AUTO QUE RESUELVE CONFLICTO DE COMPETENCIAS CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-33-000-2019-00497-01(24886) Actor: ALMACENES LA 14 S.A. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP AUTO Procede el despacho a decidir el conflicto negativo de competencias suscitado entre los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca y Cundinamarca para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad Almacenes La 14 S.A. contra la UGPP.
ANTECEDENTES La Sociedad Almacenes La 14 S.A., instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Liquidación oficial RDO-M-500 de 6 de septiembre de 2016 y la Resolución RDC-515 de 28 de septiembre de 2017, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la citada resolución, actos administrativos proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, por medio de los cuales se liquidaron oficialmente pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos de enero a diciembre de 2013 en mora y se impuso sanción por inexactitud.
Mediante auto de 3 de mayo de 2018[1], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, admitió la demanda. El 31 de enero de 2019 declaró su falta de competencia por el factor territorial, y ordenó remitir el expediente a la ciudad de Cali, para que fuera repartido entre los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[2].
La parte demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por la autoridad judicial mediante auto de 4 de abril de 2019[3], en el sentido de determinar que la competencia para conocer del asunto era del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y ordenar la remisión del expediente a ese tribunal.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto de 22 de julio de 2019, propuso el conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado para que se resolviera. CONFLICTO DE COMPETENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante autos de 31 de enero y 4 de abril de 2019, declaró su falta de competencia en razón del factor territorial para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento, en los siguientes términos: Señaló que, como en el presente asunto se pretendía la nulidad de actos administrativos de carácter tributario, las reglas de competencia, previstas en el artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecen que la demanda se debe tramitar en la jurisdicción del lugar donde se presentaron o debieron presentarse las declaraciones.
Que la controversia en el caso concreto surge como consecuencia del proceso de fiscalización y determinación que adelantó la UGPP respecto de las obligaciones de afiliación, vinculación y pago de los aportes al sistema de la protección social integral de los subsistemas de salud y pensiones por los periodos de enero a diciembre de 2013 de la sociedad Almacenes La 14 S.A., que dieron lugar a la expedición de los actos acusados.
Como el domicilio fiscal de la actora es la ciudad de Cali, en esa jurisdicción territorial es donde se presentaron o debieron presentarse las declaraciones mensuales de los aportes parafiscales, porque además, fue el lugar donde ejerció las acciones patronales que generaron la causación de esos tributos, por lo que, la competencia para conocer del asunto es del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, señaló que acorde con lo previsto en el artículo 16 del C.G.P., la falta de competencia por factor territorial, es “prorrogable” cuando no se reclama en tiempo, evento en el cual el juez que lo tenga asignado seguirá conociendo del proceso. Indicó que las partes contaron con varias oportunidades para cuestionar la competencia por factor territorial, pero guardaron silencio.
El Despacho sustanciador adelantó el proceso con diferentes pronunciamientos sin advertir ninguna irregularidad, y solo después de que se contestó la demanda planteó de forma oficiosa la incompetencia territorial, momento para el cual ya había desaparecido esa irregularidad, ya que ese aspecto debió considerarse al momento de admitir la demanda.
Al no haberlo hecho, la competencia se prorrogó, y la irregularidad sobre el factor territorial se subsanó. TRÁMITE Recibido el expediente por esta Corporación y efectuado el correspondiente reparto, se dictó auto de 25 de septiembre de 2019 en el que se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión, de acuerdo con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011.[4] ALEGATOS El apoderado de la sociedad Almacenes La 14 S.A., dentro de sus alegatos[5] señaló que según el artículo 156 numeral 2º de la Ley 1437 de 2011, la competencia para decidir los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se determina “(…) por el lugar donde se expidió el acto, o por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar”.
Que, acorde con la anterior disposición, el demandante puede decidir donde presenta la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; es decir, que puede interponerse en el lugar donde se expidió el acto o en el domicilio del demandante, pero para este último se debe cumplir con la condición de que el demandando tenga oficina en dicha jurisdicción, situación que no se cumple en el caso concreto, toda vez que la UGPP no tiene oficina en la ciudad de Cali o en el departamento del Valle del Cauca, por ello la competencia radica en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Aseguró que no se podía dar aplicación a la parte inicial del numeral 7 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, que establece que en los asuntos de naturaleza tributaria la competencia territorial se determina por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, porque, si bien es cierto, para el caso de la planilla PILA podría afirmarse que debió presentarse en el domicilio fiscal de la sociedad demandante, esa afirmación se convierte en una mera presunción, toda vez que en este momento procesal el Juez no puede definir el lugar exacto de presentación de las declaraciones.
Señaló que acorde con lo previsto en el artículo 16 del Código General del Proceso, la competencia por factor territorial es prorrogable cuando la misma no se reclame en tiempo, eventos en el que el juez seguirá conociendo del proceso. En este caso, se advierte que admitió la demanda y en ese proveído no se menciona el vicio de competencia que se declara más de dos años después. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP-, guardó silencio en dicha oportunidad.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 158 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el despacho es competente para resolver el conflicto de competencia negativo suscitado entre los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca y Cundinamarca, para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Almacenes La 14 S.A. contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP.
