ESTAMPILLAS / RESERVA DE LEY CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., seis (06) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00581-01(24121) Actor: HUGO FERNANDO SUÁREZ FIGUEROA Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró la nulidad de los actos demandados.
ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), concurrió la demandante para solicitar la nulidad de: (i) la Ordenanza nro. 14 de 1970; (ii) la Ordenanza nro. 052 de 1995;
(iii) el artículo 242 de la Ordenanza nro. 053 de 2004; (iv) los artículos 258 a 262 de la Ordenanza nro. 022 de 2012, todas ellas expedidas por la Asamblea Departamental de Boyacá; y (v) de la Resolución nro. 0019, del 04 de febrero de 2013, proferida por la Secretaría de Hacienda de Boyacá (f. 2 a 14). Las expresiones respecto de las cuales se demanda la nulidad son las que a continuación se indican: Ordenanza Numero 14 de 1970: Ordenanza Numero 14 de 1970 (04 De Diciembre) "Por la cual se establece la "Estampilla Pro Seguridad Social” y se dictan otras disposiciones" La Asamblea de Boyacá En uso de sus atribuciones legales, Ordena: Artículo 1.- A partir de la sanción de la presente ordenanza, la Caja de Previsión de Boyacá procederá a emitir una estampilla denominada "PRO-SEGURIDAD SOCIAL DE BOYACÁ", destinada al pago de pensiones de jubilación e invalidez, que sean tramitadas y reconocidas a través de dicha entidad.
Artículo 2.- Créanse, las contribuciones departamentales que más adelante se discriminan, las cuales se recaudarán mediante el uso obligatorio de la estampilla denominada "Pro - Seguridad Social de Boyacá". Artículo 3.- La estampilla de que se habla en el artículo primero de esta ordenanza se cobrará para todos los contratos, actos, certificados, cuentas de cobro y demás operaciones que se realicen con el Gobierno Departamental o cualquiera de las dependencias de la administración de Boyacá y ¡os institutos descentralizados, de, acuerdo a las siguientes escalas: 1.En las nóminas, planillas y cuentas de cobro que por concepto de salarios, jornales o sueldos presenten los trabajadores al servicio del Departamento, se adherirán estampillas "Pro-Seguridad Social", según la siguiente tarifa mensual: a) Por sueldos o jornales hasta de un mil pesos ($1.000.oo) diez centavos ($0.10) por cada cien pesos ($100.oo) o fracción; b) Por sueldos o jornales superiores a un mil pesos ($1.000.oo) veinte centavas ($0.20) por cada cien pesos ($100.oo) o fracción; 2.
En toda cuenta de cobro que se presente contra el Tesoro Departamental o entidad o dependencia del Departamento treinta centavos ($0.30) por cada cien pesos ($100.oo) o fracción, a excepción de los de prestaciones sociales. 3. En toda celebración, renovación, adición y prórroga de contratos que se efectúen entre los particulares y el Departamento o con entidad o dependencias departamentales un peso.
($1.oo) por cada cien pesos ($100.oo) o fracción sobre el valor del contrato, excepto los contratos de trabajo. Parágrafo, Si el contrato es de valor indeterminado, la tarifa se aplicará sobre el valor que ha sonido de base para fijar la cuantía de la fianza que exija, la Controlaría Departamental. 4. En autenticación de toda firma que hace el Gobernador del Departamento, diez pesos ($10.oo). 5.
En cada memorial presentado al Gobernador en solicitud de concepto sobre Carta de Naturaleza Colombiana, cinco pesos ($5.oo). 6. En cada pasaporte expedido a través del Gobierno Departamental, cincuenta pesos ($50.oo). La revalidación anual de cada pasaporte veinte pesos ($20.oo). 7. En toda resolución que otorgue personería jurídica veinte pesos ($20.oo).
Parágrafo. Quedan exentas de la obligación de que habla el numeral 7 de esta ordenanza las entidades de Acción Comunal, beneficencia y asistencia social. 8. En el acta de posesión de los empleados del Departamento, se adherirán estampillas a razón de dos pesos ($2.oo) por cada, cien pesos ($100.oo) o fracción. 9. En cada solicitud de expedición de copias de decretos, resoluciones, certificaciones, constancias y demás actos emanados del Gobierno o Contraloría Departamental, un peso ($1.oo) por cada hoja; a excepción de los destinados a la reclamación de prestaciones sociales. 10.
En toda acta de posesión que realicen personas distintas a los empleados departamentales ante el Gobernador, se adherirán estampillas a razón de dos pesos ($2.oo) por cada cien pesos (S 100.oo) o fracción de la remuneración del funcionario posesionado. 11. En toda autentificación del periódico oficial "El Boya cense", cinco pesos ($5.oo). 12.
En cada solicitud de publicación en el periódico oficial "El Boyacense", cinco pesos ($5.oo). 13. En cada certificado de finiquito y paz y salvo, expedido por la Contraloría del Departamento, dos pesos ($2.oo). 14. En cada solicitud de condonación de obligaciones que se presente para que sean concedidas por el Departamento, dos pesos ($2.oo) por cada mil pesos ($1.000.oo) o fracción. 15.
