25000-23-27-000-2011-00097-01 — Consejo de Estado

25000-23-27-000-2011-00097-01Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2019-11-06

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Universidad Libre·Demandado: Instituto De Seguros Sociales [iss] Ahora Fondo De Pasivo Social De Ferrocarriles Nacionales De Colombia

De qué trata

Síntesis: La Consejera de Estado doctora Stella Jeannette Carvajal Basto manifestó que está impedida para conocer de este asunto con base en el artículo 141 del Código General del Proceso, porque conoció del proceso en instancia anterior. La Sala encuentra probado el impedimento manifestado, pues la Magistrada Carvajal Basto hizo parte de la Sala que profirió el auto admisorio de la demanda y negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados en el proceso. En consecuencia, se configura la causal de impedimento en cuestión y, por ende, se declara fundado el impedimento manifestado. Teniendo en cuenta que existe cuórum decisorio, no se ordena el sorteo de conjuez, conforme con el artículo 128 del CPACA.CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA - CompetenciaPara conocer el asunto se planteó un conflicto negativo de competencia entre las Secciones Cuarta y Primera de esta Corporación. La Presidencia del Consejo de Estado declaró competente a la Sección Cuarta para conocer del asunto, mediante providencia de 20 de noviembre de 2018.PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO INICIADO POR EL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES - Competencia actual / PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO - Legitimación pasiva / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - AlcanceCon el Decreto 553 de 27 de marzo de 2015, artículo 1, el Gobierno Nacional determinó que “[A] la finalización del proceso de liquidación del Instituto de Seguros Sociales la competencia para adelantar los procesos de cobro coactivo iniciados por la entidad será asumida por el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. […]”. El proceso de liquidación del ISS finalizó el 31 de marzo de 2015, según consta en el acta final de liquidación publicada en el Diario Oficial N° 49470 de esa misma fecha, en cumplimiento del artículo 38 del Decreto-Ley 254 de 2000 modificado por la Ley 1105 de 2006 y, con ello, terminada la existencia jurídica del Instituto de Seguros Sociales. Revisado el expediente, la Sala encontró que si bien a la fecha en que fue interpuesta la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Instituto de Seguros Sociales tenía capacidad procesal porque existía como persona jurídica incluso al momento del fallo de primera instancia, lo cierto es que, para el momento en que se profiere esta decisión, dicha entidad ya no existe. Sin embargo, teniendo en cuenta que los actos que se controvierten fueron proferidos en el proceso de cobro coactivo de aportes patrono-laborales, en virtud de lo previsto en los Decretos 2013 de 2012 y 553 de 2015, la competencia para adelantar el proceso de cobro y, por ende, la legitimación por pasiva en este proceso corresponde, como se reconoció en auto de 27 de mayo de 2019, al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Por lo anterior, no están legitimadas para intervenir en este proceso el Patrimonio Autónomo de Remanente del Instituto de Seguros Sociales liquidado P.A.R. - I.S.S. - administrado por FIDUAGRARIA S.A., la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. En consecuencia, la Sala declara la falta de legitimación en la causa por pasiva de dichas entidades en la parte resolutiva de esta providencia.DOCUMENTOS QUE PRESTAN MERITO EJECUTIVO - Normativa / NOTIFICACIÓN DE LAS DECISIONES JUDICIALES - Término de ejecutoria / FIRMEZA DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE SIRVE DE FUNDAMENTO AL COBRO COACTIVO - Alcance / EXCEPCIONES PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO - Normativa / EXCEPCIONES PROCEDENTES CONTRA EL MANDAMIENTO DE PAGO - Enunciación / EVENTOS EN LOS CUALES LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SIRVEN DE FUNDAMENTO AL COBRO COACTIVO SE ENTIENDEN EJECUTORIADOS - Enunciación normativa / EXCEPCIÓN DE FALTA DE EJECUTORIA DEL TÍTULO - Reiteración de jurisprudencia / TERMINACIÓN DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO - ProcedenciaDe conformidad con el artículo 828 del Estatuto Tributario, prestan mérito ejecutivo, entre otros documentos, “las liquidaciones oficiales ejecutoriadas”. La Sala ha precisado que en los casos en que se ejerce la acción de nulidad y restablecimiento del derecho [hoy medio de control], la ejecutoria ocurre vencidos los tres días siguientes a la notificación de la decisión judicial definitiva, pues es necesario que el acto administrativo alcance firmeza, pues sólo así pueden ser ejecutados y dar fe de la existencia de una obligación actualmente exigible al deudor. En el artículo 831 del Estatuto Tributario prevé que contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1. El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6. La prescripción de la acción de cobro. Y, 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió”. De conformidad con el artículo 54 de la Ley 383 de 1997, modificado por el artículo 99 de la Ley 633 de 2000, para el ejercicio de las tareas de control a la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de los aportes que financian el Sistema de Seguridad Social Integral establecido por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1295 de 1994, independientemente de su carácter público o privado, se aplican las normas del Libro V del Estatuto Tributario Nacional. El artículo 829 del E. T., que hace parte del Libro V, establece que los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se entienden ejecutoriados, entre otros eventos, cuando las acciones de restablecimiento del derecho se hayan decidido de forma definitiva. En cuanto a los efectos de encontrar probada la excepción de falta de ejecutoria del título, en oportunidad anterior, la Sala precisó lo siguiente: (…) Lo anterior pone en evidencia que contra el acto que constituyó el título ejecutivo que dio origen al proceso administrativo de cobro coactivo en el que fueron proferidos los actos aquí demandados, la actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y que aún no se ha dictado sentencia definitiva, por lo que tal situación impide tener por ejecutoriada la liquidación certificada de la deuda N° 116 del 24 de julio de 2006 proferida por el ISS. Por lo expuesto, se da prosperidad al recurso de apelación. En consecuencia, se revoca el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declara la nulidad de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, se declara terminado el proceso de cobro coactivo y se ordena el levantamiento de las medidas cautelares que se hayan decretado. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.

INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES ISS - Extinción / EXTINCIÓN DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES ISS - Efectos. Implica que el ISS dejó de ser sujeto de derechos y obligaciones / SUCESIÓN PROCESAL POR EXTINCIÓN DEL ISS - Vinculación al proceso de COLPENSIONES / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS EN PROCEDIMIENTO DE COBRO ADMINISTRATIVO COACTIVO POR APORTES DE SEGURIDAD SOCIAL ADELANTADO POR EL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES ISS - Sucesión procesal del ISS.

Vinculación al proceso de la UGPP y del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia por extinción del ISS [E]l despacho advierte que el Instituto de Seguros Sociales- ISS que actuó como parte demandada, se extinguió como persona jurídica desde el 31 de marzo de 2015, como consecuencia del proceso de supresión y liquidación ordenado en el Decreto 2013 de 2012.

Significa que el ISS dejó de ser sujeto de derechos y obligaciones. De la revisión del expediente se observa que cuando se dictó el fallo de primera instancia [17/10/2014], aún existía el ISS. Sin embargo, al admitir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la referida decisión, el ISS ya estaba liquidado, por lo que se ordenó notificar al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales- PARISS.

El curso de la segunda instancia continuó y se corrió traslado a las partes para presentar los alegatos de conclusión. El PARISS oportunamente intervino y manifestó que no actúa como administrador o representante del ISS ni del régimen pensional que manejaba. Por esa razón, no tiene capacidad de responder, revocar o modificar los actos administrativos expedidos por una persona que no existe en la actualidad y de cuyos asuntos de prima media se encarga COLPENSIONES.

Por lo anterior, solicitó declarar la falta de competencia para actuar en este proceso. Teniendo en cuenta lo manifestado por el apoderado del PARISS, es necesario vincular al proceso a la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, en atención a lo dispuesto en los artículos 35 y 36 del Decreto 2013 de 2012. Además, como los actos administrativos demandados se expidieron como consecuencia de un proceso de cobro coactivo por aportes de seguridad social, iniciado por el extinto ISS, este despacho considera que también debe vincularse a: (i) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en virtud de la competencia asignada en el artículo 156 [ii)] de la Ley 1151 de 2007 y (ii) al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, de conformidad con la competencia delegada en el artículo 1º del Decreto 556 de 2015.

En virtud de esas vinculaciones, las referidas entidades tendrán la oportunidad de pronunciarse según sus competencias. FUENTE FORMAL: Decreto 2013 de 2012 - artículo 35 / Decreto 2013 de 2012 - artículo 36 / Decreto 2714 de 2014 / LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156 / DECRETO 556 DE 2015 - ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00097-01(21637) Actor: UNIVERSIDAD LIBRE Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES AUTO Previo a adoptar la decisión de fondo que en segunda instancia corresponda, el despacho advierte que el Instituto de Seguros Sociales- ISS que actuó como parte demandada, se extinguió como persona jurídica desde el 31 de marzo de 2015[1], como consecuencia del proceso de supresión y liquidación ordenado en el Decreto 2013 de 2012[2].

Por lo anterior, solicitó declarar la falta de competencia para actuar en este proceso. Teniendo en cuenta lo manifestado por el apoderado del PARISS, es necesario vincular al proceso a la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, en atención a lo dispuesto en los artículos 35 y 36[4] del Decreto 2013 de 2012. Además, como los actos administrativos demandados se expidieron como consecuencia de un proceso de cobro coactivo por aportes de seguridad social, iniciado por el extinto ISS, este despacho considera que también debe vincularse a: (i) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en virtud de la competencia asignada en el artículo 156 [ii)][5] de la Ley 1151 de 2007[6] y (ii) al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, de conformidad con la competencia delegada en el artículo 1º[7] del Decreto 556 de 2015[8].