Asimismo, es el magistrado ponente el encargado de decidir el conflicto de competencia por cuanto el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [6] establece que únicamente será competencia de la Sala las decisiones de que tratan los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243[7] ibídem, dentro de las cuales no se encuentran las relativas a los conflictos de competencia. Caso concreto Para determinar la competencia por el factor territorial en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en asuntos de naturaleza tributaria, el legislador fijó como regla general la contenida en el numeral 7 del artículo 156 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que señala: “Art. 156.
Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 7. En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos en el lugar donde se practicó la liquidación. [….]” (Resalta el despacho) En atención a la norma transcrita, en materia tributaria la competencia por el factor territorial para conocer sobre la legalidad de los actos administrativos acusados se establecerá por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración objeto de discusión, de ser lo procedente, o en su defecto, en el lugar donde se practicó la liquidación. El Decreto 780 del 6 de mayo de 2016 consagra la obligación de presentar la declaración de autoliquidación de aportes de la siguiente forma: Artículo 2.2.1.1.1.1 Declaraciones de autoliquidación y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral.
La obligación de presentar la declaración de autoliquidación de aportes subsistirá mientras el aportante no cumpla con la obligación de reportar el cese definitivo de sus actividades, según se señala en el inciso 3 del artículo 5 del Decreto 1406 de 1999. De conformidad con el artículo 7 del Decreto 3033 del 2013[8], la declaración tributaria para las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de protección social, corresponde a la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA).
El artículo 3º del Decreto 3667 de 2004 señala que la presentación de la planilla puede efectuarse de forma física o a través de medios electrónicos, y que en este último caso, debe ajustarse a lo dispuesto por la Ley 527 de 1999. El artículo 25 de la Ley 527 de 1999[9] dispone que el mensaje de datos se tiene por expedido en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento y por recibo en el lugar donde el destinatario tenga el suyo.
En el caso concreto, la UGPP en el procedimiento de fiscalización revisó las declaraciones presentadas por la contribuyente a través de la planilla integrada de liquidación de aportes (PILA), las que se encuentran relacionadas en el requerimiento para declarar y/o corregir nro. 1195 de 18 de noviembre de 2015.[10] Toda vez que la sociedad demandante tiene su domicilio en el municipio de Cali, de acuerdo con el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio[11], se concluye que las declaraciones presentadas en forma electrónica, fueron expedidas desde esa ciudad según el artículo 25 de la Ley 527 de 1999.[12] Ahora bien, se debe precisar que acorde con lo dispuesto en los artículos 139 inciso 4º[13] y 16 inciso 2º[14] del Código General del Proceso, la falta de competencia territorial no es una causal de nulidad, razón por la que en el presente asunto lo actuado conservará validez.
En consecuencia, la competencia por el factor territorial le corresponde al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, en tanto que fue en la ciudad de Cali en donde se presentaron las declaraciones. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE 1.
Dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en el sentido de declarar competente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad Almacenes La 14 S.A.S. contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. 2.
Remitir por Secretaría el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo de su cargo. 3. Comunicar lo dispuesto en este proveído al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, para su información. Notifíquese y cúmplase. MILTON CHAVES GARCÍA ----------------------- [1] Folios 101 a 103 c. p. [2] Folios 161 a 165 c. p. [3] Folios 171 a 175 c. p. [4] Folio192 (vuelto) c. p. [5] Folios 199 a 201 c. p. [6]
ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica. [7]
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. [8] Artículo 7°. Mecanismo de pago de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. El pago de los recursos correspondientes a las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y las sanciones correspondientes se realizará haciendo uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA).
La entidad que tenga a su cargo la administración de la planilla, debe implementar los ajustes y cambios solicitados, a más tardar dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la fecha de radicación de la respectiva solicitud por parte de la UGPP. [9] Artículo 25. De no convenir otra cosa el iniciador y el destinatario, el mensaje de datos se tendrá por expedido en el lugar donde el iniciador tenga su establecimiento y por recibido en el lugar donde el destinatario tenga el suyo.
Para los fines del presente artículo: a) Si el iniciador o destinatario tienen más de un establecimiento, su establecimiento será el que guarde una relación más estrecha con la operación subyacente o, de no haber una operación subyacente, su establecimiento principal; b) Si el iniciador o el destinatario no tienen establecimiento, se tendrá en cuenta su lugar de residencia habitual. [10] Folios 21 a 27 c. p. [11] Folios 86 a 96 (vuelto) c. p. [12] Se reitera el criterio expuesto por esta corporación en auto del 29 de marzo de 2019, exp. 24287 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [13] Artículo 139.
TRÁMITE “(…) La declaración de incompetencia no afecta la validez de la actuación cumplida hasta entonces.” [14] Artículo 16. PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. “(…) La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso.
Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente.”