ESTAMPILLA PRO HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL QUINDÍO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., seis (06) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00065-02(23836) Actor: HERNEY DE JESÚS ORTIZ MONCADA Demandado: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO FALLO Coadyuvantes: ESE HOSPITAL DEPARTAMENTAL UNIVERSITARIO DEL QUINDÍO SAN JUAN DE DIOS Y SINDICATO DE TRABAJADORES DEL HOSPITAL DEPARTAMENTAL UNIVERSITARIO DEL QUINDÍO SAN JUAN DE DIOS La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío, San Juan de Dios, quien actuó como coadyuvante de la parte demandada, contra la sentencia del 12 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad simple previsto en el artículo 137 del CPACA, el demandante pidió la nulidad parcial de los artículos 4.° y 5.°de la Ordenanza nro. 006, del 04 de abril de 2005, proferida por la Asamblea Departamental del Quindío (ff. 1 a 5 c 1). El texto de las normas enjuiciadas, es el siguiente (se subrayan los apartes demandados): Ordenanza nro. 006, del 04 de abril de 2005 Artículo 4.°.

Hecho generador. La estampilla Pro-Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios, será recaudada mediante el uso obligatorio en los siguientes actos y documentos: a) En los pagos que por todo concepto realice el gobierno departamental y municipal o cualquiera de las dependencias de la Administración departamental y municipal, Corporación Autónoma del Quindío y Universidad del Quindío. b) (…) c) Además en los siguientes trámites: (…) 4.

Los que se realicen ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos: los actos contratos o negocios jurídicos con y sin cuantía sujetos a registro. Artículo 5.° Tarifas. Las tarifas para el cobro de la estampilla Pro- Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios serán las siguientes: (…) 3. La suma de $2.500.o. o. en los siguientes actos: 3.1 Los actos, contratos o negocios jurídicos sin cuantía, sujetos a registro en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.

(…) 8. Se cobrará la tarifa de manera porcentual en los siguientes actos: (…) 8.3 El 2% del valor de los pagos por todo concepto, que se efectúen por todo concepto, que se efectúen con cargo a la Corporación Autónoma Regional del Quindío. (…) 8.5 El 2% del valor de los pagos de todo contrato escrito y órdenes de servicios, adición o prórroga celebrados por los particulares con la Administración departamental, las entidades descentralizadas del orden departamental y municipal, la Universidad del Quindío y la Corporación Autónoma Regional del Quindío. (…) 8.9 El 1% del valor del contrato cedido, de aquellos contratos celebrados por los particulares con la Administración departamental, las entidades descentralizadas del orden departamental y municipal, la Universidad del Quindío y la Corporación Autónoma Regional del Quindío. (…) 8.11 El 0.5% del valor del bien objeto de registro, en las boletas de registro y anotación que expidan las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos por ventas, permutas, separación de bienes, donaciones y daciones en pago. 8.12 El 0.5% del monto total de la cuantía determinada en las hipotecas abiertas. 8.13 El 0.5% sobre el valor total del crédito en las hipotecas abiertas de cuantía indeterminada, y se cobrará con base en la certificación que expida el gerente o representante legal de la entidad financiera o bancaria. 8.14 El 0.5% de las hipotecas con cuantía indeterminada entre particulares, sobre el valor certificado que, bajo juramento, expresen las partes ante el notario.

A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 287.3, 300.4 y 338 de la Constitución; 1.º de la Ley 645 de 2001; 23 de la Ley 99 de 1993; 1.º y 58 a 68 del Decreto 1250 de 1970, y 73 y siguientes de la Ley 1579 de 2015. El concepto de la violación planteado se sintetiza así (ff. 2 a 4 c 1): Explicó que el artículo 1.º de la Ley 645 de 2001 autorizó a los departamentos en cuyo territorio operen hospitales universitarios para que, a través de sus asambleas departamentales, ordenaran la emisión de la estampilla pro hospitales universitarios.

Sostuvo que el Consejo de Estado ha indicado que el hecho generador de la estampilla pro-hospitales universitarios recae sobre los actos en los cuales intervengan funcionarios departamentales o municipales (sentencia del 07 de noviembre de 2012, exp. 18867, CP: William Giraldo Giraldo) y que sean realizados en el departamento del Quindío. Afirmó que las oficinas de registro de instrumentos públicos (ORIP), pertenecientes a la Superintendencia de Notariado y Registro, así como las corporaciones autónomas regionales (CAR) no son entidades del orden departamental ni municipal, sino que, de conformidad con las leyes 1250 de 1970 y 99 de 1993, respectivamente, son entidades del orden nacional, con lo cual, los actos en los que intervienen sus funcionarios no pueden gravarse con la estampilla pro hospitales universitarios, como señaladamente lo dispusieron las normas demandadas.

