AUTO DECIDE RECURSO DE APELACIÓN CONTRA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR INSUFICIENCIA DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-37-000-2017-00807-02(24906) Actor: SOCAR INGENIERÍA LTDA. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP AUTO La Sala Unitaria decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Socar Ingeniería Ltda. (en adelante Socar Ltda.) contra el auto del 3 de septiembre de 2019, proferido, en audiencia, por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que declaró probada parcialmente la excepción de inepta demanda, por falta de requisitos formales, al no haberse identificado las normas violadas ni explicado el concepto de la violación, respecto de los cargos de nulidad asociados a los pagos de los aportes por 1) licencias remuneradas, 2) vacaciones, 3) incapacidad general, 4) horas extras y bonos reportados a seguridad social que no corresponden, y 5) retiros.
ANTECEDENTES Demanda Socar Ingeniería Ltda. (en adelante Socar Ltda.), mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó los siguientes actos: • Requerimiento para Declarar y/o Corregir 200 del 12 de marzo de 2015, emitido por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP (fls. 34-51). • Liquidación Oficial RDO898 del 23 de octubre de 2015, expedida por la Subdirección de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP, en la que, entre otras cosas, se advirtió el no pago de aportes y el pago por valores inferiores a los que correspondía (fls. 60 a 99). • Resolución RDC635 del 18 de octubre de 2016, que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial (fls. 112 a 120).
En relación con los cargos formulados[1], objeto de excepción de inepta demanda, la actora señaló: - Para el ítem de licencias remuneradas, mencionó que para la UGPP «no valen los 520 empleados con licencia remunerada». - Para las vacaciones, afirma que para la UGPP «no valen los 520 empleados que disfrutaron efectivamente vacaciones». - Para las incapacidades generales, aduce que la UGPP «pide pagos en Seguridad Social a SOCAR INGENIERIA S.A.S. de trabajadores que se encontraban incapacitados, lo cual no es procedente». - Para horas extras y bonos reportados a seguridad social, manifiesta que se «encontraron horas y bonos reportados a seguridad social que no corresponden». - Para los retiros laborales, señala que «La UGPP no reconoce retiros por no tener un registro.
Se retiraron trabajadores en Febrero de 2012 y la UGPP nos cobran Marzo de 2012». A partir de lo anterior, Socar Ltda. alegó que los actos demandados adolecen de nulidad, por cuanto se expidieron con infracción de las normas en que deben fundarse, al paso que se presenta «falsa motivación y por ende desviación de poder» (sic). A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó que declare que únicamente adeuda la suma de $ 40.092.727, por concepto de mora e inexactitud en aportes a la protección social, durante el año 2012.
Contestación de la demanda En oposición a la demanda, la UGPP manifestó, en síntesis, que ejerció oportunamente las facultades de determinación y sanción frente a las contribuciones parafiscales de la protección social que correspondía a la sociedad demandante. Asimismo, afirmó que se advirtieron diferencias entre las nóminas aportadas por la demandante respecto de la información registrada en la planilla integrada de liquidación de aportes, sobre las cuales no se presentó ninguna prueba que las justificara.
Auto recurrido La magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por medio del auto del 3 de septiembre de 2019, proferido en audiencia, declaró, de oficio, parcialmente probada la excepción de ineptitud de la demanda (f. 239, DVD, min. 4:19), porque consideró que la parte actora no explicó debidamente el concepto de violación, respecto de los cargos de nulidad denominados: 1) licencias remuneradas, 2) vacaciones, 3) incapacidad general, 4) horas extras y bonos reportados a seguridad social que no corresponden, y 5) retiros[2].
