en principio, podría concluirse que se encuentra superado el requisito de subsidiariedad. Sin embargo, no puede pasarse por alto que, en todo caso, el mencionado auto fue proferido en cumplimiento de la orden de tutela del 4 de abril del mismo año, pues esta situación puede afectar la valoración sobre el requisito de subsidiariedad, ya que cuando una providencia judicial se expide como resultado de una orden de amparo a favor de los derechos fundamentes que se pudieran encontrar amenazados o vulnerados, se genera una relación sustancial entre el contenido de la sentencia de tutela y la providencia que le da cumplimiento.
En el sub lite, esta Subsección encuentra que, si bien el auto objeto de la presente solicitud de amparo se profirió dentro del proceso de acción popular 2007-00319, se hizo como consecuencia de la orden de tutela que dio la Sección Quinta del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de abril del 2019, y en el marco de las consideraciones que en ella tuvieron lugar.
En efecto, la Sección Quinta, al decidir el proceso de tutela con fallo del 4 de abril de 2019 dispuso: i) tutelar las garantías iusfundamentales invocadas; ii) dejar sin efectos las providencias del 10 y 21 de agosto y 6 de septiembre de 2018; y iii) ordenar al Juzgado Doce Administrativo de Bogotá que emitiera una nueva providencia en la que determinara “[…] cuáles son las obligaciones que le son exigibles a cada una de las entidades que conforman la parte pasiva de la acción popular […]” en la que “[…] se observen los lineamientos de [dicha] providencia […]” (la Sala subraya).
Esta decisión no fue impugnada. Luego, el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, con fundamento en dar cumplimiento a la orden de tutela, profirió auto el 30 de mayo de 2019, en el que, por un lado, dispuso “[…] OBEDECER Y CUMPLIR […] la sentencia de tutela No. 2018-4326 adiada el 04 de abril de los cursantes […]”; por otro lado, analizó las directrices impartidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado para determinar las obligaciones que les son exigibles a cada una de las entidades responsables; y, por último, ordenó a los ministerios de Cultura, Educación Nacional y Salud y Protección Social, al Distrito Capital por intermedio de la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano, y al Departamento de Cundinamarca a través de la Beneficencia de Cundinamarca, que asignaran determinada suma de dinero para la recuperación, restauración y conservación del bien de interés cultural Complejo Hospitalario San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil.
La Sala observa que el Ministerio de Salud y Protección Social, en sede de tutela, argumentó que el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá, con el auto del 30 de mayo de 2019, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, en la medida en que no fue vinculado al proceso de acción popular, y en que la sentencia del 4 de abril de 2019 no le impuso una obligación presupuestal en relación con el Complejo Hospitalario San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, es decir, que del cumplimiento de esta decisión no se derivaba una carga en su contra.
Por su parte, el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá justificó que la vinculación a la acción popular[32] del Ministerio de Salud y Protección Social y las órdenes impartidas en el auto reprochado[33], fueron consecuencia del cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia de tutela del 4 de abril de 2019 proferida por la Sección Quinta de esta Corporación. Por lo tanto, en el fondo, la cuestión planteada por la tutelante en relación con la afectación de sus derechos fundamentales por habérsele dado una orden en el auto del 30 de mayo de 2019, parte del supuesto de que de la sentencia de tutela que ordenó proferir el mencionado auto, no se derivaba la decisión que ahora le afectaba sus garantías constitucionales y, en ese sentido, la entidad ministerial cuestiona la extralimitación del juzgado accionado.
En este orden, para la Sala es claro que la revisión de la providencia objeto de reproche, requeriría que, antes, esta Subsección realice un análisis de los parámetros expuestos en el fallo del 4 de abril de 2019, para determinar si su cumplimiento implicaba, necesariamente, que el juzgado accionado tuviera que proferir una orden en contra del Ministerio y, a partir de ello, pasar a realizar el consecuente análisis iusfundamental.