Contestación de la demanda El departamento del Quindío contestó la demanda y se opuso a las pretensiones del actor (ff. 79 a 89), en los siguientes términos: Explicó que la expedición de las normas demandadas está amparada en el artículo 3.° de la Ley 645 de 2011, que autorizó a las asambleas departamentales para que determinaran las características, tarifas y todos los asuntos referentes a las actividades y operaciones que se gravan con la estampilla.

Adujo que, en virtud del principio de descentralización por servicios, las actividades desarrolladas por la CAR y las ORIP estaban gravadas con la estampilla pro hospitales universitarios, toda vez que ostentaban la calidad de entidades públicas y desarrollaban funciones en el departamento del Quindío. Concretamente, expresó que la CAR del Quindío era una entidad del orden departamental por el hecho de que su consejo directivo estaba integrado por el gobernador, los alcaldes del departamento y otros miembros de entidades departamentales.

Añadió que, en todo caso, el demandante no probó que las citadas entidades fueran del orden nacional como tampoco demostró que para la realización del hecho generador de esa estampilla debieran intervenir funcionarios del orden departamental. Por último, afirmó que si se declarare la nulidad de las normas demandadas se generaría un importante impacto en el presupuesto del departamento y, por ende, en la situación fiscal del hospital universitario, ya que dejaría de percibir cerca de $5.000.000.000 anuales.

El Sindicato de Trabajadores del Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios –Sintrasanjuan– contestó la demanda en calidad de coadyuvante del demandado, en los siguientes términos (ff. 104 a 118)[1]: Alegó que de la lectura de la Ley 645 de 2001, no se extrae que el cobro de la estampilla recaiga únicamente sobre actos en los que intervienen funcionarios departamentales o municipales; que, por el contrario, lo regulado en las normas demandadas se ajustaba a la previsión del artículo 3.° de esa ley.

Por su parte, la ESE Hospital Departamental Universitario del Quindío San Juan de Dios, quien también coadyuvó al demandado, se opuso a las pretensiones así (ff. 121 a 132)[2]: Indicó que las normas demandadas no excedieron lo autorizado por la Ley 645 de 2001 ni vulneraron la Constitución, puesto que las actividades y operaciones gravadas con la estampilla solo tenían lugar en el departamento del Quindío. Agregó que la intervención de funcionarios de las ORIP de los distintos municipios y de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, en ese tipo de actos, no altera el elemento subjetivo de la estampilla, ya que estas entidades no son los sujetos activos o pasivos del tributo ni inciden en la configuración del elemento objetivo del hecho generador del tributo.

Sentencia apelada El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda (ff. 166 a 177), para lo cual: Expresó que, con base en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la estampilla pro hospitales universitarios recae sobre actos en los que intervienen funcionarios del orden departamental o municipal, ya que estos servidores son los encargados de adherir y anular la estampilla.

En ese orden, acogió la tesis del demandante en el sentido de que el hecho generador de la estampilla pro-hospitales no podía configurarse frente a los actos realizados por funcionarios de la CAR del Quindío y de las oficinas de registro de instrumentos públicos que funcionan en los distintos municipios de ese departamento, porque estas entidades son del orden nacional, conforme a las leyes 99 de 1993 y 1250 de 1970, respectivamente, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Recurso de apelación La ESE Hospital Departamental Universitario San Juan de Dios apeló la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos (ff. 181 a 191): Señaló que la potestad tributaria no estaba radicada exclusivamente en el Congreso, pues las asambleas departamentales también gozan de esa atribución y pueden fijar directamente los sujetos activo y pasivo, hecho generador, base gravable y tarifas de los tributos locales, en virtud de los artículos 287, 300 y 338 constitucionales.

Insistió en que lo fijado en las normas demandadas es producto de la autorización otorgada por la Ley 645 de 2001, que facultó a la asamblea departamental del Quindío para fijar los elementos de ese tributo. Reiteró que la intervención de funcionarios de las oficinas de registro de instrumentos públicos y de la Corporación Autónoma Regional del Quindío en la realización de actos que implicaran la adhesión o anulación de la estampilla, no enerva la concreción del hecho generador y de la obligación tributaria.

Alegatos de conclusión El demandante guardó silencio en esta oportunidad Por su parte, el demandado reprodujo lo expuesto en la contestación de la demanda (ff. 51 a 55 c2). Sus coadyuvantes no se pronunciaron en esta oportunidad. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada (ff. 56 a 58 c 2).

Al efecto, consideró que, al expedir las normas demandadas, la Asamblea Departamental del Quindío excedió sus facultades, porque, aunque las oficinas de registro de instrumentos públicos y de la Corporación Autónoma Regional del Quindío son entidades públicas, son del orden nacional, de manera que los actos y operaciones llevados por sus funcionarios no originan el tributo discutido, pues ello excedería lo autorizado por la Ley 645 de 2001.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala decide sobre la legalidad de los artículos 4.° y 5.°de la Ordenanza nro. 006 de 2005, de la Asamblea Departamental del Quindío, atendiendo a los cargos de apelación formulados por la demandada contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda de anular algunos apartes de las disposiciones acusadas.