En los pliegos de licitaciones se adherirán estampillas a razón de cinco pesos ($5.oo) por cada mil pesos ($1.000.oo) o fracción. Parágrafo. La liquidación de las estampillas que se deben adherir en las licitaciones será la que corresponda a la reglamentación o el valor de la oferta de la misma. 16. En cada solicitud de expedición de pase que se haga ante la Dirección de Transportes y Tránsito de Boyacá, se adherirán estampillas por valor de diez pesos ($10. oo). 17.
En todo trámite de matrículas, cancelación, cambio de servicio, cambio de motor, cambio de color, transformación, chequeo, traspaso y tránsito libre, que hagan las oficinas o la Dirección de Transportes y Tránsito del Departamento se adherirán estampillas así: Cuando el trámite corresponda a vehículos particulares, diez pesos ($10. oo) y cinco pesos ($5.oo) para vehículos de servicio público. 18.
En toda multa que se decrete por infracción a las rentas de Boyacá (licores, tabacos u otros) se adherirán estampillas a razón de diez pesos ($10.oo) por cada cien pesos ($100.oo) o fracción del valor de la multa. 19. En todo certificado de estudio que sea autenticado o registrado en la Secretaría de Educación de Boyacá, correspondiente a enseñanza media, secundaria, comercial, industrial o universitaria, se anularán estampillas "Pro-Seguridad Social de Boyacá", por valor de cinco pesos ($5.oo). 20.
En todo diploma profesional universitario que deba ser^ registrado ante la Secretaría de Educación de Boyacá se anularán estampillas por valor de cincuenta pesos ($50. oo). 21. En todo diploma de bachillerato o de grado de estudios industriales o de enseñanza media se adherirán estampillas por valor de diez pesos ($10. oo). 22. En los libros de matrículas, calificaciones, habilitaciones, validaciones y registro de grados de los colegios privados que deban ser autentificados y foliados por la Secretaría de Educación de Boyacá, se adherirán estampillas por, el valor de cincuenta pesos ($50. oo). 23.
En las inscripciones que los profesionales y contratistas hagan ante el Departamento, se adherirán estampillas por valor de treinta pesos ($30. oo). 24. En las licitaciones que presenten los aspirantes a obtener adjudicaciones corno distribuidores y concesionarios de la Industria Licorera de Boyacá, cien pesos ($100.oo) por cada licitación y demás institutos descentralizados del Departamento. 25.
En toda solicitud o contrato de suscripción de línea telefónica que se haga a la Empresa de Teléfonos de Boyacá, se adherirán estampillas por valor de cinco pesos ($5.oo). 26. En toda resolución que dicte el Departamento sobre adjudicación de terrenos baldíos, diez pesos, ($10.oo). 27. En toda boleta de registro y anotaciones se adherirán estampillas así: a. Toda boleta sin valor un peso ($1.oo). b. Las que tengan valor específico a razón de cincuenta centavos ($0.50) por cada mil pesos ($1.000.oo) o fracción. Artículo 4.- Toda cuenta de cobro que se presente contra el Departamento o cualquiera de sus dependencias o institutos, por concepto de prestaciones sociales, está exenta de! gravamen que establece esta Ordenanza.
Artículo 5.- El uso de la estampilla "Pro-Seguridad Social de Boyacá", queda limitado únicamente a los trámites de orden departamental, determinados por esta Ordenanza. Artículo 6.- Los productos obtenidos del uso de la estampilla "Pro- Seguridad Social de Boyacá" se depositarán en fondo y cuenta bancaria especial y no podrán destinarse a objeto distinto del que trata esta Ordenanza.
Artículo 7.- Todos los actos que correspondan al desarrollo de esta Ordenanza, deben ajustarse a los requisitos exigidos por la Contraloría General del Departamento. Artículo 8.- Queda facultado el Gobierno Departamental para reglamentar la presente Ordenanza. Artículo 9.- Esta ordenanza rige desde su sanción y deroga toda disposición que le sea contraria.
Ordenanza número 052 de 1995: Ordenanza número 052 de 1995 (21 de diciembre) "Por la cual se regula el sistema de cobro de la Estampilla Pro Seguridad Social, se concede una facultad y se dictan otras disposiciones" La Asamblea de Boyacá En uso de sus atribuciones legales y Constitucionales Ordena: Artículo Primero.- La estampilla de pro seguridad social de Boyacá, creada por ordenanza 14 de 1970 será reemplazada por un recibo de consignación a través de una entidad bancaria y previo recibo de liquidación expedido por la Entidad administradora del Fondo Territorial de Pensiones y se cobrará por todos los contratos, actos, certificados, cuentas de cobro y demás operaciones que se realicen con el Departamento de Boyacá, sus Institutos Descentralizados y demás Entidades Públicas del orden Departamental, de acuerdo con la siguiente tarifa la cual entrará en vigencia a partir del primero de enero de 1996. 1.
En las nóminas, planillas o cuentas de cobro que por concepto de salario presenten los trabajadores, a razón de dos pesos ($2,oo) por cada mil pesos ($1.000.oo) o fracción. 2- En toda celebración, renovación o prórroga de contrato que se efectúan entre los particulares y el Departamento o con sus institutos descentralizados y demás entidades del orden departamental a razón de uno por ciento (1%) sobre el valor total del contrato.
