ESTAMPILLA PRO DOTACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CENTROS DE BIENESTAR DEL ANCIANO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 18001-23-33-000-2015-00008-01(22720) Actor: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA Demandado: DEPARTAMENTO DE CAQUETA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que en la parte resolutiva dispuso: «PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva». NORMAS DEMANDADAS ORDENANZA No. 014 (01 de mayo de 2004) “POR MEDIO DEL CUAL SE CREA LA ESTAMPILLA PRO DOTACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS CENTROS DE BIENESTAR DEL ANCIANO EN EL DEPARTAMENTO DEL CAQUETA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”
ARTÍCULO PRIMERO: Créase la emisión de la Estampilla Pro-Ancianatos del Departamento del Caquetá como recurso para contribuir a la dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros Día para la Tercera Edad en cada uno de los municipios del Departamento del Caquetá. CAPITULO XV ESTAMPILLAS PRO ANCIANATOS ESTAMPILLA PRO-ANCIANATOS DEL DEPARTAMENTO Adóptese la emisión de la estampilla Pro-ancianatos del Departamento de Caquetá, como recurso para contribuir en coordinación con los municipios a la dotación y funcionamiento de los Centros Bienestar del Anciano en cada uno de los municipios de la Jurisdicción del Departamento del Caquetá. VALOR DE LA EMISIÓN Modificado por el artículo 1 de la Ordenanza No. 010 de 3 de septiembre de 2014.
Valor de la Emisión. Modifíquese el valor de la emisión de la Estampilla establecida en la Ordenanza No. 014 del 1 de mayo de 2004, ajustada a la Ley 1276 de 2009, el cual quedará así: El valor anual a recaudar, por la emisión de la Estampilla en el Departamento, será del 4% del valor de todos los contratos y sus adiciones. USO OBLIGATORIO Es obligatorio el cobro de la estampilla en todas las entidades oficiales del orden departamental incluidos los Institutos descentralizados, igualmente se faculta a los concejos municipales para implementar el recaudo en sus respectivos entes.
DESTINACIÓN DEL RECURSO Modificado por el artículo 2 de la Ordenanza No. 010 de 3 de septiembre de 2014. Destinación El producto de los recursos recaudado con la Estampilla se destinará, como mínimo, en un 70% para la financiación de los Centros de Vida, y el 30% restante, a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, sin perjuicio de los recursos adicionales que puedan gestionarse por los Alcaldes municipales, a través del sector privado y la cooperación internacional, de conformidad con las disposiciones legales.
TARIFAS, ACTOS Y DOCUMENTOS GRAVADOS Tarifas, actos y documentos gravados. Modificado por el artículo 3 de la Ordenanza No. 010 de 3 de septiembre de 2014. Fíjese la tarifa del 4% sobre el valor de las órdenes de pago de todos los contratos y sus adiciones. 1. Fíjese la tarifa del 0.5% sobre el salario básico a devengar, en las actas de posesión de los empleados públicos y oficiales que se posesionen ante la gobernación. 2.
Fíjese el 0.5% sobre el valor de las órdenes de pago de contratos principales o adicionales, ordenes de trabajo, pedidos, suministros o de servicios, avances o anticipos. 3. Al 1.5% en los remates de los bienes muebles e inmuebles del departamento e institutos descentralizados. 4. Cada pasaporte o renovación expedida por el gobierno departamental tendrá una tarifa de medio (1/2) salario mínimo diario legal vigente.
PARÁGRAFO PRIMERO: Destínese para coadyuvar a la financiación de los Centros de Bienestar del Anciano los siguientes ingresos: El 20% de los excedentes financieros anuales de los institutos descentralizados del orden Departamental.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Se exceptúa del cobro de la estampilla, los pagos que se realicen por concepto de salarios, viáticos, comisiones, prestaciones sociales de los funcionarios y las trasferencias autorizadas por la Ley.