Esto es así, debido a la intrínseca relación que existe entre la decisión cuestionada y la mencionada sentencia de tutela, pues, la primera debe ser la consecuencia de los lineamientos impartidos en la segunda, circunstancias que no hacen posible un examen de constitucionalidad de forma aislada del auto del 30 de mayo de 2019. Lo anterior conduce, entonces, a que el asunto traído ante el juez constitucional sea sometido a un examen del cumplimiento del fallo del 4 de abril de 2019 que profirió la Sección Quinta del Consejo de Estado, y, a propósito del cumplimiento de las sentencias de tutela, el artículo 27 del Decretó 2591 de 1991, dispone: “Artículo 27.
Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” Se deriva de lo precedente que corresponde al juez de tutela que amparó los derechos, realizar las gestiones dirigidas a garantizar el cumplimiento de su orden.
Además, en caso de que la autoridad obligada incumpliere un fallo de tutela, es posible solicitar que sea sancionado por desacato, en los términos del artículo 52 ibídem, que determina: “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.” En ese orden, la Sala encuentra que, en atención a que el Ministerio de Salud y Protección Social fue vinculado a la acción constitucional con radicado 2018-04326-00[34], que dio lugar a la sentencia del 4 de abril de 2019, y a que el cumplimiento de esta a través del auto aquí reprochado significó que se le impusiera una obligación presupuestal, dicho ministerio tiene un interés legítimo[35] para cuestionar ante la Sección Quinta de esta Corporación, si el juzgado obligado dio o no cumplimiento al fallo de tutela del 4 de abril de 2019.
En este escenario, visto que para cuestionar si el juzgado accionado cumplió o no la orden proferida en el proceso de tutela con radicado 2018- 04326-00 existe un mecanismo principal ante el juez que profirió la orden, por la vía de iniciar el incidente de cumplimiento y en tal caso solicitar la declaratoria de desacato, la presente acción de amparo resulta improcedente por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.
Lo contrario, además de desconocer que el juez que profiere la orden mantiene la competencia para asegurar su cumplimiento, significaría poner en riesgo el principio de seguridad jurídica, que, en el caso concreto, ante la pluralidad de sujetos vinculados y órdenes proferidas, podría llevar a que, si cada una de los sujetos que fueron parte o que tengan un interés legítimo dentro del trámite con radicado 2018-04326-00, iniciaran un proceso de tutela en contra del auto del 30 de mayo de 2019, se podrían generar múltiples decisiones de constitucionalidad que, posiblemente, interpreten en distintos sentidos el alcance del cumplimiento de la sentencia del 4 de abril del mismo año. De hecho esta conclusión también fue puesta de presente por la Sección Quinta de esta Corporación en su condición de juez constitucional dentro del expediente de tutela 2018-04326-00 en el que profirió la sentencia del 4 de abril de 2019, cuando intervino en este trámite.
Con lo cual, de alguna manera, reclama una competencia que, en efecto, mantiene. En consecuencia, la Sala advierte que la presente acción constitucional no supera el requisito de subsidiariedad en relación con la solicitud de amparo presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social, ya que este tiene a su disposición como mecanismo de defensa de los derechos fundamentales que consideró vulnerados, solicitar la verificación del cumplimiento de la sentencia del 4 de abril de 2019, ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela con radicado 2018- 04326-00.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: TENER como coadyuvante de la parte accionante en la presente tutela al Ministerio de Educación Nacional.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y la contradicción de los accionantes.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: DEVOLVER el expediente de acción popular con radicado 11001333101220070031900 al Juzgado Doce Administrativo de Bogotá para lo de su competencia, en caso de que el fallo no sea impugnado.