Si el contrato es de valor indeterminado la tarifa se aplicará sobre el valor que ha senldo de base para fijar la cuantía de ¡a fianza que exige la Contraloría General de Boyacá 3- En cada memorial presentado al Gobernador en solicitud de concepto sobre carta de naturaleza colombiana, a razón de dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes. 4- En cada pasaporte expedido o revalidado a través del Gobierno Departamental, el valor de un (1) salario mínimo legal diario vigente. 5- En cada solicitud de expedición de copias de decretos, resoluciones o certificaciones, constancias y demás actos administrativos, el valor equivalente a un décimo (1/10) del salario mínimo legal diario vigente. 6- En cada certificado de finiquito y paz y salvo expedido por ¡a Contraloría del Departamento, el valor equivalente a el diez por ciento (10%) del valor mínimo legal diario vigente. 7- En cada solicitud de condonación de obligaciones que se presenten para que sean concedidas por el Departamento, el valor equivalente a dos (2 salarios mínimos legales diarios vigentes. 8- En las propuestas que se presenten para adjudicación de contratos y licitaciones, a razón del dos por mil (2 x 1.000) del valor de la propuesta. 9- En cada solicitud de expedición de pases que se haga ante al instituto de Tránsito y Transporte de Boyacá, a razón de tres (3) salarios mínimos legales diarios vigentes. 10- En toda multa que se decrete por infracción a las rentas de Boyacá (licores, tabacos y otros), a razón del dos por ciento (2%) del valor de la multa. 11- En toda boleta de registro y anotación: A toda boleta sin valor, el equivalente a un salario mínimo legal diario vigente: a las que tengan valor específico a razón del cero punto cinco por ciento (0,5%) del valor del negocio.
Parágrafo primero. Para efectos del recaudo de les recursos establecidos en el artículo inmediatamente anterior, no se utilizarán especies venales. Parágrafo segundo. De los ingresos totales por concepto del recaudo de pro seguridad social se determinará el setenta por ciento (70%) para el pago de mesadas pensiónales y el treinta por ciento (30%) restante para la administración, operación y funcionamiento del Fondo Territorial de Pensiones.
Parágrafo tercero. Oficinas de control interno de cada entidad vigilarán para que los ordenadores de gasto le den estricto cumplimiento a las disposiciones establecidas en la presente Ordenanza. Parágrafo cuarto. La Contraloría General del Departamento, al realizar el control posterior, deberá verificar igualmente que se haya dado cumplimiento a estas disposiciones.
Los Funcionarios de los controles a tales obligaciones se harán acreedores, por su omisión, a las acciones disciplinarias y penales a que haya lugar. Artículo segundo.- Facultase al Gobernador del Departamento para que antes del 31 de diciembre de 1995, reglamente el sistema y procedimiento para hacer efectivo el recaudo de tales recursos.
Articulo tercero.- La presente Ordenanza rige a partir del primero de enero de mil novecientos noventa y seis (01-01-96) y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, expresamente el contenido de la Ordenanza 35 de 1992. Artículo 242 de la Ordenanza 053 de 2004: Artículo 242.- La estampilla de pro seguridad social de Boyacá, creada por ordenanza 14 de 1970 será remplazada por un recibo de consignación a través de una entidad bancaria y previo recibo de liquidación expedido por la entidad administradora del Fondo Territorial de Pensiones y se cobrará por todos los contratos, actos, certificados, cuentas de cobro y demás operaciones que se realicen con el Departamento de Boyacá, sus institutos descentralizados y demás entidades públicas del orden departamental, de acuerdo con la siguiente tarifa la cual entrará en vigencia a partir de primero de enero de 1996. 1.
En las nóminas, planillas o cuentas de cobro que por concepto de salario presten los trabajadores, a razón de dos pesos ($2) por cada mil o fracción. 2. En toda celebración, renovación o prórroga de contrato que se efectúan entre los particulares y el Departamento o con sus institutos descentralizados y demás entidades del orden departamental a razón de uno por ciento (1%) sobre el valor total del contrato.
Si el contrato es de valor indeterminado la tarifa se aplicará sobre el valor que ha servido de base para fijar la cuantía de la fianza que exige la Contraloría General de Boyacá. 3. En cada memorial presentado al Gobernador en solicitud de concepto sobre carta de naturaleza Colombiana, a razón de dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes.
En cada pasaporte expedido o revalidado a través del Gobierno Departamental, el valor de un (I) salario mínimo legal diario vigente. En cada solicitud de expedición de copias de decretos, resoluciones o certificaciones, constancias y demás actos administrativos, el valor equivalente a un décimo (1/10) del salario mínimo legal diario vigente. 6.
En cada certificado de finiquito y paz y salvo expedido por la Contraloría del Departamento, el valor equivalente a el diez por ciento (10%) del valor mínimo legal diario vigente. 7. En cada solicitud de condonación de obligaciones que se presenten para que sean concedidas por el Departamento, el valor equivalente a dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes. 8.