PARÁGRAFO TERCERO: El valor de la tarifa de que trata el presente artículo será aproximado por exceso o por defecto a la unidad de mil ($1.000) más cercana, sin que la mínima sea inferior a mil ($1.000). ADMINISTRACIÓN, CONTROL Y RECAUDO El Gobierno Departamental por intermedio de la Secretaría de Hacienda y los Municipios a través de los Concejos Municipales, dispondrá la emisión y los mecanismos de distribución y recaudo de las estampillas.
Una vez causada la utilización de la estampilla, se deberá proceder a la obligación de adherir y anular las estampillas a que se refiere los artículos anteriores, queda a cargo dicha responsabilidad en forma solidaria, en los funcionarios del Departamento que intervenga en el acto.
PARÁGRAFO PRIMERO: El departamento y los municipios podrán utilizar la sustitución física por otro sistema de recaudo del gravamen que permita cumplir con seguridad, economía y eficiencia.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Los dineros recaudados por el departamento por concepto de la estampilla Pro-ancianatos, serán manejados en una cuenta especial que se denominará “Cuenta especial Pro-ancianatos”, el recaudo obtenido por los municipios se destinarán exclusivamente a los centros de bienestar del anciano de su jurisdicción.
PARÁGRAFO TERCERO: Los institutos descentralizados del orden departamental y municipal deberán transferir a la tesorería departamental o municipal respectivamente, el producido de la estampilla, consignando los recursos dentro de los cinco (5) días calendarios siguientes al vencimiento de la quincena, en la cuenta especial abierta para tal fin.
El control del recaudo e inversión de los producidos por esta estampilla será ejercida por la Contraloría General del Caquetá o por la entidad que ejerza el respectivo control fiscal. En los Centros de bienestar del anciano se dispondrá de servicios mínimos de terapia ocupacional y recreativa que permita la atención de aquellos ancianos indigentes que no pernocten necesariamente en los centros, pero que reciban atención médica y alimenticia, puedan ejercitar allí sus facultades creativas en los campos de la pintura, artesanía, jardinería, confecciones, etc., todo de acuerdo con la reglamentación que sobre el particular establezca el Consejo Nacional de protección del Anciano y adopte el Consejo departamental de Protección al Anciano o quien haga sus veces.
Responsabilidad. Modificado por el artículo 4 de la Ordenanza No. 010 de 3 de septiembre de 2014. La responsabilidad del Departamento consiste de manera exclusiva, en la complementariedad y subsidiariedad de los aportes de la Estampilla mencionada, toda vez que en cumplimiento a lo establecido por el artículo 5 de la Ley 687 de 2001, modificado por el artículo 8 de la Ley 1276 de 2009, son los Alcaldes municipales los responsables del desarrollo de los programas que se deriven de la aplicación de los recursos de la estampilla, la administración y adecuado manejo de los mismos, la ejecución de los proyectos que componen los Centros Vida, la creación de los sistemas de información que permitan un seguimiento completo a la gestión realizada y el seguimiento y control de la política pública orientada a mejorar las condiciones de vida de las personas de tercera edad.
Para efectos del control político, la Secretaria de Hacienda presentara un informe cada seis (6) meses sobre los giros realizados y la relación de los beneficiarios.
ARTÍCULO SEGUNDO: La presente ordenanza rige a partir de la fecha de su publicación deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. ORDENANZA No. 035 (25 de noviembre de 2004) “POR EL CUAL SE COMPILA EL ESTATUTO DE RENTAS DEL DEPARTAMENTO DEL CAQUETA” Artículo 160. ESTAMPILLA PROANCIANATOS DEPARTAMENTALES. Adóptese la emisión de la Estampilla Pro-ancianatos del Departamento del Caquetá, como recurso para contribuir en coordinación con los municipios a la dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano en cada uno de los municipios de la jurisdicción del Departamento del Caquetá. DEMANDA E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó: 1. « Que se declare la Nulidad de la Ordenanza No. 014 del 01 de Mayo de 2004 emitida por la Asamblea Departamental del Caquetá mediante la cual se ordena la creación de la estampilla pro dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano en el Departamento del Caquetá, por ser contraria a la Constitución por omitir reglamentar y/o regular su aplicación frente a las Empresas Sociales del Estado, en los términos que se expondrán en el concepto de violación. 2.
