IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ [L]a solicitud de amparo formulada por la [accionante] carece del requisito de inmediatez, por cuanto la providencia del 23 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, se notificó mediante correo electrónico el 3 de diciembre de 2018, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 24 de septiembre de 2019.
Es decir, la actora dejó transcurrir 9 meses y 21 días para solicitar la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana, a la seguridad social, al debido proceso y de los derechos adquiridos, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04233-00(AC) Actor: YENNY ROMERO BUSTOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Yenny Romero Bustos contra la sentencia del 23 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que confirmó la providencia del 13 de enero de 2017, proferida por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, que, a su vez, había denegado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela[1], la señora Yenny Romero Bustos pidió la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana, a la seguridad social, al debido proceso y de los derechos adquiridos, así como de los principios de favorabilidad, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad en materia pensional, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá. En concreto, formuló las siguientes pretensiones[2]: (…) 2.2.
Se ordene EL JUZGADO 54 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C., y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN 7 (sic) representados legalmente por quien corresponda, revocar la SENTENCIA DE FECHA 13 de enero de 2017 y 23 de noviembre de 2018 respectivamente, y en su lugar: 2.3. ORDENAR a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP, A RECONOCER Y PAGAR a la señora YENNY ROMERO BUSTOS la PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES aplicando el régimen general establecido en los artículo 5 y 20 del Acuerdo 224 aprobado por el Decreto 3041 de 1966 modificado por el artículo del Acuerdo 019 de 1983 Aprobado por el Decreto 232 de 1984 y demás normas concordantes. 2.4.
ORDENA R A LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, A RECONOCER Y PAGAR a la señora YENNY ROMERO BUSTOS el RETROACTIVO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES a partir del 19 de agosto de 1982. 2.5. Que se ORDENE reconocer y pagar los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la ley 100 de 1993. 2.
Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El señor Juan Vicente Urazán Benítez se vinculó al servicio de la Contraloría General de la República el 21 de abril de 1972 y falleció el 19 de agosto de 1982. Acumuló 377 semanas cotizadas en el sistema de seguridad social en pensiones, específicamente en la extinta Cajanal. 2.2.
La señora Yenny Romero Bustos, en calidad de cónyuge supérstite, solicitó a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP (que asumió ciertas funciones de Cajanal) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, la cual fue denegada mediante Resolución No. RDP 043791 del 23 de octubre de 2015. 2.3.
En contra de la anterior decisión, la señora Romero Bustos interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron decididos de manera negativa por la UGPP, mediante Resoluciones Nos. RDP 055931 del 29 de diciembre de 2015 y RDP 005591 del 10 de febrero de 2016. 2.4. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Yenny Romero Bustos pidió la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 043791, RDP 055931 de 2015 y RDP 005591 de 2016 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente con fundamento en el Acuerdo 224 de 1966, aprobado por el Decreto 3041 de ese mismo año. 2.5.
La demanda correspondió al Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, que, por sentencia del 13 de enero de 2017, denegó las pretensiones de la demanda. En concreto, la autoridad judicial estimó que en el caso bajo estudio no se podía aplicar el Decreto 3041 de 1966, por cuanto el causante no estaba afiliado al ISS, sino a Cajanal y debido a que, por ser empleado de la Contraloría General de la República, era destinatario del régimen especial del Decreto 929 de 1976, el cual exigía un mínimo de 20 años de servicio para acceder a la pensión, requisito que no cumplió el causante y, por lo tanto, en los términos de la Ley 12 de 1975, no se podía conceder la sustitución pensional sin el cumplimiento de ese tiempo de servicio. 2.6.
La demandante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2018, la confirmó, básicamente por las mismas razones del a quo. 3. Argumentos de la acción de tutela 1. La señora Yenny Romero Bustos alegó que las providencias del 23 de noviembre de 2018 y del 13 de enero de 2017, dictadas, en su orden, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y por el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, vulneraron los derechos fundamentales invocados, por las razones que la Sala resume a continuación: 2.
Manifestó que las providencias acusadas, al no reconocer la sustitución pensional en favor de la señora Romero Bustos, incurrieron en defecto sustantivo, por falta de aplicación del Acuerdo 224 de 1966 —aprobado por el Decreto 3041 de 1966— y el Acuerdo 019 de 1983 —aprobado por el Decreto 232 de 1984—. Dijo que, en virtud del principio de favorabilidad, debía aplicarse esa normatividad general, que exigía como requisitos para reconocer la sustitución pensional, que el causante «hubiere acreditado 152 semanas de cotización dentro de los seis años anteriores a la invalidez o 300 semanas de cotización en cualquier época», mientras que las normas especiales —Ley 12 de 1975 y Decreto 929 de 1971— exigían requisitos más rigurosos para el efecto, esto es, que el causante hubiere cumplido con 20 años de servicios. 3.3.