En las propuestas que se presenten para adjudicación de contratos y licitaciones, a razón del dos por mil (2 x 1.000) del valor de la propuesta. 9. En cada solicitud de expedición de pases que se haga ante al instituto de Tránsito y Transporte de Boyacá, a razón de tres (3) salarios mínimos legales diarios vigentes. 10. En toda multa que se decrete por infracción a las rentas de Boyacá (licores, tabacos y otros), a razón del dos por ciento (2%) del valor de la mulla. 11.
En toda boleta de registro y anotación: A toda boleta sin valor, el equivalente a un salario mínimo lega! diario vigente; a las que tengan valor específico a razón del cero punto cinco por ciento (0,5%) del valor del negocio. Parágrafo 1. Para efectos del recaudo de los recursos establecidos en el artículo inmediatamente anterior, no se utilizarán especies venales.
Parágrafo 2. De los ingresos totales por concepto del recaudo de pro seguridad social se determinará el setenta por ciento (70%) para el pago de mesadas pensiónales y el treinta por ciento (30%) restante para la administración, operación y funcionamiento del Fondo Territorial de Pensiones. Parágrafo 3. Las oficinas de control interno de cada entidad vigilaran para que los ordenadores de gasto le den estricto cumplimiento a las disposiciones establecidas en el presente capítulo.
Parágrafo 4. La Contraloría General del Departamento, al realizar el control posterior, deberá verificar igualmente que se haya dado cumplimiento a estas disposiciones. Los Funcionarios responsables de los controles a tales obligaciones se harán acreedores, por su omisión, a las acciones disciplinarias y penales a que haya lugar. Artículos 258 a 262 de la Ordenanza 022 del 2012: Artículo 258.- De la estampilla.
Con relación a la definición de la Estampilla pro seguridad social se observará lo establecido en la Ordenanza No. 052 de 1995. Artículo 259.- Fijación. La estampilla será emitida en los términos y montos establecidos en esta Ordenanza y será fijada a los documentos obligados. Artículo 260.- Competencia. Corresponde a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Boyacá a través de la Dirección de Recaudo y Fiscalización la verificación de la liquidación y recaudo de la Estampilla Pro Seguridad Social en el Departamento de Boyacá. Artículo 261.- Remisión. Salvo lo estipulado por las normas relacionadas y afines, y lo previsto en la Presente Ordenanza, y de conformidad con lo prescrito en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, el Departamento de Boyacá aplicará los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio, incluida su imposición a la Estampilla Pro Seguridad Social.
Artículo 262.- Autorización. Se autoriza al Gobierno Departamental por el término de 60 días a partir de la publicación de la presente Ordenanza, para que expida la reglamentación necesaria para dar cumplimiento al recaudo de la Estampilla Pro-Seguridad Social en el Departamento. Resolución 00019 de 2013: Resolución número 00019 de 2013 (04 de febrero) "Por la cual se reglamenta el cobro de la Estampilla Pro-Seguridad Social del Departamento de Boyacá" La Secretaria de Hacienda del Departamento de Boyacá Resuelve: Artículo primero.- Hecho generador y tarifas.- La estampilla de pro- seguridad social de Boyacá, creada por ordenanza 14 de 1970 se cobrará por todos los contratas, actos, certificados, cuentas de cobro y demás operaciones que se realicen con el Departamento de Boyacá, sus institutos descentralizados v demás entidades públicas del orden departamental, de acuerdo con la siguiente tarifa la cual entrará en vigencia a partir del primero de enero de 1996. 1.
En las nóminas, planillas o cuentas de cobro que por concepto de salario presten los trabajadores, a razón de dos pesos ($2) por cada mil o fracción. 2. En cada memorial presentado al Gobernador en solicitud de concepto sobre carta de naturaleza colombiana, a razón de dos (2) salarios mínimos legales vigentes. 3. En cada pasaporte expedido o revalidado a través del Gobierno Departamental, el valor de un (1) salario mínimo legal vigente. 4.
En cada solicitud de expedición de copias de decretos, resoluciones o certificaciones constancias y demás actos administrativos, el valor equivalente a un décimo (1/10) del salario mínimo lega! diario vigente. 5. En cada certificado de finiquito y paz y salvo expedido por la Contraloría del Departamento, el valor equivalente a el diez por ciento (10%) del valor mínimo legal diario vigente. 6.
En cada solicitud de condonación de obligaciones que se presenten para que sean concedidas por el Departamento, el valor equivalente a dos (2) salarios mínimos legales diarios vigentes. 7. En cada solicitud de expedición de pases o licencias de transito que se haga ante el instituto de Tránsito y Transporte de Boyacá, a razón de tres (3) salarios mínimos legales diarios vigentes. 8.
En toda multa que se decrete por infracción a las rentas de Boyacá (licores, tabacos y otros), a razón del dos por ciento (2%) del valor de la multa. 9. En toda boleta de registro y anotación. A toda boleta sin valor el equivalente a un salario mínimo legal diario vigente: a las que tengan valor especifico a razón del cero punto cinco por ciento (0,5%) del valor del negocio.
Parágrafo 1. Para efectos del recaudo de los recursos establecidos en el artículo inmediatamente anterior, no se utilizarán especies venales. Parágrafo 2. De los ingresos totales por Concepto del recaudo de pro seguridad social se determinará el setenta por ciento (70%) para el pago de mesadas pensiónales y el treinta por ciento (30%) restante para la administración, operación y funcionamiento del Fondo Territorial de Pensiones.