Que se declare la Nulidad del artículo 160 de la Ordenanza No. 035 del 25 de Noviembre de 2004 emitida por la Asamblea Departamental del Caquetá mediante la cual se regula la estampilla pro dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano en el Departamento del Caquetá, por ser contrario a la Constitución por omitir reglamentar y/o regular su aplicación frente a las Empresas Sociales del Estado, en los términos que se expondrán en el concepto de violación».
El demandante invocó como normas violadas, las siguientes: • Artículos 4 y 48 de la Constitución Política. • Artículo 9 de la Ley 100 de 1993. • Artículo 17 del Decreto Ley 1281 de 2002. • Artículos 68 (último párrafo) y 89 (primer párrafo) de la Ley 715 de 2001. Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Señaló que la Ordenanza 014 de 2004 y el artículo 160 de la Ordenanza 035 de 2004 son contrarios a la Constitución Política, al omitir excluir del cobro de la estampilla pro ancianato a las empresas sociales del Estado, configurándose una omisión reglamentaria que vicia de nulidad por inconstitucionalidad los actos administrativos demandados.
En consecuencia, viola el artículo 48 de la Constitución Política, según el cual, no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines distintos a ella, reiterada en el artículo 9 de la Ley 100 de 1993. Indicó que la Circular 64 de 2010 de la Superintendencia Nacional de Salud, establecía que en los contratos de prestación de servicios realizados por las entidades que administran recursos del Sistema General Participación en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y del Sistema General de Seguridad Social en el sector salud, no es posible que los entes territoriales establezcan gravámenes que modifiquen su destinación específica[1].
Expuso que si bien la administración departamental tiene la facultad de obligar a las entidades a realizar las retenciones “pro estampillas”, no obstante, al ser contrario a la normatividad superior, debe aplicar el artículo 4 de la Constitución Política, razón por la cual, la norma territorial se debe inaplicar por inconstitucional. Agregó que el Concepto 9021 del 14 de enero de 2011 del Ministerio de Protección Social, explica que a los ingresos de la salud no se les puede aplicar ningún gravamen.
Adujó que la Circular de 19 abril de 2001 del Ministerio de la Protección Social, el Concepto 80112-EE 16795 de 2011 de la Contraloría General de la República, y el Concepto 032618061011 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reiteran que los dineros de la salud no pueden ser gravados, por lo que las empresas sociales del Estado no pueden ser responsables de la Estampilla Pro Ancianato.
Advirtió que la Corte Constitucional, en la sentencia C-607 de 2012, explicó que los gravámenes sobre los recursos a la salud no son legalmente autorizados, por cuanto son contrarios a los artículos 48 de la Constitución Política y 91 de la Ley 715 de 2001. Resaltó que los recursos de la seguridad social son gravámenes con destinación específica, que permiten la prestación del servicio de salud a la comunidad, precisión efectuada por el Consejo de Estado, en diferentes pronunciamientos y que refuerza al determinar que no se pueden gravar, ya que se cambiaría la destinación específica de los aportes a seguridad social.
Finalmente apoyó sus argumentos con consideraciones fácticas sobre la sostenibilidad financiera del sector salud en Colombia y, solicitó la suspensión provisional de las normas demandadas. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento del Caquetá se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos[2]: Expuso que el Departamento estaba autorizado para expedir la Ordenanza No. 14 de 2004, en ejercicio de la autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria y, con fundamento en los artículos 287, 288, 300 y 338 de la Constitución Política.
Indicó que de acuerdo con los artículos 3 de la Ordenanza 10 de 2014, 164 y 165 del Estatuto de Rentas Departamental, los actos y documentos sobre los que recae el tributo son los contratos u órdenes de servicios que celebre la administración departamental, municipal y entes descentralizados de unos y otros, en consecuencia, no son las empresas sociales del estado sujetos pasivos del gravamen, sino aquellas que contraten con ellas, y las Empresas Sociales del Estado del orden departamental son recaudadores del tributo.