En virtud de esas vinculaciones, las referidas entidades tendrán la oportunidad de pronunciarse según sus competencias. En relación con la solicitud de desvinculación realizada por el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales- PARISS, se le indica que será al momento de emitir el respectivo fallo que se aborde ese aspecto.

Por último, es procedente reconocer personería al apoderado de la Universidad Libre[9] y aceptar la renuncia de poder presentada por el doctor Raúl Alejandro Contreras Alfonso[10], quien adjunto la comunicación enviada a la apoderada del PARISS[11] [art. 76-7 CGP]. Por lo anterior,

RESUELVE

1. VINCULAR a este proceso a la Administradora Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP y al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. En consecuencia, por Secretaría de la Sección NOTIFICAR personalmente al Representante Legal de las citadas entidades, a quienes se les remitirá copia de la demanda, del fallo de primera instancia, del recurso de apelación y de las providencias por las que se admitió el recurso y se corrió traslado para alegar de conclusión en esta instancia. 2.

CORRER traslado para alegar de conclusión a COLPENSIONES, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP y al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia por el término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de esta providencia. 3.

RECONOCER personería al doctor Severo Parada Gómez para que actúe en representación de la Universidad Libre, parte demandante, en los términos y para los fines descritos en el poder general que obra en el expediente. 4. ACEPTAR la renuncia al poder presentada por el doctor Raúl Alejandro Contreras Alfonso, como apoderado del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales- PARISS.

Por Secretaría, comunicar al apoderado general del PARISS para que a la mayor brevedad constituya nuevo mandatario. Notifíquese y cúmplase. MILTON CHAVES GARCÍA ----------------------- [1] Mediante Decreto 2714 de 2014 se prorrogó el proceso de liquidación del ISS y se fijó como fecha de finalización el 31 de marzo de 2015. [2] Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones. [3] Fl. 498 [4] Artículo 35°, De los Procesos judiciales.

De conformidad con el artículo 25 del Decreto 254 de 2000, modificado por la Ley 1450 de 2011, el Instituto de Seguros Sociales en liquidación, deberá presentar ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones que cursen al momento de entrada en vigencia del presente decreto.

El Instituto de Seguros Sociales en liquidación continuará atendiendo los procesos judiciales en curso derivados de su gestión como administradora del régimen de prima media con prestación definida, por el término de tres (3) meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto. Vencido dicho término, los procesos deberán ser entregados a COLPENSIONES entidad que continuará con el trámite respectivo.

Durante ese mismo término el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, tendrá a su cargo la sustanciación de los trámites y la atención de las diligencias prejudiciales yjUdiciales convocadas y notificadas con anterioridad a la entrada en vigencia del presente decreto. Las sentencias judiciales que afecten a los fondos de prestaciones de invalidez, vejez y muerte, o relacionadas con la función de administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida serán cumplidas por COLPENSIONES.

Artículo 36°, Entrega de información de los procesos de fiscalización y cobro persuasivo. El Instituto de Seguros Sociales en Liquidación y COLPENSIONES, establecerán a la entrada en vigencia del presente Decreto, un procedimiento ágil para el traslado de los expedientes y la relación de las gestiones adelantadas en cuanto a los procesos de fiscalización y cobro persuasivo, que le correspondían como Administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.

Dicho traslado deberá realizarse en un término no superior a seis meses (6) a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto. [5]

ARTÍCULO 156. GESTIÓN DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.

Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.

Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará constituido por los aportes del Presupuesto General de la Nación, los activos que le transfieran la Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que a cualquier título reciba.

La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y Remoción del Presidente de la República. De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad.

En el ejercicio de estas facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las entidades administradoras de recursos para-fiscales y a la UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes de control y vigilancia del Sistema.

La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda. [6] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. [7] Artículo 1°.

De la competencia para adelantar los procesos de cobro coactivo. A la finalización del proceso de Liquidación del Instituto de Seguros Sociales la competencia para adelantar los procesos de cobro coactivo iniciados por la entidad será asumida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Parágrafo. Los recursos que recauden el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia por concepto de aportes a seguridad social serán trasladados de manera inmediata a las entidades titulares de cada uno de los aportes cobrados, y en particular aquellos que correspondan a ciclos en que el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación era administrador de Régimen de Prima Media con Prestación Definida serán trasladados a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). [8] Por medio del cual se adoptan medidas con ocasión del cierre de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales - ISS en Liquidación y se dictan otras disposiciones. [9] Fls. 541-543 [10] Fl. 547 [11] Fl. 548