Parágrafo 3. Las oficinas de control interno de cada entidad vigilaran para que Ios-ordenadores del gasto le den estricto cumplimiento a las disposiciones establecidas en la presente resolución. Parágrafo 4. La Contraloría General del Departamento, al realizar el control posterior, deberá verificar igualmente que haya dado cumplimiento a estas disposiciones.
Los Funcionarios responsables de los controles a tales obligaciones se harán acreedores por su omisión, a las acciones disciplinarias y penales a que haya lugar. Parágrafo 5. En el evento en que una liquidación del impuesto de registro contenga actos con cuantía y actos sin cuantía, se aplicará la tarifa establecida para los actos con cuantía. Artículo 2.- Retencion de las estampillas.- Tocios los ingresos que perciba el Departamento de Boyacá por concepto cíe estampillas autorizadas por la ley, serán objeto de una retención equivalente al veinte por ciento (20%) con destina al fondo de pensiones del departamento, observando lo establecido en el Artículo 47 de la Ley 863 de 2003 (Pie 29).
Articulo 3.- Exencion.- Toda cuenta de cobro que se presente contra el Departamento o cualquiera de sus dependencias o institutos por concepto de prestaciones sociales, está exenta de! gravamen que establece esta Resolución. Artículo 4.- Destino.- Los productos obtenidos del uso de la estampilla "Pro-Seguridad Social de Boyacá" se depositaran en fondo y cuenta bancaria especial y no podrán destinarse a objeto distinto de que trata esta Resolución. Artículo 5.- Fijación.- La estampilla será emitida en los términos y montos establecidos en esta Resolución y será fijada a los documentos obligados, así: 1.
Para el caso de las nóminas, planillas o cuentas de cobro se practicará retenciones en las cuentas y será la tesorería obligada de la retención, quien fijará la estampilla. 2. En el caso de las entidades donde se realicen los tramites de los documentos gravados serán estas las obligadas a fijar las estampillas previa verificación del pago de las mismas en la autoridad bancaria autorizada. 3.
En el caso de convenios de recaudo, las entidades autorizadas serán las encargadas de fijar la estampilla, previa verificación del pago de las mismas en la autoridad bancaria autorizada, y reporte detallado de los pagos realizados (Relación numero de recibo y numero de la estampilla, y archivo imagen del pago) con su correspondiente archivo con imágenes de los documentos objeto de registro. 4.
En el caso de expedición de pases o licencias de transito, la Estampilla pro seguridad social deberá ser adherida al recibo de pago de los derechos del pase o licencia de tránsito por la autoridad que expide el documento gravado, previa verificación del pago de la estampilla pro seguridad social en la entidad bancaria competente autorizada. 5.
Para el caso del concepto sobre carta de naturaleza Colombiana, la Estampilla pro seguridad social deberá ser adherida a! acta de juramento por el funcionario competente, previa verificación del pago de la estampilla pro seguridad social en la entidad bancaria competente autorizada. 6. Para el caso del pasaporte expedido o revalidado a través del Gobierno Departamental, la Estampilla pro seguridad social deberá ser adherida al documento ingreso de consignación por la Tesorería Departamental, previa verificación del pago de la estampilla pro seguridad social en la entidad bancaria competente autorizada. 7.
Para el caso de las multas que se decreten por infracción a las rentas de Boyacá (licores, tabacos y otros) la Estampilla pro seguridad social deberá ser adherida a la Resolución por la cual se impone la multa por el funcionario designado por la Dirección de Recaudo y Fiscalización para la Administración de sistema de Estampillas del Departamento, previa verificación del pago de la estampilla pro seguridad social en la entidad bancaria competente autorizada. 8.
Para el caso de la expedición de copias de decretos, resoluciones o certificaciones, constancias y demás actos administrativos la Estampilla pro seguridad social deberá ser adherida al documento ingreso de consignación por la Tesorería Departamental, previa verificación del pago de la estampilla pro seguridad social en la entidad bancaria competente autorizada. 9.
Para el caso de certificado de finiquito y paz y salvo expedido por la Contraloría del Departamento la Estampilla pro seguridad social deberá ser adherida al documento por la Contraloría Departamental, previa verificación del pago de la estampilla pro seguridad social en la entidad bancaria competente autorizada. Parágrafo I. Todos los comprobantes de pago ante la autoridad bancaria autorizada y los registros magnéticos de documentos escaneados (Relación número de recibo y número de la estampilla, archivo imagen del pago e imágenes de los documentos objeto de la estampilla), deberán ser archivados por la entidad que realiza el tramite, y serán remitidos mensualmente a la Dirección de Recaudo y Fiscalización del Departamento para su control y verificación, Parágrafo 2.
La estampilla pro seguridad social impresa cumple con el requisito de ley de fijación y su valor está representado en el recibo de consignación en la entidad bancaria competente autorizada. Artículo 6.- Causación.- La Estampilla Pro-Seguridad Social se causara en el momento de firma o suscripción o emisión o liquidación, dependiendo del caso y del respectivo documento, y deberá liquidarse mediante recibo que será cancelado en las entidades bancarias autorizadas para tal fin o será retenido por la tesorería correspondiente y consignado en las mismas entidades boticarias.