Las normas enjuiciadas gravaron con la estampilla Pro- Hospital Universitario algunos actos en los que intervienen los funcionarios de la Corporación Autónoma Regional del Quindío y de las distintas oficinas de registro de instrumentos públicos que funcionan en los municipios del departamento del Quindío (artículo 4.º) y, a esos efectos, fijaron las tarifas aplicables (artículo 5.º).

El demandante, quien promueve la acción a nombre de la Procuraduría, sostiene que las anteriores disposiciones son contrarias a la Constitución y a la ley, porque, según lo autorizado por la Ley 645 de 2001, la estampilla solo puede recaer sobre aquellos actos en los que intervienen funcionarios del orden departamental y municipal. Siendo ello así, en los eventos en que actúen los empleados de las oficinas de registro de instrumentos públicos y de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, no se realizará el hecho generador del tributo de la estampilla, dado que esas entidades son nacionales y no departamentales.

En el otro extremo, la coadyuvante, apelante única, considera que la intervención de los funcionarios de la ORIP y de la CAR, en actos efectuados dentro del departamento del Quindío, concretan el hecho generador de la estampilla pro hospitales, pues lo relevante es que dichos actos se lleven a cabo en esa jurisdicción territorial y sean realizados por funcionarios públicos.

Consecuentemente, la Sala debe establecer si la Ley 645 de 2001 previó dentro del hecho generador de la estampilla pro hospitales universitarios, la intervención de los funcionarios departamentales y municipales, si la respuesta es afirmativa, se debe establecer si los funcionarios de la CAR Quindío y las ORIP tienen ese carácter. 2- Con miras a desatar la litis planteada, conviene señalar, en primer lugar, que a luz de los artículos 287.3, 300.4 y 338 de la Constitución y de la lectura que la jurisprudencia constitucional ha dado a tales disposiciones (sentencias C-1043 de 2003 y C-035 de 2009, entre otras), esta corporación ha sentado un criterio uniforme, según el cual, la adopción de impuestos locales por parte de las respectivas entidades territoriales requiere de la preexistencia de una ley que autorice el tributo –i. e. ley de autorización– (entre otras, en las sentencias del 06 de agosto de 2014, 07 de junio de 2011, 11 de marzo de 2010 y 06 de agosto de 2009, exp. 20678, 17623, 16667 y 16315, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Martha Teresa Briceño de Valencia y Hugo Fernando Bastidas Bárcenas (2), respectivamente).

De igual manera, aunque las asambleas departamentales cuentan con autonomía para el ejercicio de potestades normativas en materia tributaria, está sometida a dos límites: la Constitución y la ley; en esos términos, les asiste la facultad de establecer los elementos del tributo a través de sus órganos de representación popular, siempre que dicha competencia sea ejercida dentro de los límites y conforme con los parámetros mínimos fijados por la ley de creación o autorización del impuesto (sentencias del 08 de octubre de 2015, exp. 19552, CP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 24 de octubre de 2013, exp. 18808, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 06 de diciembre de 2012, exp. 19085, CP Martha Teresa Briceño de Valencia; y 05 de diciembre de 2011, exp. 18542, CP William Giraldo Giraldo, entre otras).

Esos parámetros mínimos, según se desprende de la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa, son dos: (i) la autorización del gravamen por el legislador, y (ii) la delimitación del hecho gravado con el mismo (i. e. el aspecto material del elemento objetivo del hecho imponible). 3- La Ley 645 de 2001 autorizó a las asambleas departamentales, en cuyo territorio funcionaran hospitales universitarios, para gravar con la estampilla «Pro-Hospitales Universitarios Públicos» (art. 1.°) los actos y operaciones realizados en la respectiva jurisdicción y, para ello, dichas corporaciones estaban facultadas para completar los elementos de la obligación tributaria (art. 3.°).

Seguidamente, estableció que «las obligaciones de adherir y anular las estampillas a que se refiere esta ley quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos» (art. 5.°). Al examinar la constitucionalidad de la anterior norma, la Corte Constitucional sostuvo que el hecho imponible de la estampilla pro hospitales universitarios lo constituyen «las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios de los mismos y que impliquen la realización de actos en los cuales intervengan funcionarios departamentales y municipales» (sentencia C-227 de 2002).

