MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL ADJETIVO - Resulta más favorable al logro y realización del derecho sustancial consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley / CADUCIDAD - No operó Si bien existe un yerro en la indicación del número de cédula en el acápite de la firma, también lo es que, no hay duda que el poder fue otorgado por la actora, tal como quedó anotado en el inició de dicho documento.
La relevancia del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo que consagra el canon 228 Superior, resulta notable en la medida que la interpretación que se haga de las normas procesales que consolidan el acceso a la justicia, en virtud de este principio, debe entenderse en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley.
Así las cosas, considera el Despacho que la demanda fue instaurada en el término de ley, como quiera que el Decreto 2636 de 2014 fue publicado en fecha 17 de diciembre de 2014, empezando a correr el término de caducidad a partir del día siguiente, esto es, el 18 de diciembre de 2014, contando la actora inicialmente hasta el 18 de abril de 2015 para presentar la demanda en término. Empero, como la demandante radicó solicitud de conciliación prejudicial el día 16 de abril de 2015- faltando solo 2 días para vencerse el término-, según certificación expedida por la Procuraduría 19 Judicial para asuntos administrativos, se suspendió el terminó de caducidad hasta el día 1 de junio de 2015, de suerte que tenía hasta el 3 de junio para incoar el medio de control, siendo que el mismo se presentó el 2 de junio de 2015, es decir, dentro de la oportunidad de ley, motivos por los cuales, se confirmará el auto de fecha 15 de noviembre de 2018, que negó la excepción de caducidad formulada por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION "B" Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 76001-23-33-000-2015-00949-01(0499-19) Actor: BLANCA ELVIRA HERRERA CASTRO Demandado: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Y SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Referencia: CONFIRMA AUTO QUE DECLARÓ IMPRÓSPERA LA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD.
AUTO INTERLOCUTORIO. La Sala procede a resolver[1] el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Justicia y del Derecho contra el auto proferido en la audiencia inicial celebrada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en fecha 15 de noviembre de 2018 y en la cual, se declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control propuesta por el prenotado ministerio.
I.
ANTECEDENTES La demanda y sus fundamentos[2]. 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Blanca Elvira Herrera Castro, solicita se declare la nulidad del: i) Decreto 2636 del 17 de diciembre de 2014, que la retiró de la notaría tercera del círculo de Palmira Valle del Cauca por haber alcanzado la edad de retiro forzoso; ii) el Decreto 0221 del 11 de febrero de 2015 por medio del cual, se nombró a la señora Nora Clemencia Mina Zape en el cargo del cual fue retirada y la Resolución 1994 del 23 de febrero de 2015, que confirmó el anterior nombramiento. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene el reintegro al empleo que venía desempeñando en la notaría de Palmira y se reconozca por concepto de indemnización por los daños materiales la suma de ciento ochenta y seis millones de pesos ($186.000.000) y 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales. 3.
Vinculado el Ministerio de Justicia y del Derecho, se opone a la demanda[3], proponiendo como medio exceptivo la caducidad de la acción, pues, considera que la identificación registrada en el poder otorgado al apoderado de la accionante para que adelantara la conciliación prejudicial ante la Procuraduría Administrativa de Cali no concuerda con el de la señora Blanca Elvira Herrera Castro, razón por la que aduce que la solicitud de conciliación prejudicial no suspendió el término de caducidad, pues se está ante personas distintas y en esa medida, el medio de control fue ejercido extemporáneamente.
Auto apelado[4]. 4. El aquo mediante auto proferido en audiencia inicial celebrada en fecha 15 de noviembre de 2018, resolvió declarar no probada la excepción de caducidad formulada por Ministerio de Justicia y del Derecho, al considerar que el acto administrativo que retiró del servicio a la demandante es de aquellos que rige a partir de su publicación la cual se produjo el 18 de diciembre de 2014, por lo que, en principio la actora contaba hasta el 18 de abril de 2015 para ejercer el medio de control.
Sin embargo, según constancia expedida por la Procuraduría 19 Judicial II para asuntos administrativos, se observa que la señora Blanca Herrera radicó solicitud de conciliación prejudicial el 16 de abril de 2015, suspendiendo el término de caducidad hasta el 1 de junio de 2015, fecha en que fue entregada la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad y la demanda fue presentada el 2 de junio de 2015, es decir, antes que venciera el término. 5.