La demandada propuso la excepción que denominó “CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO” y transcribió apartes de los Conceptos de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda 5435 de 2009, de la Contraloría General de la República 80112-EE16795, y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público 010873 del 26 de marzo de 2015, según los cuales, la prohibición de gravar la transferencia de recursos del Sistema General de Participaciones se aplica a la transferencia de recursos que realiza la Nación a las entidades territoriales, más no a los pagos que en ejecución de contratos estatales realicen los entes estatales.
Asimismo, insistió en la diferencia que existe entre la operación de la transferencia de estos recursos, con los pagos que se realizan con los mismos, a favor de los contratistas, motivo por el cual, estos últimos no gozan de las garantías del Sistema General de Participación y, por lo tanto, las entidades pagadoras de los servicios deben cumplir con la obligación de retención de la estampilla, siendo sujetos pasivos del tributo los proveedores del servicio.
La entidad demandada propuso la excepción “GENÉRICA O INNOMINADA” que resulte probada en el curso del proceso. AUDIENCIA INICIAL Los días 9 y 29 de marzo de 2016, se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la cual se profirió el fallo[3]. En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, nulidades y no se formularon excepciones previas, por lo cual, al encontrarse saneado el proceso, se decretaron las pruebas pertinentes y se dio traslado a las partes para alegar de conclusión. El litigio se concretó en el examen de legalidad de la Ordenanza 014 del 1 de marzo de 2004 y el artículo 160 de la Ordenanza 035 del 25 de noviembre de 2004, al no excluir de su aplicación a las Empresas Sociales del Estado, violando los artículos 48 de la C.P. y 9 de la Ley 100 de 1993, que prohíben la utilización de los recursos de seguridad social en salud, a fines diferentes a los que corresponden.
En la misma audiencia se integró la Sala del Tribunal, con fundamento en los artículos 179 y 187 del CPACA y, se procedió a dictar sentencia. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Caquetá negó las pretensiones de la demanda. Las razones de la decisión se resumen así[4]: Precisó que las normas acusadas según los cargos de la demanda, no resultan violatorias de los artículos 48 de la Constitución Política y 9 de la Ley 100 de 1993.
Indicó que tales disposiciones establecen expresamente la prohibición de utilizar o destinar los recursos de las instituciones de la seguridad social en salud para fines diferentes a los establecidos en ellas y que, en el presente caso, tal prohibición no está infringida. Señaló que la estampilla pro ancianato creada e incorporada en las ordenanzas demandadas, no afecta los recursos de la seguridad social en salud, pues lo gravado son los contratos, las órdenes y los suministros que celebren contratistas con las ESEs.
Por lo anterior expresó que la empresa social del estado no es el sujeto pasivo del referido gravamen, sino el contratista, quien responde con su propio peculio por el pago de la estampilla. La ESE solo participa en el proceso de recaudo de la misma, sin que tal participación esté prohibida en las normas citadas como violadas. Por último, con fundamento en el artículo 188 del CPACA, se abstuvo de condenar en costas, porque se trata de una controversia de interés público.
RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló con fundamento en los siguientes argumentos[5]: Indicó que con la demanda se pretende obtener “la nulidad de la aplicación” de la estampilla Pro Dotaciones y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano en el Departamento de Caquetá a las Empresas Sociales del Estado. Sostuvo que el Tribunal desconoció la naturaleza de las Empresas Sociales del Estado, en razón a que el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 dispone que estas solo tienen como función la de prestar servicios de salud, y el cobro de la estampilla no es parte de sus funciones, motivo por el cual las normas demandadas son violatorias del artículo 48 de la Constitución Política.
Agregó que debido a la naturaleza única de prestadora de salud, y conforme a lo establecido en el artículo 5 del Decreto Nacional 1876 de 1994, las Empresas Sociales del Estado tienen una organización básica y específica, como lo ha expuesto la Corte Constitucional, en las sentencias C-1489 de 2000 y C-262 de 2013 y, en virtud de ello, no pueden verse afectadas por modelos de tributación que afectan la prestación del servicio de salud.