El tribunal, en concreto, señaló que a la parte demandante le correspondía identificar las normas vulneradas por los actos administrativos impugnados y las causales de nulidad que los afectan. Es decir, que la actora debía sustentar jurídicamente las razones por las que no proceden las glosas de la UGPP. Así, en lo atinente a las licencias remuneradas y vacaciones; incapacidades generales (f. 239, DVD, min. 9:12); horas extras y bonos reportados a seguridad social que no corresponden (f. 239, DVD, min. 9:57); retiro de trabajadores (f. 239, DVD, min. 10:51), el tribunal encontró que en la demanda se hicieron simples afirmaciones, sin sustento jurídico y sin identificar a los trabajadores a los que concierne cada glosa, es decir, que no existen cargos específicos para pronunciarse, por cuanto no se sustentó adecuadamente el concepto de violación. Por otra parte, respecto de los cargos de falsa motivación y desviación de poder, el tribunal aclaró que son causales de nulidad independientes y que ninguna es consecuencia de la otra, como parece entenderlo la demandante.
Por igual, encontró que dichos cargos tampoco están sustentados. Por último, el a quo señaló que el proceso continuará respecto de los cargos que sí fueron sustentados. Recurso de apelación Socar Ltda. interpuso recurso de apelación, alegando que la demanda sí cumple el requisito de sustentación del concepto de violación. En resumen, explicó que a la demanda se adjuntó el material probatorio necesario para probar los cargos de nulidad: los documentos de seguridad social, contabilidad y otros, en medio magnético (CD. 1), que dan cuenta de los errores en que incurrió la UGPP, así como archivos llamados «soportes» y «suspensión», cuadros en archivo Word, valores descontables del cobro por los años 2008 a 2012 (f. 239, DVD, min. 17:20).
Adicionalmente, manifestó que los documentos enunciados hacen parte de la demanda y que, por tanto, deben examinarse a la hora de dictar la respectiva sentencia (f. 239, DVD, min. 20:18). Adujo que se trata de una controversia probatoria, originada por errores numéricos, tal como se evidencia a partir de las pruebas documentales aportadas, lo que demuestra que los actos demandados se expidieron con infracción de las normas en que debían fundarse y que están viciados por falsa motivación (f. 239, DVD, min. 20:18).
Oposición La UGPP se opuso a la apelación (f. 239, DVD, min. 23:54), pues es cierto que el concepto de violación ofrecido no es completo y, por ende, se configura la excepción parcial de inepta demanda. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los autos susceptibles de apelación proferidos por los tribunales administrativos.
En el sub lite, la decisión apelada fue proferida, en audiencia, por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y, por ende, la Sala Unitaria es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Socar, según la tesis de esta Sección. 2. En los términos del recurso de apelación, incumbe al despacho decidir si se configuró o no la excepción parcial de ineptitud de la demanda por no explicar el contenido de la vulneración de los cargos de nulidad denominados 1) licencias remuneradas, 2) vacaciones, 3) incapacidad general, 4) horas extras y bonos reportados a seguridad social que no corresponden, y 5) retiros.
Como ha quedado explicado en el acápite de antecedentes, el a quo, de oficio, declaró parcialmente probada la excepción de inepta demanda, porque encontró que eran insuficientes los argumentos de violación frente a los ítems antes mencionados. Por tanto, como primera medida, es necesario referirse al cumplimiento del requisito de identificar en la demanda no solo las normas vulneradas por el acto administrativo, sino de ofrecer el concepto de violación, a partir de lo que ha interpretado la jurisprudencia de esta Sección[3]: (…) el artículo 162-4 de la Ley 1437 establece que en la demanda en la que se impugne un acto administrativo debe identificarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En las demandas de impugnación (esto es, las que están dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos administrativos particulares y de los actos normativos o reglamentos), como son la de nulidad simple, la nulidad por inconstitucionalidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho, ese requisito se cumple cuando, fuera de identificar las normas violadas y la causal de nulidad, el actor explica y sustenta las razones por las que estima que el acto debe anularse.