Relacionó jurisprudencia de la Corte Constitucional[3] y del Consejo de Estado[4] referentes al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y a los principios de favorabilidad y de la condición más beneficiosa en materia laboral, para señalar que en su caso también debía aplicarse lo previsto en los artículos 6 y 25 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, régimen general de pensiones vigente para el momento del fallecimiento del causante, que, a su juicio, también contenía requisitos más favorables para acceder a la sustitución pensional. 4.
Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 1º de octubre de 2019[5], el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y al juez 54 administrativo de Bogotá. Como tercero con interés, vinculó al director de UGPP. 4.2.
En cumplimiento de la anterior decisión, la Secretaría General de esta Corporación, practicó las notificaciones correspondientes[6]. 5. Intervenciones 5.1. La subdirectora de defensa judicial pensional de la UGPP solicitó que se declarara la improcedencia del amparo pedido, porque, según dice, lo pretendido por la actora era sustituir una sentencia debidamente ejecutoriada que hizo tránsito a cosa juzgada.
Que, además, no se probó la configuración de un perjuicio irremediable que hiciere procedente la solicitud de amparo. 5.1.1. Respecto al fondo del asunto, dijo que la jurisprudencia del Consejo de Estado[7] y de la Corte Suprema de Justicia[8] ha sostenido que la norma aplicable a cada caso, es la que esté vigente al momento del fallecimiento del afiliado o del pensionado y, que, por ende, «no es de recibo que se pretenda aplicar la normatividad de trabajadores privados a una persona que trabajó en la Contraloría General de la República y que no ocasionó el derecho a la pensión solicita (sic) por parte de la accionante»[9]. 5.2.
A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y el juez 54 administrativo de Bogotá, no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.
A partir del año 2012[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[11], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[12]. 2.
Caso concreto 2.1. De manera previa a cualquier consideración, la Sala estima necesario verificar si la solicitud de amparo interpuesta por la actora cumple el requisito de inmediatez. 2.2. La inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. 2.2.1.
La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora. 2.2.2.
Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda[13], en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 2.2.3.
Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»[14]. 2.3.
En el sub lite, la solicitud de amparo formulada por la señora Yenny Romero Bustos carece del requisito de inmediatez, por cuanto la providencia del 23 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, se notificó mediante correo electrónico el 3 de diciembre de 2018[15], mientras que la demanda de tutela fue presentada el 24 de septiembre de 2019[16].
Es decir, la actora dejó transcurrir 9 meses y 21 días para solicitar la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la dignidad humana, a la seguridad social, al debido proceso y de los derechos adquiridos, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. 2.4. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. 2.4.1.
En este caso, sin embargo, la Sala no advierte y la actora tampoco expone, alguna circunstancia que justifique la demora en presentar la acción de tutela. Si la demandante estimaba que las providencias cuestionadas violaron los derechos fundamentales invocados, lo propio era que presentara la acción de tutela tan pronto tuvo conocimiento de la sentencia que puso fin al proceso ordinario. 2.5.
Lo anterior es suficiente para declarar improcedente la tutela interpuesta por la señora Yenny Romero Bustos. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Yenny Romero Bustos, por las razones expuestas en esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente remitido en calidad de préstamo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folios 3 a 23 del expediente de tutela. [2] Folio 9 del expediente de tutela. [3] Sentencias C-428 de 2009, T-155 de 2018 y T-525 de 2017. [4] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia del 1º de marzo de 2018. Radicación Nº 68001-23-33-000-2015-00965-01. M.P. William Hernández Gómez. [5] Folio 74 del expediente de tutela. [6] Folios 76 a 80 del expediente de tutela. [7] Dictada en el Proceso No. 76001233100020070161101 (160509). [8] SL10146-2017 [9] Folio 85 del expediente ordinario. [10] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [11] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [12] SU-573 de 2017. [13] Sentencia T- 123 de 2007. [14] Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014.
Exp. Nº 11001-03-15- 000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] Folio 155 del expediente ordinario. [16] Folio 1 del expediente de tutela.