Alegó que en el momento en que la ESE realiza el pago de un servicio, la destinación es específica para el buen funcionamiento del servicio de salud, pero si se aplica la retención por estampilla al pago que se hace al contratista, estos dineros no han salido efectivamente del patrimonio de la entidad, por lo que en últimas lo que se grava son los recursos del sistema general de salud.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró de manera sucinta lo indicado en la demanda y en el escrito de apelación[6]. La demandada no presentó alegatos de conclusión. El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, por cuanto el Hospital María Inmaculada es un ente descentralizado, adscrito a la Secretaría de Salud del Departamento de Caquetá, y los actos y contratos que suscriba con personas naturales y jurídicas están gravados con la estampilla cuestionada, por cuanto el sujeto pasivo de la obligación tributaria es el contratista, y corresponde a la Tesorería de la ESE recaudar el cobro del tributo al momento del pago del contrato y transferirlo al Departamento.
Sostuvo que no le asiste razón a la parte demandante en sus alegaciones, toda vez que la obligación impuesta a la ESE como agente recaudador de la estampilla Pro Dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano en el Departamento del Caquetá guarda conformidad con la Constitución y la Ley que la creó. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa La Sala observa que la demandante en el escrito de apelación aportó copia de dos comprobantes de entrada y una cuenta por pagar, para probar que «los netos a pagar varían conforme a los costos que generan el pago de las estampillas»[7], lo que en criterio de la actora evidenciaría la realidad de tal situación. El despacho sustanciador, mediante auto de 13 de octubre de 2017, negó la solicitud de la prueba en segunda instancia, por no cumplir con los supuestos contenidos en el artículo 212 del CPACA[8].
Asunto de fondo Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los la Ordenanza 014 del 1° de marzo de 2004[9] y el artículo 160 de la Ordenanza 035 del 25 de noviembre de 2004, mediante las cuales se crea y regula la estampilla Pro Dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano en el Departamento del Caquetá. Estampilla Pro Dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano en el Departamento de Caquetá, en relación con las Empresas Sociales del Estado prestadoras del servicio de salud El artículo 1° de la Ley 687 de 2001[10] facultó a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales para emitir una estampilla como recurso para contribuir a la «dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y centros de vida para la tercera edad», en cada una de sus respectivas entidades territoriales.
Los artículos 2[11] y 3 de la Ley 687 de 2001, establecen que el valor anual de la emisión de la estampilla es hasta el cinco por ciento (5%) del presupuesto anual de cada entidad territorial, y que el empleo, tarifas discriminatorias y demás asuntos relacionados con el uso de la estampilla, serán potestad de las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales.
La Sala observa que la Asamblea Departamental del Caquetá, estaba legalmente autorizada para establecer la estampilla Pro Dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, que se consagró bajo los siguientes parámetros: «Tarifas, actos y documentos gravados. Modificado por el artículo 3 de la Ordenanza No. 010 de 3 de septiembre de 2014.
Fíjese la tarifa del 4% sobre el valor de las órdenes de pago de todos los contratos y sus adiciones. 1. Fíjese la tarifa del 0.5% sobre el salario básico a devengar, en las actas de posesión de los empleados públicos y oficiales que se posesionen ante la gobernación. 2. Fíjese el 0.5% sobre el valor de las órdenes de pago de contratos principales o adicionales, ordenes de trabajo, pedidos, suministros o de servicios, avances o anticipos. 3.
Al 1.5% en los remates de los bienes muebles e inmuebles del departamento e institutos descentralizados. 4. Cada pasaporte o renovación expedida por el gobierno departamental tendrá una tarifa de medio (1/2) salario mínimo diario legal vigente. (…)» De acuerdo con lo anterior, el hecho generador de la Estampilla Pro Dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano recae sobre actas de posesión de empleados públicos y oficiales, sobre órdenes de pago de contratos principales o adicionales, órdenes de trabajo, pedidos, suministros o de servicios, avances o anticipos, remates de los bienes muebles e inmuebles y por cada pasaporte o renovación expedida por el gobierno departamental.