Es decir, en esas demandas se plantean acusaciones no tanto contra la administración, sino contra el propio acto administrativo. Las acusaciones vienen a ser una especie de tipo, esto es, la invocación de la conducta u omisión que genera la nulidad o invalidez del acto administrativo. Dichas acusaciones son finalmente las llamadas causales de nulidad del acto administrativo, previstas en el artículo 137 de la Ley 1437, a partir, sin duda, de los elementos de existencia y validez del acto administrativo: (i) órgano competente;
(i) formas y procedimiento; (iii) motivo y motivación; (iv) finalidad, y (v) objeto o contenido (…). Vistos desde el punto de vista negativo, esos elementos configuran, en mayor o menor grado, las causales de nulidad del acto administrativo y del reglamento: la incompetencia del funcionario o del órgano; la expedición irregular —que incluye la falta de motivación y las violaciones del derecho de defensa—, la falsa motivación, la desviación de poder y la violación de la ley, que, a su vez, ocurre por inaplicación, indebida aplicación e interpretación errónea de la norma de sujeción. En esa dinámica, lo ideal sería que en la demanda se invoque la causal de nulidad y se planteen argumentos serios, suficientes y pertinentes que la demuestren.
Esto es, habría que formular una acusación que técnicamente aluda a los elementos del acto administrativo y conceptualmente a las causales de nulidad. Justamente a eso se refiere el artículo 162-4 de la Ley 1437, cuando dice que el actor debe exponer el concepto de violación que sustente la pretensión de nulidad, ora frente a un acto administrativo particular, ora frente a uno general o a un reglamento.
Esa exigencia suele ser más fuerte para la demanda de nulidad y restablecimiento, cuya presentación es por conducto de apoderado judicial, que se supone tiene el conocimiento y capacidad necesarios para presentarla de manera debida. En cambio, la exigencia es más flexible en las acciones de simple nulidad porque las puede presentar «cualquier persona», en los términos del artículo 137 ibídem (en igual sentido el artículo 135 del CPACA).
Y por tratarse de una acción pública, que no exige mayores rigorismos, el juez administrativo puede hacer uso de la facultad de interpretar la demanda para determinar si los argumentos ofrecidos cumplen con los requisitos de suficiencia, claridad y pertinencia, y, en todo caso, debe privilegiar el derecho de tutela judicial efectiva para examinar la legalidad del acto acusado, a partir del entendimiento de los argumentos que sustentan la demanda.
Pues bien, en el sub lite, la Sala Unitaria comparte la conclusión del a quo, ya que es cierto que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no cumplió el requisito de identificar las normas vulneradas por los actos demandados y de exponer el concepto de violación. Al examinar, interpretar, el escrito de la demanda, se advierte que frente a los conceptos licencias remuneradas, vacaciones, incapacidad general, horas extras y bonos reportados a seguridad social que no corresponden, y retiros, que fueron glosados en los actos demandados, la sociedad Socar Ltda. se limitó a hacer afirmaciones demasiado generales, sin identificar ni las normas violadas ni de exponer argumentos serios, suficientes y pertinentes que demuestren las causales de nulidad de falsa motivación, desviación de poder y la violación de la ley, que son las invocadas por la actora.
Además de la dificultad para comprender cuáles son los argumentos por los que se acusa la legalidad de los actos demandados, la demanda es presentada sin identificar las normas violadas y el concepto de violación, circunstancias que impiden que la administración ejerza una adecuada defensa y que el juez delimite el objeto de la litis. No es pertinente que la demandante remita al juez a la revisión de las pruebas documentales que aportó para demostrar que sí cumplió con la carga de sustentar jurídicamente la demanda, por cuanto, se repite, su deber es no solo identificar las normas violadas, sino ofrecer argumentos que permitan al juez examinar la legalidad de los actos, de cara a las acusaciones que se formulan en la demanda.
Desde luego, los argumentos jurídicos de la demanda deben estar soportados en las pruebas que aporta o en las que pide que se decreten en el proceso, pero eso no significa que al juez le corresponda hacer el ejercicio de revisar las pruebas para identificar y entender cuáles son las razones que justifican las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.
En casos como el presente, lo pertinente es que la demandante, a partir de serios argumentos jurídicos, desvirtúe la legalidad de los actos administrativos, en orden a demostrar, por ejemplo, que se hicieron los aportes parafiscales correspondientes. No obstante, con el objeto de constatar el contenido de las pruebas aportadas, se verificó el contenido de los CD que reposan a folios 191 y 192 del expediente, de los cuales se observa que: en el CD1, únicamente se encuentra el documento titulado «HALLAZGOS UGPP», con 438 hojas.