De igual manera, ante el argumento del Ministerio de Justicia y del Derecho, sostuvo que si bien el poder otorgado por la accionante para adelantar el trámite conciliatorio tuvo un número de cédula erróneo, lo cierto es que esa equivocación no vició el trámite adelantado ante el Ministerio Público, pues el contenido de la solicitud no daba lugar a equívocos respecto de la persona que promovía el trámite.
Recurso de apelación. 6. El Ministerio de Justicia y del Derecho[5] inconforme con lo resuelto respecto de la excepción de caducidad, interpuso recurso de apelación, básicamente reiterando lo argüido al momento de formular la excepción de caducidad, en el sentido que el poder acreditado por la señora Blanca Elvira Herrera Castro para agotar el requisito de procedibilidad de conciliación presentaba un número de cédula diferente al que reposa en el decreto demandado, y si bien, la procuraduría en la audiencia de conciliación permitió que la convocante ratificara el mandato conferido, lo cierto es que no se tiene certeza que se trate de la misma persona que suscribió el aludido poder. 7.
Adujo que, en caso que se considere que la persona que asistió a la audiencia de conciliación celebrada el 1 de junio de 2015, es la misma que fue declarada insubsistente, sería a partir de esa fecha en que se contaría el término para efecto de la suspensión de la caducidad, época para la cual, habrían pasado los 4 meses que exige la norma.
II. CONSIDERACIONES Competencia. 8. Sea lo primero advertir la competencia del Despacho para decidir de plano el recurso, conforme a lo previsto por el artículo 125 en armonía con el inciso 4º del numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación. Problema jurídico. 9.
Atendiendo los argumentos planteados en la audiencia inicial y el recurso de apelación contra el auto que declaró impróspera la excepción de caducidad, deberá establecerse si la irregularidad en la trascripción del número de identificación de la convocante en el poder para agotar el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial tiene la capacidad de alterar de manera grave el proceso, al punto de considerar que se está ante una persona distinta de la demandante y consecuencialmente, estimar que operó el fenómeno de la caducidad como quiera que la radicación de la solicitud de conciliación no surtió el efecto de suspender el término de dicho presupuesto procesal.
Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará el estudio del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo adjetivo o formal, para luego, resolver el caso concreto. Caso en concreto. 10. El Ministerio de Justicia y del Derecho centra su argumento de apelación, en el hecho de no surtirse la suspensión del término de caducidad con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, toda vez que, en el poder presentado para ello, la convocante incurrió en el yerro de indicar como identificación la cédula de ciudadanía No 31.197.433 cuando en realidad debió ser 31.137.770, motivo que llevó a que el ministerio demandado adujera que no se trata de una misma persona. 11.
El Despacho al examinar el expediente a fin de resolver el cargo de la apelación, observa que a folio 95 reposa copia de la solicitud de conciliación extrajudicial radicada ante el Ministerio de Justicia y del Derecho por el señor Andrés Felipe Cano Sterling quien funge en calidad de apoderado de la señora Blanca Elvira Herrera Castro. 12.
Así mismo obra el poder conferido al togado por parte de la convocante el cual reza de la siguiente manera: «[…] BLANCA ELVIRA HERRERA CASTRO, mayor de edad, domiciliada y residenciada en el Municipio de Santiago de Cali, hábil para obligarme, identificada con cédula de ciudadanía No 31.137.770 expedida en Cali (Valle), actuando en mi propio nombre y representación, por medio del presente escrito, respetuosamente manifiesto que confiero poder especial, pleno, amplio y suficiente a los abogados ANDRES FELIPE CANO STERLING, mayor de edad, domiciliado y residenciado en el Municipio de Santiago de Cali, hábil para obligarse, identificado con cédula de ciudadanía No 16.840.044 expedida en Jamundí, en calidad de abogado en ejercicio, con tarjeta profesional No 138.413 del Consejo Superior de la Judicatura como abogado principal […] para que en mi nombre y representación, elaboren, soliciten, presenten, inicien y lleven hasta su culminación total y definitiva, en todas sus etapas e instancias, conciliación extraprocesal o extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación […], por este escrito se le faculta para que la conciliación extraprocesal o extrajudicial o prejudicial la realicen frente a la NACION - MINISTERIO DE JUSTICIA- SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO […] a efecto de dirimir a través de este mecanismo alternativo de solución de conflicto la potencial controversia judicial que pudiera suscitar el ejercicio del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO que a futuro se ejercerá en caso fallido de acuerdo conciliatorio, a fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en Decreto 2636 del 17 de diciembre de 2014, Decreto 0221 de febrero de 2015 y Resolución 1994 del 23 de febrero de 2015…» Negrillas original de texto. 13.