La Sala[12] ha aclarado que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud, están facultadas para administrar sus recursos y establecer, previa autorización legal, los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (art. 287-3 CP), siendo estas, a su vez, las competentes para crear exenciones y tratamientos preferenciales sobre los tributos locales (art. 294 CP)[13].
En el presente caso, por medio de la Ordenanza 014 de 2004[14] y el artículo 160 de la Ordenanza 035 de 2004[15], se adoptó la estampilla Pro Dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, en el departamento de Caquetá, se fijó el valor anual de la emisión y se consagró su uso obligatorio para las entidades oficiales del orden departamental incluidos los institutos descentralizados[16].
Por lo expuesto y, en lo que tiene que ver con las entidades descentralizadas, se advierte que con esta Ordenanza 014 de 2004 se consagró el uso obligatorio de la estampilla, siempre que se trate de aquellos actos y documentos generadores del tributo, en los que intervengan sus funcionarios. Cuando el hecho generador de la estampilla Pro Dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano esté relacionado con los contratos suscritos por las entidades públicas, estas siempre deben intervenir como contratantes, para que se cause el tributo.
Sin embargo, la causación de la estampilla, a su vez, depende de la calidad del contratista, porque el tratamiento difiere, cuando en esta posición se encuentra una entidad pública o un particular. Lo anterior, porque en el parágrafo tercero del artículo 164 de la Ordenanza 035 de 2004 se dispuso que los contratos interadministrativos están “exceptuados” del cobro de la estampilla.
Excepción que no se aplica cuando el contratista es un particular, evento en el cual, se causa el tributo y, la entidad pública (contratante) actúa como agente retenedor, conforme con el parágrafo tercero del título Administración, Control y Recaudo de la Ordenanza 014 de 2004. Esta misma regla se debe seguir para las órdenes de pago de contratos principales o adicionales, pedidos de suministros o de servicios, avances o anticipos y demás transacciones, que corresponde al hecho generador previsto en la ordenanza demandada.
Conforme con lo expuesto, el sujeto pasivo de la estampilla no es la entidad territorial o los organismos descentralizados que intervienen en el acto o documento gravado, incluso si actúan en la calidad de contratistas. El sujeto pasivo es el particular que participa en el acto o documento que constituye el hecho generador del tributo, en el que necesariamente debe intervenir la entidad pública como contratante.
En ese contexto, la Sala advierte que las Empresas Sociales del Estado que prestan el servicio de salud, a las que se refiere de manera concreta la parte actora en la demanda[17], no son sujetos pasivos de la estampilla. Por el contrario, tienen la calidad de agentes retenedores del pago de la estampilla en los actos o documentos suscritos con los particulares, que estén previstos como hechos generadores del tributo.
La Sección ha aclarado[18] que el hecho que a las empresas sociales del Estado se les imponga el deber de colaboración en la gestión tributaria, que se concreta en el uso obligatorio de la estampilla, siempre que se configure un hecho generador del tributo, no contraviene las normas legales invocadas por la parte actora como vulneradas, porque la imposición del deber de colaboración en la gestión tributaria, como lo ha dicho la Sala: “(i) no anula los contenidos básicos de la libertad de empresa;
(ii) constituye un deber acorde con la naturaleza jurídica -pública- de esta clase de empresas; (iii) persigue finalidades legítimas a la luz de normas de rango constitucional y legal, como asegurar el recaudo de los tributos -estampillas- en los que intervengan funcionarios del departamento y (iv) resulta ser razonable y proporcional”[19].