QUINTO: REMITIR el expediente del presente proceso de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso que el presente fallo no sea impugnado. Notifíquese y cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00/19 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Accionante: Fundación Cívica;
Accionados: Departamento Nacional de Planeación (DNP) y Ministerios de Cultura y Educación Nacional. [2] Sentencia proferida dentro del expediente de tutela radicado 11001031500020180432600. [3] Entidad sin ánimo de lucro. [4] Folios 1 a 9 del cuaderno 1 principal del expediente 11001-33-33-012- 2007-00319-01. [5] Estas entidades mediante providencia del 19 de julio de 2007. [6] Mediante en auto del 10 de abril de 2008. [7] Folios 737 al 776 del cuaderno 3 principal del expediente 11001-33-33- 012-2007-00319-01. [8] Folios 2579 a 2585 del cuaderno 8 de acción popular. [9] Folios 1961 a 1967 del cuaderno 10 del expediente de acción popular. [10] Todos los hechos relacionados con el expediente de tutela 11001031500020180432600 fueron tomados de la sentencia del 4 de abril de 2019 allí proferida, visible a folios 53 a 107 del cuaderno 1 de la presente acción. [11] Folio 73 del expediente de tutela. [12] Folio 3028 del cuaderno 11 del expediente de acción popular. [13] Ibídem. [14] Ley 735 de 2002, artículo 2: “El Gobierno Nacional por intermedio del Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Educación Nacional, acometerá las obras de remodelación, restauración y conservación del monumento nacional Hospital San Juan de Dios y del Instituto Materno Infantil.
Para el cumplimiento de la presente ley, créase la junta de conservación del monumento nacional integrada por los ministros de Salud, Cultura y Educación Nacional, Alcalde Mayor de Bogotá, D. C. y el Gobernador de Cundinamarca o sus delegados”. [15] Vinculado por medio del Juzgado Doce Administrativo de Bogotá. Ver folio 142 del cuaderno de tutela. [16] Ibídem. [17] Ibídem. [18] Ibídem. [19] Numeral Octavo de la sentencia del 9 de febrero de 2009 proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá dentro del proceso de acción popular 2007-00319-00: “OCTAVO. ORDENAR que el comité de verificará el cumplimiento de esta providencia está integrado por el Ministerio de Cultura, a través del Consejo de Monumentos Nacionales, el Secretario de Cultura del Departamento de Cundinamarca, el Gerente del Patrimonio y Renovación del Departamento de Planeación Distrital de Bogotá, el Personero Distrital de Bogotá y la Defensoría del Pueblo”. [20] Folios 140 y 141 del cuaderno 1 del expediente de tutela. [21] Folios 146 a 147 ibídem. [22] Folios 151 a 155 ibídem. [23] Folios 158 a 162 ibídem. [24] Folio 160 ibídem. [25] Folios 210 a 229 del cuaderno 2 del expediente de tutela. [26] Folios 234 a 236 ibídem. [27] Folios 243 a 247 ibídem. [28] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [29] En este examen es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(ii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iv) que se cumpla con el principio de inmediatez; (v) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vi) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [30] Artículo 6.
La acción de tutela no procederá: Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…) [31] Que fijó parámetros frente a la tutela contra providencia judicial. [32] Auto del 13 de mayo de 2019 proferido dentro de la acción de tutela 11001031500020180432600. [33] Auto del 30 de mayo de 2019 proferido dentro de la acción de tutela 11001031500020180432600. [34] Auto del 8 de febrero de 2019 proferido dentro de la acción de tutela 11001031500020180432600. [35] Sobre la legitimación para solicitar el cumplimiento o desacato dentro de una acción de tutela, ver Auto 223 de 2005 de la Corte Constitucional: “[…] Que no se encuentra que el señor Carlos Eduardo Sevilla Cadavid haya sido parte de alguno de los procesos que se revisaron en la sentencia T- 1695 de 2000, lo que no es óbice para que eventualmente los jueces de instancia a quienes comprende verificar el cumplimiento de la sentencia, pudiesen encontrar un interés legítimo en cabeza del peticionario que permitiera a éste interponer incidente de desacato de la sentencia T-1695, dado que una de las órdenes que se dieron en esa oportunidad tienen un carácter general. […]”