De la lectura a dicho documento, se extrae con claridad la siguiente información: i) nombre de la poderdante: Blanca Elvira Herrera Castro; ii) cédula de identificación: No 31.137.770 expedida en Cali; iii) poder conferido a: Andrés Felipe Cano Sterling y iv) propósito para el cual se confirió el mandato: presentar la conciliación extraprocesal o extrajudicial como requisito de procedibilidad ante la Procuraduría General de la Nación; v) entidades convocadas: Nación - Ministerio de Justicia y Superintendencia de Notariado y Registro; vi) medio de control a precaver: nulidad y restablecimiento del derecho y, vii) actos que se acusarían: Decreto 2636 del 17 de diciembre de 2014, Decreto 0221 de febrero de 2015 y Resolución 1994 del 23 de febrero de 2015.
Sin embargo, en el acápite de firmas, se indicó como número de cédula No 31.197.433. 14. Lo anterior deja ver que, si bien existe un yerro en la indicación del número de cédula en el acápite de la firma, también lo es que, no hay duda que el poder fue otorgado por la señora Blanca Elvira Herrera Castro, identificada con cédula de ciudadanía No 31.137.770, tal como quedó anotado en el inició de dicho documento. 15.
De igual manera, se observa que en el poder se estableció que el requisito de procedibilidad de conciliación se instauraba a fin de precaver el medio de control de nulidad y restableciendo, en el cual, se controvertiría el Decreto 2636 del 17 de diciembre de 2014, acto administrativo que tuvo por propósito retirar del servicio a la señora Blanca Elvira Herrera Castro y no a otra persona distinta de ella, quien se desempeñaba como Notaria Tercera del Círculo de Palmira, de manera que, si al Ministerio de Justicia y del Derecho le surgía alguna duda respecto de la persona que comparecía en dicho poder a fin de agotar la conciliación prejudicial, la misma quedaba absuelta con el simple hecho de hacer un análisis integral y sistemático de la convocatoria a conciliación y el poder en su totalidad. 16.
Sumado a lo anterior, encuentra el Despacho que en el Acta No 178 de fecha 1 de junio de 2015, proferida por la Procuraduría 19 Judicial II para asuntos administrativos, se dejó consignado que a la audiencia de conciliación compareció « la convocante señora BLANCA ELVIRA HERRERA CASTRO, identificada con cédula de ciudadanía No 31.137.770 de Palmira Valle, quien ratificó el poder otorgado al doctor ANDRES FELIPE CANO STERLING[6]», de suerte que, ante cualquier duda existente respecto de la identidad de la parte convocante, la misma fue zanjada con la ratificación que efectuó en la audiencia, siendo ello procedente a la luz de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 74 del Código General del Proceso. 17.
Ante tales circunstancias evidenciadas en el proceso, no puede desconocerse la verdad jurídica objetiva que arroja la documental obrante en el plenario que acredita que la solicitud de conciliación fue presentada por la señora Blanca Elvira Herrera Castro ante el Ministerio de Justicia y del Derecho, por lo que, si bien existió una irregularidad en el acápite de la firma consistente en la incorrecta indicación de la identificación de la convocante, tal circunstancia no tiene la capacidad de alterar de manera grave el proceso y mucho menos, que impida la realización efectiva de la función o propósito perseguido por el instrumento procesal, como es, precisamente, que se agotara el requisito de procedibilidad de conciliación a fin de poder comparecer ante esta jurisdicción a cuestionar la legalidad del acto administrativo que la desvinculó del servicio notarial. 18.
De acuerdo con lo expuesto, lo que se observa del proveído recurrido, es la correcta aplicación de principios constitucionales que privilegian el derecho de acceso a la administración de justicia, evitando que los criterios de aplicación de la ley excesivamente formalistas, en cierta medida injustificados o contrarios al espíritu o finalidad de las normas aplicables, puedan convertirse en un obstáculo insuperable que terminen por hacer nugatorio el precitado derecho a la protección judicial y, por su intermedio, el desconocimiento de valores superiores como el debido proceso. 19.