Como lo reiteró la Sala, no se vulnera la libertad de empresa ni la libre competencia, porque el hecho de ser agentes retenedores del tributo no impide que estas empresas puedan concurrir al mercado, ofrecer las condiciones o ventajas comerciales que estimen oportunas para contratar con cualquier usuario. Además, no se puede perder de vista que el hecho generador de la estampilla recae sobre actas de posesión de empleados públicos y oficiales, sobre órdenes de pago de contratos principales o adicionales, órdenes de trabajo, pedidos, suministros o de servicios, avances o anticipos, remates de los bienes muebles e inmuebles y por cada pasaporte o renovación expedida por el gobierno departamental y la tarifa del tributo corresponde a un porcentaje sobre el valor de dichos documentos.
Por consiguiente, contrario a lo afirmado por la parte demandante, y como lo ha reiterado la Sección en las referidas sentencias, la estampilla no afecta los recursos destinados a la seguridad social y, su imposición, sobre los pagos realizados a los particulares, no contraviene lo previsto en el inciso quinto del artículo 48 de la Constitución Política[20], porque una cosa es la destinación específica de los aportes parafiscales y otra, muy distinta, cuando estos recursos se convierten en fuente de pago de los bienes y servicios requeridos por las Empresas Sociales del Estado[21].
Finalmente la Sala observa que los argumentos expuestos por la parte actora en relación con los sobrecostos que le ha generado la estampilla, por el manejo que se le ha dado con respecto a sus proveedores de bienes y servicios, no constituyen razón suficiente para que se declare la nulidad de la ordenanza demandada, porque, como lo ha reiterado la Sección, del juicio de legalidad al que se han sometido las normas que soportan este tributo en el Departamento del Caquetá, conforme con los cargos de ilegalidad planteados en la demanda, no se evidencia la vulneración de las normas de rango superior invocadas como presuntamente transgredidas, razón por la cual, se confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda, pero, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. Conforme con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, no procede condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 29 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá.
SEGUNDO: No se condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | | | | MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Esta circular se derogó única y exclusivamente por competencia del ente emisor. [2] Fls. 51 a 61 del c.p. [3] Fls. 128 a 129 y 133 a 134 c.p. [4] Profirió sentencia de manera oral.
Su contenido obra en CD anexo, fl. 132 c.p. [5] Fls. 111 a 117 del c.p. [6] Fls.140 a 147 del c.p. [7] Fls. 144 a 146 del c.p. [8] Fls. 173 a 176 del c.p. confirmado mediante auto de súplica de 8 de febrero de 2018 fls. 190 a 192 c.p. [9] Vigente a la fecha de presentación de la demanda (13 de enero de 2015). [10] Por medio de la cual se modifica la Ley 48 de 1986, que autoriza la emisión de una estampilla pro-dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, instituciones y centros de vida para la tercera edad, se establece su destinación y se dictan otras disposiciones.
Modificada por el artículo 3 de la Ley 1276 de 2009. [11] Modificado por el artículo 4 de la Ley 1276 de 2009. [12] Sentencia de 19 de marzo de 2019, exp. 22645 C.P. Milton Chaves García, actor ESE Hospital María Inmaculada (de Florencia). [13] “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.
Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”. [14] Modificada por la Ordenanza 010 de 3 de septiembre de 2010. [15] Por el cual se compila el Estatuto de Rentas del Departamento de Caquetá. [16] Parágrafo 2 del artículo 3 de la Ordenanza No. 010 de 3 de septiembre de 2014. [17] Entidades que hacen parte de una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, conforme con lo previsto en los artículos 68 y 83 de la Ley 489 de 1998 y, 194 de la Ley 100 de 1993. [18] Sentencia del 24 de octubre de 2018, exp. 22648, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en sentencia de 19 de marzo de 2019, exp. 22645, C.P. Milton Chaves García. Demandante E.S.E. Hospital María Inmaculada. [19] Sentencia del 29 de mayo de 2014, exp. 20533.
C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en sentencia del 24 de octubre de 2018, exp. 22648, Jorge Octavio Ramírez Ramírez, actor ESE Hospital María Inmaculada (de Florencia). [20] “No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella”. [21] Sentencia de 24 de octubre de 2018, exp. 22648.
C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.