A partir de esta concreción, la Sala ha precisado que la estampilla pro hospitales universitarios no puede recaer sobre aquellos actos documentales en los que intervienen funcionarios de la nación y sus entidades descentralizadas (sentencia del 02 de mayo de 2019, exp. 23258, CP Milton Chaves García). Ello, por cuanto, la actividad gravada con el tributo de estampilla es de naturaleza cualificada y no basta la realización de una actividad u operación en el departamento, sino que para su configuración se exige, necesariamente, la intervención de un funcionario del orden departamental o municipal.

En consecuencia, contrario a lo alegado por el apelante, para que se configure el hecho generador de la estampilla autorizada por la Ley 645 de 2001 se requiere la intervención de un funcionario del orden departamental o municipal. 4- En torno a la naturaleza de las CAR, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, han concluido que este tipo de entidades son del nivel nacional al no haber sido incluidas en el artículo 286 constitucional como entidades territoriales, siendo relevante precisar que dichas corporaciones no pertenecen al sector central o descentralizado ni a ninguna otra de las ramas del poder público, por tener un régimen especial con funciones específicas y una autonomía que proviene directamente de la Constitución (autos de 089A de 2009[3] y auto 281 de 2006, proferidos por la Sala Plena de la Corte Constitucional sentencias C-593-95, C-578/99, C- 554 de 2007 y C-462 de 2008, de la misma Corporación y conceptos del 18 de julio de 2016, exp. 2016-00065-00(C) y del 13 de febrero de 2019, exp. 2018- 00207-00(C), de la Sala de Consulta y Servicio Civil, y sentencia del 1.° de noviembre de 2013, exp. 17683, CP Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez, de la Sección Cuarta, del Consejo de Estado).

El hecho de que las CAR asienten su actividad en determinadas jurisdicciones y que sus consejos directivos estén conformados por el gobernador del respectivo departamento y por algunos de los alcaldes, no significa que tengan la naturaleza departamental, pues, se enfatiza, son entidades del orden nacional que desarrollan políticas ambientales de carácter nacional, en respectivos entes territoriales.

Lo propio ocurre con las oficinas de registro de instrumentos públicos, pues, el Decreto 2723 de 2014[4] establece que esas entidades forman parte de la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro (art. 12), a través de las cuales se presta el servicio público registral (artículo 11 ibidem), a su vez, dicha superintendencia es una entidad descentralizada, técnica, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonial (art. 1.°) adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho (art. 2.°), con domicilio principal en la ciudad de Bogotá, y con funciones y competencias en el ámbito nacional (art. 3.°).

De acuerdo con lo anterior, las oficinas de registro de instrumentos públicos son autoridades del sector descentralizado por servicios del orden nacional, que, aunque se ubiquen en los municipios o distritos, no por ello pertenecen al nivel administrativo territorial. 5- Por lo expuesto, las disposiciones demandadas resultan ilegales, dado que gravaron con la estampilla pro hospital universitario del Quindío los actos en los que intervienen funcionarios de la CAR Quindío y las ORIP que operan en los distintos municipios de ese departamento, a pesar de que, por la naturaleza de esas entidades, sus funcionarios son del orden nacional.

Esa circunstancia desborda el hecho imponible de la estampilla pro hospitales universitarios en la forma como fue autorizada por la Ley 645 de 2001. Consecuentemente corresponde a la Sala confirmar la sentencia apelada. Sin lugar a condena en costas, por cuanto se trata de asunto de interés público (art. 188 del CPACA). Por otra parte, se detalla que el tribunal de primera instancia omitió ordenar el levantamiento de la medida cautelar de suspensión provisional que fue decretada en auto del 16 de marzo de 2017 (ff. 26 a 32 vto. cuaderno medida cautelar), así que se adicionará un ordinal a fin de que quede expreso dicho levantamiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1- Adicionar el ordinal quinto de la sentencia apelada, en los siguientes términos: Quinto. Ordenar el levantamiento de la medida cautelar decretada en el auto del 16 de marzo de 2017, habida consideración del fallo de anulación emitido. 2- Confirmar la sentencia apelada. 3- Reconocer personería al abogado Manuel Felipe Orozco Castañeda, para actuar en representación del departamento del Quindío, conforme al poder visible en el folio 32 del c 2.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Mediante auto del 08 de agosto de 2017, el tribunal admitió la intervención como coadyuvante de la demandada. [2] Mediante auto proferido en audiencia inicial del 13 de septiembre de 2017, el tribunal admitió la intervención como coadyuvante de la demandada. [3] (…) no es posible sostener que las CAR son entidades descentralizadas por servicios pues éstas están siempre adscritas o vinculadas a una entidad del sector central, lo cual no sucede en este caso por la autonomía que el artículo 150, ordinal 7, de la Constitución expresamente ha dado a las CAR.

En este sentido, las CAR son entidades públicas del orden nacional. [4] Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro. Antes: decretos 2163 de 2011, 412 de 2007, 302 de 2004, y decretos ley 2158 de 1992 y 1669 de 1997.