Lo antes expuesto se acompasa con lo estatuido en el artículo 228[7] de la Constitución Política, normatividad que establece que en las actuaciones de la administración de justicia prevalecerá el derecho sustancial, lo cual se explica por el carácter instrumental que tienen las normas de procedimiento en relación con aquel, pero ello no significa que las mismas carezcan de valor jurídico y social, pues precisamente gracias a ellas es posible lograr el cumplimiento del derecho fundamental al debido proceso y la efectividad de tal derecho sustancial, además que buscan privilegiar el acceso a la administración de justicia[8]. 20.
Entonces, la relevancia del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el adjetivo que consagra el canon 228 Superior, resulta notable en la medida que la interpretación que se haga de las normas procesales que consolidan el acceso a la justicia, en virtud de este principio, debe entenderse en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley. 21.
Así las cosas, considera el Despacho que la demanda fue instaurada en el término de ley, como quiera que el Decreto 2636 de 2014 fue publicado en fecha 17 de diciembre de 2014, empezando a correr el término de caducidad a partir del día siguiente, esto es, el 18 de diciembre de 2014, contando la actora inicialmente hasta el 18 de abril de 2015 para presentar la demanda en término. Empero, como la demandante radicó solicitud de conciliación prejudicial el día 16 de abril de 2015- faltando solo 2 días para vencerse el término-, según certificación expedida por la Procuraduría 19 Judicial para asuntos administrativos, se suspendió el terminó de caducidad hasta el día 1 de junio de 2015, de suerte que tenía hasta el 3 de junio para incoar el medio de control, siendo que el mismo se presentó el 2 de junio de 2015, es decir, dentro de la oportunidad de ley, motivos por los cuales, se confirmará el auto de fecha 15 de noviembre de 2018, que negó la excepción de caducidad formulada por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
Por lo anteriormente expuesto, el Despacho.
RESUELVE
PRIMERO. - Confírmase el auto de fecha 15 de noviembre de 2018, por medio del cual, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró impróspera la excepción de caducidad formulada por el Ministerio de Justicia y del Derecho.
SEGUNDO: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen, previa las anotaciones y registros de rigor. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Ingreso el proceso al despacho en fecha 6 de febrero de 2019. [2] Folios 3 al 30 del expediente. [3] Ver folios 82 al 94 del expediente. [4] Folios 231 al 233 del expediente. [5] Reposa en audio y video a minuto 16:46 de la audiencia. [6] Ver folio 105 vlto del expediente. [7] Artículo 228.
La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo. [8] Sobre este tema, la Corte Constitucional en sentencia C- 029 de 1995, la cual fue reiterada en las sentencias C- 1069 de 2012 y C-499 de 2015 ha expuesto: «Es clara la trascendental importancia del derecho procesal dentro de un Estado de Derecho como el nuestro, en cuanto las normas que lo conforman son la certeza de que los funcionarios judiciales al cumplirlas estarán sirviendo como medio para la realización del derecho sustancial mientras que respetan el debido proceso judicial (todo juicio debe basarse en las leyes preexistentes y con observancia de las formas propias de cada litigio) que garantiza la igualdad de las partes en el terreno procesal, les posibilita el derecho de defensa, da seguridad jurídica y frena posibles arbitrariedades o imparcialidades del juez.
El procedimiento no es, en principio, ni debe llegar a ser impedimento para la efectividad del derecho sustancial, sino que debe tender a la realización de los derechos sustanciales al suministrar una vía para la solución de controversias sobre los mismos. Cuando surge un conflicto respecto de un derecho subjetivo, es el derecho procesal el que entra a servir como pauta válida y necesaria de solución de la diferencia entre las partes.
Se debe tener siempre presente que la norma procesal se debe a la búsqueda de la garantía del derecho sustancial. Teniendo en claro la prevalencia que en la administración de justicia debía tener el derecho sustancial, el constituyente de 1991 lo estableció como principio de la administración de justicia en el artículo 228 al consagrar que en las actuaciones de la administración de justicia ‘prevalecerá el derecho sustancial’.
Esta corporación al establecer el alcance de la mencionada norma ha dicho: Cuando el artículo 228 de la Constitución establece que en las actuaciones de la Administración de Justicia ‘prevalecerá el derecho sustancial’, está reconociendo que el fin de la actividad jurisdiccional, y del proceso, es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo, y, por consiguiente, la solución de los conflictos de intereses.
Es evidente que en relación con la realización de los derechos y la solución de los conflictos, el derecho procesal, y específicamente el proceso, es un medio.»