En el CD2, se encuentra el mismo documento, sin que dicho medio magnético contenga los archivos en Excel denominados «soportes» y «suspensión» ni los cuadros en documentos Word sobre valores descontables del cobro de los aportes parafiscales por los años 2008 a 2012. El documento «HALLAZGOS UGPP» contiene las planillas integradas de autoliquidación del año 2012 y los registros contables de algunos de los trabajadores, sin que se encuentre alguna explicación o relación concreta con cualquiera de los conceptos objeto de impugnación. Seguidas de las copias de las planillas integradas de autoliquidación del año 2012, aparecen los registros contables de los empleados de la sociedad Socar Ltda., en los cuales se encuentran consignados conceptos tales como pagos por salud, préstamos, aporte a pensiones, salarios por pagar, cesantías, prima de servicios, aportes a caja de compensación familiar, Sena, ICBF, taxis, repuestos, transporte, etc.[4].
De la misma manera, si bien aparece copia de los documentos referentes a una suspensión de labores del 19 de abril de 2012 al 14 de mayo del mismo año (hojas 1 y 2 del documento HALLAZGOS UGPP), de tales pruebas no es posible determinar cuáles son los argumentos jurídicos que se proponen para examinar la legalidad de los actos acusados. En fin, ni siquiera al revisar las pruebas aportadas es posible entender cumplido el requisito de la identificación de las normas violadas y de la suficiencia del concepto de violación. Se impone, entonces, confirmar la decisión apelada, que declaró probada parcialmente la excepción de ineptitud de la demanda por no explicar el concepto de violación respecto de los ítems: 1) licencias remuneradas, 2) vacaciones, 3) incapacidad general, 4) horas extras y bonos reportados a seguridad social que no corresponden, y 5) retiros.
Por lo expuesto, el despacho
RESUELVE
1. Confirmar el auto del 3 de septiembre de 2019, proferido, en audiencia, por la magistrada ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que declaró probada parcialmente la excepción de inepta demanda, por falta de requisitos formales, al no haberse identificado las normas violadas ni explicado el concepto de la violación. 2.
Devolver el expediente al tribunal de origen para que continúe el proceso frente a los cargos de nulidad que el tribunal consideró que cumplen los cargos de pertinencia y suficiencia del concepto de violación. Notifíquese y cúmplase, Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] El despacho se refiere únicamente a los ítems frente a los cuales el a quo declaró configurada la excepción de inepta demanda. [2] Para comprender las razones de la decisión, se escuchó el audio completo de la audiencia, pues en el acta no se registraron mayores detalles de lo ocurrido en la audiencia inicial. [3] Sentencia del 10 de septiembre de 2015, expediente 110010326000201400054 00 (21025), acumulado con otros, MP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [4] Para el efecto, se referencia la siguiente información, que se encontró uniforme en la totalidad del documento: hojas 3 a 29, Planilla Integrada Autoliquidación, del año 2012, y en las hojas 30 a 32, los registros contables del sr. Beltrán García Yalid, sin explicación ni fundamento respecto de las glosas demandadas; folio 33, Planilla Integrada Autoliquidación del año 2012, con registros contables del sr. Torres Ruiz Jaminson, sin explicación ni fundamento respecto de las glosas demandadas; folio 38, Planilla Integrada Autoliquidación, del año 2012, con registros contables del sr. Rojas Carlos Julio, sin explicación ni fundamento respecto de las glosas demandadas; folio 216, Planilla Integrada Autoliquidación del año 2012, con registros contables a folios 217 a 218, del sr. Morales Ropero Julio Cesar; folio 304, Planilla Integrada Autoliquidación del año 2012, con registros contables a folio 305, sin explicación ni fundamento respecto de las glosas demandadas; folio 414, Planilla Integrada Autoliquidación del año 2012, con registros contables a folios 415 a 418, del sr. Bautista Buitrago Franklin.