El pago se realizará mediante consignación en la cuenta corriente nro. 61611622-4 del banco de bogotá. Denominada "FTP. Estampilla pro - seguridad social" y su fijación será responsabilidad de las entidades públicas o privadas autorizadas, para tal fin, una vez se haga la respectiva consignación, obsenrindo lo establecido en el Artículo l numeral l al 9 de la presente resolución. Parágrafo 1.
Quienes estando obligados a declarar no hubieren declarado y cancelado la estampilla dentro de los términos establecidos en la presente Resolución deberán cancelar intereses y serán objeto de las sanciones conforme lo establece el Estatuto Tributario Nacional. Parágrafo 2. Quienes no hubieren cancelado la estampilla dentro de los términos establecidos en la presente deberán cancelar intereses conforme lo establece el Estatuto Tributario Nacional.
Parágrafo 3. Transitorio. Se entenderá como documento soporte de la misma, el recibo de consignación de la respectiva estampilla, el cual cumplirá con el requisito de la fijación hasta el momento en que la Dirección de Recaudo y Fiscalización culmine el proceso de impresión e implementación de la misma. Parágrafo 4. Transitorio. La dirección de recaudo deberá realizar los procesos de determinación y fiscalización de la estampilla pro seguridad social a los contribuyentes obligados que no hubiesen sido objeto de las retenciones establecidas en la presente.
Artículo 7.- Presentación de la declaración.- Para el caso de las entidades obligadas a retención de la estampilla Pro Seguridad Social Diferentes de la tesorería de la gobernación de Boyacá, los ingresos recaudados por este concepto deberán ser reportados a la Dirección de Recaudo y Fiscalización de la Secretaria de Hacienda del Departamento de Boyacá, en los formularios designados por esta y de acuerdo a las fechas de vencimiento asignadas de acuerdo al último dígito del NIT, las cuales, se relacionan en el artículo 9 de la presente Resolución, Artículo 8.- Declaración y control.- La estampilla será administrada por el Departamento de Boyacá y llevará sistemas de seguridad y un número consecutivo, las cuales serán enviadas a las respectivas entidades, quienes a. su vez enviaran mensualmente un informe acompañado de la declaración en el cual relacionaran cada uno de los actos administrativos suscritos en el respectivo mes, así como el número consecutivo de la estampilla adherida al documento obligado.
La Dirección de Recaudo y Fiscalización será la encargada de vigilar el correcto funcionamiento siguiendo los procedimientos que la misma establezca para el control y entrega de las estampillas a cada uno de los entes responsables. Artículo 9.- Fecha de presentación.-Las respectivas declaraciones junto con la relación de documentos obligados en el mes, deberán presentarse ante la Dirección de Recaudo y Fiscalización dentro de las fechas que establece la Dirección de Impuestos y aduanas Nacionales PIAN en materia de Retención en la fuente, de acuerdo al último dígito del NIT.
Parágrafo I. Las declaraciones podrán ser presentadas por medio virtual en las páginas, correos o link que para tal fin establezca y autorice la Dirección de Recaudo y Fiscalización. Artículo 10.- Competencia.- Corresponde a la Secretarla de Hacienda del Departamento de Boyacá a través de la Dirección de Recaudo y Fiscalización la verificación de la liquidación y recaudo de la Estampilla Pro Seguridad Social en el Departamento de Boyacá. Articulo 11.- Remisión.- Salvo lo estipulado por las normas relacionadas y afines, y lo previsto en la Presente Resolución y de conformidad con lo prescrito en el artículo 59 la Ley 788 de 2002, el Departamento de Boyacá aplicará los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio, incluida su imposición a la Estampilla Pro Seguridad Social.
Artículo 12.- La presente Resolución rige a partir de su fecha de publicación. Dada en Tunja, a los 04 de febrero de 2013. ( ). A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 150.12, 287.3, 300.4 y 338 de la Constitución; 137, 152, 164, 159 a 247 del CPACA; 610 a 613 del Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012); 1.°, parágrafo 2.°, y 4.° y 16 de la Ley 962 de 2005 y 62.1 del Decreto 1222 de 1986.
El concepto de la violación de estas disposiciones se resume así (ff. 3 a 26): Alegó que los actos censurados crearon un tributo que carece de autorización legal, en abierta violación del principio constitucional de reserva de ley. Expuso que la creación de tributos ex novo es competencia exclusiva del Congreso de la República. Contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones del actor (ff. 115 a 119), así: Manifestó que, en virtud del principio constitucional de autonomía de las entidades territoriales, los departamentos cuentan con competencia para decretar los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; de modo que la facultad impositiva para la creación de los tributos no puede ser «absorbida por el legislador».
Sostuvo que, para la adopción del acto enjuiciado, se tuvo en cuenta la difícil situación económica que atravesaba el departamento, debido al pasivo pensional que existía para ese momento; y manifestó que el sustento legal de la estampilla demandada es el impuesto a la previsión social, fijado por el artículo 167 del Decreto 1222 de 1986, pues ambas figuras cuentan con la misma finalidad parafiscal.
Coadyuvancia de la Asamblea Departamental de Boyacá Planteó que la estampilla demandada es un «tributo parafiscal» destinado a financiar y administrar los fondos territoriales de pensiones y a asumir las prestaciones de orden pensional. Señaló que el mismo fue creado en ejercicio del principio de autonomía territorial, al amparo de un régimen de seguridad social anterior a la Constitución de 1991 y a la Ley 100 de 1993.
Añadió que con las Leyes 90 de 1946 y 33 de 1985 se impusieron mayores cargas económicas a las cajas de compensación territorial, cargas que implicaban asumir la totalidad de las prestaciones sociales de sus afiliados; y que la recaudación de los recursos necesarios para el efecto correspondía a las entidades territoriales (ff. 54 a 58). Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de los actos acusados (ff. 201 a 211), con fundamento en las siguientes consideraciones: Expuso que, por mandato constitucional, el Congreso es el único órgano investido de potestad para crear nuevos tributos y aclaró que la competencia reconocida a las asambleas departamentales y a los concejos municipales en materia impositiva debe ser ejercida dentro de los límites que impone la ley.
Precisado lo anterior, analizó las normas que rigen la estampilla enjuiciada en el departamento de Boyacá y encontró que aquella fue creada por la entidad demandada sin contar con autorización legal para el efecto. En particular, manifestó que, aunque el impuesto de previsión social regido por el artículo 167 del Decreto 1222 de 1986 también tiene por finalidad financiar las cajas de compensación territoriales, dicho impuesto tiene un hecho generador y una base gravable diferentes de aquellos previstos para la estampilla.
En consecuencia, accedió a las pretensiones de la demanda. Recurso de apelación La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia (ff. 213 a 218). A tal fin, señaló que los departamentos cuentan con autonomía para administrar sus asuntos seccionales y que la potestad para la creación de tributos no es exclusiva del legislador, si no que puede concederse a las entidades territoriales.
Añadió que el artículo 23 de la Ley 6.° de 1945 autorizó al departamento de Boyacá para crear una caja de previsión social territorial, a efectos de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de carácter pensional a cargo del departamento. Asimismo, planteó que en aras de cumplir ese mandato legal se creó la figura tributaria demandada.
Manifestó que el artículo 151 de la Ley 100 de 993 facultó a los departamentos para crear fondos de pensiones, al tiempo que el artículo 5.° del Decreto 1296 de 1994 determinó que dichos fondos se componen, entre otros, de los recursos presupuestados para el efecto por las entidades territoriales. En ese contexto, manifestó que la estampilla demandada hace parte del presupuesto departamental de Boyacá desde 1970 y que, por ello, no puede alegarse la violación del principio de legalidad.
Por último, señaló que, en el momento de la expedición de los actos acusados, el departamento atravesaba una difícil situación económica. Alegatos de conclusión El actor reiteró los argumentos expuestos en la demanda (ff. 236 a 238). No intervinieron en esta etapa procesal ni la demandada ni el Ministerio Público. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Decide la Sala sobre la legalidad de los actos enjuiciados, teniendo en cuenta los específicos cargos de apelación planteados por la demandada contra la sentencia de primer grado, que anuló los actos acusados.
Por ende, se definirá si ellos vulneraron la reserva de ley en materia tributaria al establecer la estampilla pro seguridad social en ausencia de autorización legal. La demandada y apelante única manifiesta que las disposiciones acusadas son una manifestación del principio de autonomía de las entidades territoriales, en la medida en que establecen un recurso necesario para el financiamiento del fondo pensional del departamento de Boyacá. 2- La materia sobre la que versa la litis se encuentra regulada por normas de rango constitucional, que disponen que los departamentos –y demás entes subnacionales– cuentan con autonomía para la gestión de sus intereses, lo cual implica la potestad para administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (artículos 1.º, 287 y 300 de la Carta).
Por esa razón, el artículo 338 ibidem les reconoce potestad normativa para regular sus tributos propios, pero dicho poder no está desprovisto de límites, toda vez que el texto del mencionado artículo 338 debe interpretarse de manera concordante con la indicación hecha en los artículos 287 y 300 acerca de que el ámbito de autonomía de los departamentos se sujeta a «los límites de la Constitución y la ley».
A partir de allí, se ha concluido que en nuestro régimen constitucional no pueden existir tributos territoriales sin una ley que les anteceda. Se requiere de una colegislación en la que el régimen de cada concreta figura tributaria territorial se determine con la intervención del Estado, a través de la ley, y del ente territorial, mediante ordenanza o acuerdo, según sea el caso.
Así, deben confluir ley y norma local para que el sistema tributario se acompase con la organización territorial prevista en el artículo 1.º del Texto Supremo, de conformidad con el cual Colombia está organizada en forma de República unitaria, con autonomía de sus entidades territoriales. En suma, constitucionalmente no es admisible que existan tributos territoriales regulados exclusivamente por normas locales.
A esa conclusión llegó la Corte Constitucional en la sentencia C-517 de 1992, en la cual se adoptó como estricta regla de derecho uniforme, que se ha conservado hasta el presente, el planteamiento de que la creación original, ex novo, de tributos es una competencia privativa del legislador; de suerte que las potestades tributarias atribuidas a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distritales deben entenderse circunscritas a lo que determine la ley.
Fue en esa providencia que el máximo intérprete de la Constitución aclaró que la interpretación teleológica y sistemática de los mandatos superiores conduce a afirmar que en materia tributaria se estableció una competencia concurrente de regulación normativa de los niveles central, regional y local para «fijar las condiciones aplicables por igual en todo el territorio nacional, sin … cercenar o desconocer la facultad decisoria de que gozan las instancias regional y local».
De modo que los límites de la potestad tributaria de los entes territoriales les impiden crear tributos. Solo podrán establecerlos en sus respectivas jurisdicciones, a través de sus órganos de representación popular, cuando una ley los haya creado. La Sección ha recalcado ese mandato constitucional, entre otras, en las sentencias del 25 de marzo de 2010 (exp. 16428, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), del 07 de febrero de 2013 (exp. 18885, CP: William Giraldo Giraldo), del 05 de junio de 2014 (exp. 19945, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia), del 05 de febrero de 2015 (exp. 20654, CP: ibidem), del 14 de mayo de 2015 (exp. 19548, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas) y del 02 de mayo de 2019 (exp. 23258, CP: Milton Chaves García). 3- En el caso concreto, observa la Sala que la Ordenanza nro. 14 de 1970 –demandada– facultó a la Caja de Previsión de Boyacá para emitir una estampilla denominada «pro seguridad social», destinada al pago de pensiones de jubilación e invalidez, cuyo hecho generador correspondía a la suscripción de contratos, actos, certificados y cuentas de cobro con el gobierno departamental y los institutos descentralizados.
No obstante, mediante la Ordenanza nro. 052 de 1995 –también acusada–, la estampilla fue «reemplazada por un recibo de consignación a través de una entidad bancaria y previo recibo de liquidación expedido por la entidad administradora del Fondo Territorial de Pensiones», cuyos ingresos serían destinados el 70% para el pago de mesadas pensionales y el 30% para la administración, operación y funcionamiento del Fondo Territorial de Pensiones.
Tal regulación de la figura tributaria fue posteriormente recogida en la Ordenanza nro. 053 de 2004, que estableció el Estatuto de Rentas del departamento de Boyacá. Seguidamente, la Ordenanza nro. 022 de 2012 –demandada– derogó la Ordenanza nro. 053 de 2004 y en los artículos 258 a 262 ordenó efectuar el recaudo de la estampilla pro seguridad social, según la definición de la figura tributaria establecida en la Ordenanza nro. 052 de 1995.
En consecuencia, la Secretaría de Hacienda departamental emitió la Resolución nro. 00019 de 2013, con la que reglamentó el procedimiento de recaudo del tributo en cuestión. 4- En ese contexto, la apelante única plantea que la autorización legal para crear la estampilla pro seguridad social, objeto de enjuiciamiento, está contenida en los artículos 23 de la Ley 6.° de 1945, 151 de la Ley 100 de 1993 y 5.° del Decreto 1296 de 1994, puesto que la estampilla denominada «pro seguridad social» –creada por la Ordenanza nro. 14 de 1970 y regulada en los demás actos demandados– está destinada al pago de pensiones de jubilación e invalidez.
No obstante, encuentra la Sala que ninguna de las normas invocadas por la entidad demandada le autorizaron a adoptar el tributo cuya creación censura el actor. Ello es así porque, de una parte, el artículo 23 de la Ley 6.° de 1945 se limitaba a autorizar a los departamentos que no tuvieran organizadas instituciones de previsión social a crear tales instituciones dentro de los seis meses siguientes promulgación de esa ley; y, de otra, el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 se contrae a habilitar al gobierno para autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía y a determinar que el Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental entraba a regir a más tardar el 30 de junio de 1995.
Por último, el artículo 5.° del Decreto 1296 de 1994 identifica los recursos que componen los fondos territoriales de pensiones públicas, sin otorgar ningún tipo de autorización para que las entidades del nivel departamental establecieran figuras tributarias que no hubiesen sido creadas por la ley. En todo caso, se detaca que el referido decreto, no podría reconocer tales potestades a las entidades territoriales, pues habría desbordado la función reglamentaria propia de la Administración, al tiempo que habría transgredido el principio de reserva de ley en materia tributaria. 5- De los anteriores análisis se desprende que, como lo plantea el demandante, el departamento de Boyacá carecía de competencia para crear la estampilla «pro seguridad social», dado que esta figura impositiva no corresponde a ningún tributo cuya adopción hubiese sido previamente autorizada por el legislador.
Esa circunstancia es violatoria del principio de reserva de ley consagrado en el artículo 338 de la Constitución, razón por la cual la Sala declarará la nulidad de los actos acusados. 6- Por último, la Sala advierte que no procede la condena en costas porque se trata de una controversia en la que se ventila un interés público (artículo 188 del CPACA).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 3. Reconocer personería al abogado Rafael Ricardo Hernández Barrera, para actuar en representación del departamento de Boyacá, conforme al poder visible en el folio 249 del expediente.
Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ |