DEVOLUCIÓN DE PAGO DE LO NO DEBIDO / ESTAMPILLAS CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00913-01(21909) Actor: FUNDACIÓN CARDIOVASCULAR DE COLOMBIA Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia del 12 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander – Subsección de Descongestión – Despacho No. 01, que en la parte resolutiva dispuso: «PRIMERO: DECLÁRESE probada la excepción de PRESCRIPCIÓN en relación con los dineros cancelados con anterioridad a la vigencia fiscal del año 2006, según lo expuesto en la parte motiva de ésta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del oficio radicado No. 20110087509 de fecha 12 de julio de 2011 por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior a título de restablecimiento del derecho se ordena al DEPARTAMENTO DE SANTANDER la devolución de los dineros, que se pagaron por concepto de Estampillas Pro-desarrollo, Pro- cultura, Pro-hospitales, Pro-reforestación y Pro-ancianos desde el año 2006 a 2010 a favor de la FUNDACIÓN CARDIOVASCULAR DE COLOMBIA.
Sumas que serán entregadas debidamente indexadas.
CUARTO: DÉSELE aplicación al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
QUINTO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia»[1].
ANTECEDENTES El Departamento de Santander, a través de las Ordenanzas números 038 de 1993, 057 de 1994, 067 de 1996, 014 de 2008 y 001 de 2010, autorizó la emisión de las estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro- reforestación y Pro-ancianos[2]. El 6 de julio de 1990, la Oficina Jurídica del Ministerio de Salud, mediante la Resolución No. 08772, reconoció personería jurídica a la entidad sin ánimo de lucro denominada Fundación Cardiovascular del Oriente Colombiano[3].
El 29 de junio de 2011, la fundación presentó ante la Secretaría de Hacienda Departamental de la Gobernación de Santander solicitud de devolución por pago de lo no debido, en la suma de $1.219.951.324, por concepto de las estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro-reforestación y Pro-ancianos, respecto de las vigencias 2000 a 2010, que le fueron descontadas al cancelarle las cuentas por los servicios hospitalarios prestados, que incluyen médicos de asistencia básica y urgencias, por considerar que esos dineros corresponden a la salud, los cuales tienen destinación específica, y no pueden ser empleados para fines diferentes a la seguridad social[4].
El 12 de julio de 2011, la Secretaría de Hacienda Departamental, mediante Oficio 20110087509, negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido elevada por la demandante[5]. DEMANDA La FUNDACIÓN CARDIOVASCULAR DE COLOMBIA en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERO.- Que se declare la nulidad de la actuación administrativa contenida en el Oficio de radicado No. 20110087509 de fecha 12 de julio de 2.011, proceso No. 174171 originada por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER – GOBERNACIÓN DE SANTANDER – SECRETARIA DE HACIENDA DEPARTAMENTAL, en relación con la solicitud de devolución del pago de lo no debido por concepto de estampillas departamentales formulada por mi representada, para los periodos fiscales 2.000 – 2.010.
SEGUNDO. - Que a título de restablecimiento del derecho se ordene al DEPARTAMENTO DE SANTANDER – GOBERNACIÓN DE SANTANDER – SECRETARIA DE HACIENDA DEPARTAMENTAL, la devolución de los dineros recaudados en indebida forma que ascienden a la suma de UN MIL DOSCIENTOS DIECINUEVE MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y UN MIL TRESCIENTOS VEINTICUATRO PESOS M/CTE ($1.219.951.324.oo), suma esta que deberá estar indexada al momento en que se ordene la devolución de los dineros.» Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: • Artículos 13, 29, 48, 49, 90 y 300 de la Constitución Política. • Artículos 86 y 136-8 del Código Contencioso Administrativo. • Artículos 8, 9, 154, 155 y 216 de la Ley 100 de 1993. • Artículo 29 de la Ley 60 de 1993. • Ley 715 de 2001. • Decreto 412 de 1992.
Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Precisó que de acuerdo con el artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social en salud es un servicio público, que puede ser prestado por entidades públicas como privadas, bajo el control del Estado, la cual fue reglamentada por la Ley 100 de 1993, que además de ser un derecho fundamental, los «recursos de las instituciones de la seguridad social no se podrán destinar para fines diferentes a ella».
Indicó que la Secretaría de Hacienda Departamental de Santander omitió el cumplimiento de las citadas disposiciones y gravó de forma injustificada los ingresos por concepto de servicios médicos asistenciales prestados a entidades públicas, por parte de la Fundación, por las vigencias fiscales 2000 a 2010, con las estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro- hospitales, Pro-reforestación y Pro-ancianos. Señaló que el Departamento, amparado por las Ordenanzas 045 de 2000 y 004 de 2001, realizó los descuentos desconociendo que la potestad impositiva de las entidades territoriales tiene que ejercerse de conformidad con la ley y con apegó a la norma superior.
Advirtió que los pagos que recibió la Fundación (IPS), por prestar los servicios a los afiliados de la seguridad social en salud, son recursos de ese sistema y, como tales, tienen destinación específica, por lo que está prohibido gravarlos. Anotó que las estampillas tienen una destinación específica, según su creación así: «Ley 645 de 2001 Pro hospitales universitarios;
Decreto Ley 1222 de 1986 - artículo 170 Pro desarrollo departamental; Decreto Ley 1222 de 1986 - artículo 171 y Ley 1059 de 2006 Pro electrificación rural; Ley 666 de 2001 Pro cultura y Ley 687 de 2001 Pro anciano», así que los descuentos que realizó la demandada se destinaron para fines distintos a la salud. Destacó que la Secretaría de Hacienda del Departamento de Santander manifestó que los descuentos se realizaron producto de una relación contractual por la atención de los servicios de urgencias a la población menos favorecida, argumento que considera errado, por cuanto la Fundación ha prestado dichos servicios a partir del mandato legal contenido en el artículo 168 de la Ley 100 de 1993, la Ley 715 de 2001 y el Decreto 412 de 1992, que señalan que «las IPS tienen la obligación de prestar los servicios de urgencias a la población pobre vinculada y, al Departamento le corresponde pagar a las IPS por dicha prestación de servicios».
Citó la Circular Externa No. 0064 del 23 de diciembre de 2010 de la Superintendencia Nacional de Salud, que señala que los contratos que celebre el ente territorial con las EPS o con PSS para garantizar el aseguramiento de la población afiliada al régimen subsidiado y la atención en salud de la población pobre no asegurada, las actividades no cubiertas por subsidios a la demanda o las acciones de salud pública a su cargo, no pueden ser objeto de imposición por parte de los entes territoriales con gravamen que modifique su destinación específica.
Finalmente adujo que se vulneró el debido proceso al no darle la oportunidad de recurrir la decisión de la Administración, es decir, de interponer los recursos de reposición y/o apelación. OPOSICIÓN El Departamento de Santander se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Propuso las excepciones de: i) Inexistencia del Derecho para reclamar la devolución de los pagos efectuados, por cuanto el acto demandado goza del principio de legalidad y ii) Prescripción, en razón a que el Estatuto Tributario establece el término de dos años para realizar la reclamación o solicitud de devolución, plazo que ya se encontraba cumplido, y que además, como las estampillas son tributos de causación instantánea, una vez efectuada la liquidación y la generación del cobro, hay cuatro meses para solicitar la nulidad y restablecimiento del derecho, estando por fuera del término. Expuso que a partir de la expedición de la Circular 01 del 28 de abril de 2011, aplica lo dispuesto en los artículos 48 de la C.P., 9 de la Ley 100 de 2003 y la Circular Externa 0064 de 2010 de la Superintendencia de Salud, dando cumplimiento a la prohibición de «no destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella», y que frente a los pagos efectuados con anterioridad a la expedición de dicha circular de 2011, fueron efectuados conforme con el Estatuto Tributario Departamental y las Ordenanzas, normas de carácter general amparadas por la presunción de legalidad y de obligatorio cumplimiento.
Manifestó que el cobro de las estampillas departamentales no vulnera el artículo 48 de la C.P., ya que respecto de los contratos suscritos entre el Departamento y las personas naturales y jurídicas de derecho público y privado para la prestación de servicios de salud, le corresponde al contratista sufragar el costo del gravamen, de manera que no se desvían los recursos de la seguridad social en salud y el patrimonio de la entidad pública no se ve afectado.
Adujo que al ejercer la competencia en salud en cumplimiento de la Ley 715 de 2001[6], el departamento celebra convenios interadministrativos con las E.S.E. Hospitales, los cuales no se encuentran gravados con estampillas, por el contrario, cuando los recursos ingresan a las E.S.E. para que estas celebren contratos con personas naturales o jurídicas, los contratistas asumen el costo de las estampillas.
Explicó que en ese caso se debe exigir el pago de las estampillas a los sujetos pasivos, cuando se da uno de los elementos esenciales del tributo «Hecho Generador habida cuenta que la responsabilidad del pago de la estampilla recae exclusivamente sobre el “contratista” y es éste, “desde su propio patrimonio” quien debe cancelar las estampillas a que haya lugar, siendo correcto afirmar que bajo ninguna circunstancia se altera la destinación específica que tienen los recursos de la seguridad social en salud, “porque las ordenanzas gravan es el contrato como hecho generador de las estampillas más no los recursos”».
Advirtió que la Fundación alega que no es sujeto pasivo de las estampillas porque no intervino en la celebración de contratos, sin tener en cuenta que la norma dispone que puede ser la celebración de actos, y como la demandante efectúo actos de prestación de servicios en salud para un sector vulnerable, es sujeto pasivo del cobro de estos gravámenes.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Santander, Subsección de Descongestión – Despacho No. 01, declaró probada la excepción de prescripción «en relación con los dineros cancelados con anterioridad a la vigencia fiscal del año 2006», declaró la nulidad del oficio demandado y, ordenó la devolución de los dineros que se pagaron por concepto de estampillas, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Destacó que examinado el contenido de las ordenanzas departamentales, Pro- desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro-reforestación y Pro-ancianos, el servicio de urgencias no está previsto como hecho generador del pago de las estampillas. Indicó que conforme con la normativa aplicable, el servicio prestado por la Fundación corresponde al «servicio de urgencias», el cual no se desarrolla dentro del marco de un acuerdo de voluntades, sino obedece al cumplimiento de una orden impuesta en la ley.
Puntualizó que, si en gracia de discusión se admitiera que el servicio de urgencias estuviera gravado con las estampillas, al existir una prohibición de rango constitucional (artículo 48), se aplicaría la excepción de inconstitucionalidad, por tratarse de recursos destinados al sistema general de seguridad social en salud, que solo pueden destinarse a los fines trazados por la ley.
Concluyó que el Departamento no debió descontar del pago de los servicios de urgencias prestados por la Fundación, los montos correspondientes al pago de las señaladas estampillas departamentales. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación: Expuso que el Departamento, en cumplimiento de la Ley 715 de 2001 y con el fin de garantizar la atención en salud para la población vulnerable en lo no cubierto con subsidios o en las acciones de salud pública, celebra convenios interadministrativos con las E.S.E. Hospitales, entidades descentralizadas del departamento, los cuales no están gravados, empero, cuando estos recursos entran a las E.S.E., éstas, en su calidad de agentes retenedores de las estampillas departamentales en la ejecución del contrato, deben exigir a los contratistas asumir los costos de la legalización de los mismos.
Afirmó que no se violó el artículo 48 de la C.P., pues lo que se grava es el contrato que corresponde al hecho generador y en esa relación contractual no se afectan los recursos de la salud. Por último sostuvo que, de acuerdo a lo enunciado, no debe condenarse al Departamento de Santander a la devolución de los dineros que se pagaron por concepto de las estampillas desde el año 2006 a 2010.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La sociedad demandante solicitó confirmar la sentencia apelada y reiteró que el Departamento de Santander violó disposiciones de orden legal y constitucional, al gravar los recursos de urgencias con el pago de las estampillas. Advirtió que carecen de sustento legal los argumentos del Departamento, en cuanto a que no se está gravando la salud, sino el contrato como documento en sí, teniendo en cuenta que lo que al final se termina gravando es la prestación del servicio de salud (urgencias).
La entidad demandada no intervino en esta etapa procesal. El Ministerio Público no rindió concepto en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Decide la Sala sobre la legalidad del Oficio No. 20110087509 del 12 de julio de 2011, mediante el cual la Secretaría de Hacienda Departamental de la Gobernación de Santander negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido del valor retenido por concepto de estampillas.
En los términos del recurso de apelación, la Sala debe establecer si procede la devolución de las retenciones practicadas por el Departamento de Santander a la Fundación Cardiovascular de Colombia, a título de estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro-reforestación y Pro-ancianos, durante los años 2006 a 2010. De las Estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro- reforestación y Pro-ancianos del Departamento de Santander.
De conformidad con las facultades otorgadas por la Constitución y las leyes de autorización, la Asamblea de Santander expidió las ordenanzas que se relacionan, mediante las cuales se ordena la emisión de las siguientes estampillas: |Pro |Leyes autorizadoras |Ordenanza | |Desarrollo |1222 de 1986 |036 de 1997 | |Cultura |397 de 1997 |040 de 1998 | |Hospitales |645 de 2001 |004 de 2001 | |Reforestación | |035 de 1980 | |Bienestar del Adulto Mayor |1276 de 2009 |031 de 2009 | Ordenanza No. 36 DE 1997 (Diciembre 10) POR LA CUAL SE ORDENA LA EMISIÓN DE LA ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO DEPARTAMENTO DE SANTANDER ARTÍCULO TERCERO: Sujeto activo y pasivo.
Será sujeto activo de la contribución, el Departamento de Santander, quien estará facultado para cobrar dicha contribución cada vez que se realice el hecho generador, y serán sujetos pasivos todas las personas naturales o jurídicas, las sucesiones ilíquidas, las sociedades de hecho, las unipersonales, los consorcios o uniones temporales, que por razón de sus hechos o actuaciones realicen los presupuestos generadores del tributo previstos en la presente Ordenanza.
ARTÍCULO CUARTO: Hechos generadores: Los hechos generadores, serán los siguientes: a) Los contratos y órdenes que se celebren con el departamento y sus entidades descentralizadas, y los contratos de adición al valor de los existentes, se gravarán con el dos por ciento (2%) del valor total del correspondiente contrato, orden o de la respectiva adición. b) Los pliegos de condiciones, de licitaciones que adelanten el Departamento y sus entidades descentralizadas se gravarán con un (1) salario mínimo mensual legal vigente. c) El recibo de impuestos de registro establecido en la Ley 223 de diciembre 20 de 1995, por actas, contratos o negocios jurídicos documentales que deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio, se gravarán con un diez por ciento (10%) de un (1) salario mínimo diario legal vigente. d) Toda acta de posesión que extiendan los funcionarios departamentales y de las entidades descentralizadas se gravarán con el dos por ciento (2%) del salario a devengar. e) Toda certificación y copia de documentos oficiales que deban expedir los funcionarios departamentales y de institutos descentralizados, el uno por ciento (1%) de un (1) salario mínimo diario legal vigente. f) Toda Resolución que expida el Departamento de Santander para conceder personería jurídica, modificaciones y reformas de estatutos el equivalente a un (1) salario mínimo diario legal vigente. g) Las certificaciones sobre existencia y/o representación legal de personas jurídicas expedidas por el departamento pagarán el cincuenta por ciento (50%) de un (1) salario mínimo diario legal vigente. h) Los pasaportes que expide el departamento, se gravarán con dos (2) salarios mínimos diarios legales vigentes. i) Las solicitudes al Gobernador por concepto de cartas de naturaleza, se gravarán con dos (2) salarios mínimos diarios legales vigentes. j) Todo certificado de paz y salvo que expida la Contraloría Departamental, el departamento y las entidades descentralizadas, el veinte por ciento (20%) de un (1) salario mínimo diario legal vigente. k) Los formularios de inscripción de establecimientos educativos, de carácter privado se gravarán así: De enseñanza primaria: un (1) salario mínimo diario legal vigente; de enseñanza secundaria: dos (2) salarios mínimos diarios legales vigentes; de enseñanza intermedia: tres (3) salarios mínimos diarios legales vigentes; de enseñanza universitaria: cuatro (4) salarios mínimos diarios legales vigentes. l) Las constancias de diploma que expida la Secretaría de Educación se gravará con un (1) salario mínimo diario legal vigente.
Ordenanza No. 040 DE 1998 (Diciembre 10) Por la cual se crea la Estampilla Pro-Cultura Departamento de Santander.
ARTÍCULO SEGUNDO: Sujeto activo y pasivo: Será sujeto activo de la contribución, el Departamento de Santander, quien estará facultado para cobrar dicha contribución cada vez que se realice el hecho generador y serán sujeto pasivos todas las personas naturales o jurídicas, las sucesiones ilíquidas, las sociedades de hecho, las unipersonales, los consorcios o uniones temporales, que por razón de sus hechos o actuaciones realicen los presupuestos generadores del tributo previstos en la presente ordenanza.
ARTÍCULO TERCERO: Hechos generadores: Los hechos generadores serán los siguientes: a) Las constancias de diplomas que expida la Secretaría de Educación se gravarán con un (1) salario mínimo diario legal vigente. b) Los contratos y órdenes de prestación de servicios que se celebren con el Departamento y sus entidades descentralizadas y los contratos de adición al valor de los existentes, se gravarán con el dos por ciento (2%) del valor total del correspondiente contrato, orden de prestación de servicios o de la respectiva adición. c) El recibo de impuesto de registro establecido en la Ley 223 de diciembre 20 de 1995, por actos, contratos o negocios jurídicos documentales que deban registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en las Cámaras de Comercio, se gravarán con el equivalente a un (1) salario mínimo diario legal vigente. d) Toda acta de posesión que extiendan los funcionarios del orden departamental y de sus entidades descentralizadas se gravarán con el dos por ciento (2%) del salario a devengar. e) Toda certificación y copia de documentos oficiales que deban expedir los funcionarios departamentales y de institutos descentralizados, el diez por ciento (10%) de un (1) salario mínimo diario legal vigente. f) Toda resolución que expida el Departamento de Santander para conceder personería jurídica, modificaciones y reformas de estatutos el equivalente a un (1) salario mínimo diario legal vigente. g) Las certificaciones sobre existencia y/o representación legal de personas jurídicas expedidas por el Departamento pagarán el cincuenta (50%) de un (1) salario mínimo diario legal vigente. h) Los pasaportes que expida el Departamento, se gravarán con cinco (5) salarios mínimos diarios legales vigentes. i) Las solicitudes al Gobernador por concepto de cartas de naturaleza, se gravarán con cinco (5) salarios mínimos diarios legales vigentes. j) Todo certificado de paz y salvo que expida la Contraloría Departamental, el Departamento y sus entidades descentralizadas, el veinte por ciento (20%) de un (1) salario mínimo diario legal vigente. k) Las actas de posesión de todos los funcionarios que tomen posesión ante el señor Gobernador, pagarán el treinta por ciento (30%) de un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Ordenanza No. 004 de 2001 (Abril 20) Por la cual se crea la estampilla pro-Hospitales Universitarios Públicos Departamento de Santander ARTÍCULO TERCERO: SUJETO ACTIVO Y PASIVO. Será sujeto activo de la contribución, el Departamento de Santander, quien estará facultado para cobrar dicha contribución cada vez que se realice el hecho generador y serán sujetos pasivos todas las personas naturales o jurídicas, de las sucesiones ilíquidas, la sociedades de hecho, las unipersonales, los consorcios o uniones temporales, que por razón de sus hechos o actuaciones realicen los presupuestos generadores del tributo previsto en la presente ordenanza.
ARTÍCULO CUARTO
HECHOS GENERADORES: Los hechos generadores serán los siguientes: Los hechos generadores de la obligación de adherir y anular la estampilla Pro-Hospitales Universitario Públicos, y las tarifas correspondientes para cada uno de ellos, serán los siguientes: 1. Los contratos incluidos los contratos interadministrativos y los contratos de concesión; y las órdenes de prestación de servicios que se celebren con el Departamento y sus entidades descentralizadas y los contratos de adición al valor de los existentes. 2.
Los contratos interadministrativos y órdenes de prestación de servicios que celebren los municipios del Departamento de Santander, y sus entidades descentralizadas y los contratos de adición al valor de los existentes. 3. Toda certificación de documentos oficiales que deban expedir los funcionarios Departamentales y Municipales y de Institutos Descentralizados, y de Contralorías Departamental y Municipal y de Personerías. 4.
Las Certificaciones sobre existencia y/o representación legal de personas jurídicas expedidas por el Departamento. 5. Las solicitudes del Gobernador por concepto de cartas de naturaleza. 6. Todo certificado de Paz y Salvo que expida la Contraloría Departamental y Municipal, el Departamento y sus entidades descentralizadas, el municipio y sus entidades descentralizadas. 7.
Las actas de posesión de los funcionario no pertenecientes a la Administración Departamental o Municipal que tomen posesión ante el Gobernador y los Acaldes. 8. La renovación o inscripción de laboratorios o fábricas de alimentos ante las autoridades sanitarias. 9. La inscripción de farmacias y agencias. 10. La inscripción de depósitos de droga. 11.
Los permisos para el expendio de drogas sujetas a control. 12. Los formularios de inscripción de establecimiento educativos de carácter privado. 13. Las matrículas y radicación de cuentas que se realicen en las oficina de tránsito y transporte en aquellos municipios del Departamento que tengan Dirección de Tránsito y ofician que haga sus veces.
Ordenanza N° 35 DE 1.980 (Diciembre 22) “Por la cual se crea el Fondo Departamental de Reforestación” Artículo 1° Créase el Fondo departamental de Reforestación, destinado a establecer y mantener la arborización en zonas de protectoras de abastecimiento, purificación del aire, lagos artificiales para piscicultura y protección del suelo.
(…) Artículo 3° El Fondo Departamental de Reforestación estará constituido por los siguientes recursos e ingresos: a) Con el uno por ciento del valor de los contratos en cuantía de cien mil pesos ($100.000) o más, que celebre la Administración Departamental en sus diferentes organismo, que liquidado previamente por la Tesorería Departamental, será consignado en dicha dependencia pro el respectivo licitante o adjudicatario antes de la firma del pertinente contrato.
Para tal efecto, en los pliegos de cargo de licitación o adquisiciones se incluirá como obligación del concursante vencedor la que contempla este literal; b) Con los impuestos existentes o que se establecieren para la finalidad contemplada en esta Ordenanza, bien de origen nacional o departamental; c) Con las destinaciones presupuestales para campañas de la índole prevista en la presente Ordenanza; d) Con el monto de empréstito que se acurden para los fines previstos en estas disposiciones; e) Con los recursos provenientes de las donaciones y los aportes que a cualquier título dispongan entidades privadas y semioficiales; f) Con los recursos que provengan de entidades oficiales por concepto de valores cedidos al Departamento para programas de arborización, en cuyo caso se concede autorización al gobierno Departamental por el término de cinco (5) años para promover, aceptar y firmar los convenios conducentes tanto para crear y administrar granjas de fomento arbóreo, o para cumplir tareas de vigilancia forestal y de pesca. g) Con los derechos, valores, fondos y acciones que sean cedidos al Departamento, provenientes de organizaciones que suspendan labores, o que se refundan para la realización de los propósitos enunciados en esta Ordenanza, y por los ingresos provenientes de delegaciones nacionales de labores a la administración seccional para tal fin.
Ordenanza No. 031 DE 2009 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DEJAN SIN EFECTO LAS ORDENANZAS NOS. 041 DE 2011 Y 032 DE 2006 Y SE EMITE Y REGLAMENTA LA ESTAMPILLA” PARA EL BIENESTAR DEL ADULTO MAYOR” (…)
ARTÍCULO SEGUNDO: Los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas serán las siguientes: 1. Todos los contratos y sus adicionales y Prorrogas de contratos, sus adiciones y prorrogas celebrados por los sujetos pasivos con la administración Departamental, Municipales y sus entidades descentralizadas, será del 2.5% del valor total de los contratos.
PARÁGRAFO PRIMERO: Se exceptúa de este hecho generador, aquellas entidades territorial del orden municipal y sus entidades descentralizadas que hayan emitido la estampilla para el “el Bienestar del Adulto Mayor”. Mediante acuerdo municipal.
PARÁGRAFO SEGUNDO: De conformidad con el Artículo 4 de la Ley 1276 del 2009 y el artículo segundo de la Ley 687 del 2001 una vez el Departamento sea recategorizado a primera categoría, la tarifa que se aplicara por concepto de estampilla para el bienestar del adulto mayor, será del 2% del valor de los contratos, sus adicionales celebrados por los Municipios, el Departamento y sus entidades descentralizadas. 2.
Los actos de posesión de empleados y trabajadores del Departamento y de sus Entidades Descentralizadas y los demás empleados públicos del orden nacional que se posesionen ante el Gobernador del Departamento, se afectarán teniendo en cuenta el salario a devengar, así: 0,75% para quienes devenguen entre dos (2) y cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, 1,25% para más de cuatro (4) y hasta seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes y el 1,50% para salarios superiores a seis (6) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3.
Las certificaciones y copias de documentos oficiales que deban expedir los funcionarios departamentales y Gerentes o Directores de institutos descentralizados se afectarán con un 4% del salario mínimo legal diario vigente. 4. Las certificaciones sobre existencia y/o representación legal de personas jurídicas expedidas por la Gobernación de Santander se afectarán con un 50% del salario mínimo legal diario vigente. 5.
Los certificado de paz y salvo expedidos por la Contraloría Departamental y los diplomas que Expidan los planteles educativos de enseñanza media y superior, se afectarán con un 50% del salario mínimo legal diario vigente. 6. Los certificados que expida la Secretaría de Salud Departamental sobre la inscripción de los profesionales técnicos se afectarán con un 20% del salario mínimo legal diario vigente. 7.
Las copias de actas de posesión de empelados se afectarán con un 10% del salario mínimo legal diario vigente. 8. Las actas de posesión de notarios, registradores, magistrados y fiscales de los tribunales que tomen posesión ante el Gobernador, se afectarán con un 30% del salario mínimo legal diario vigente. 9. Los certificados que expida la Cámara de Comercio en desarrollo de la función de registro único de proponentes en contratos a celebrarse con el Departamento de Santander, sus municipios y entidades descentralizadas, se afectarán en un 7% del salario mínimo legal mensual vigente. 10.
La inscripción de farmacias y agencias en un 5% del salario mínimo legal mensual vigente. 11. La inscripción de depósitos de drogas en un 20% del salario mínimo legal mensual vigente. 12. Los permisos para los expendios de drogas sujetas a control, en un 2% de un salario mínimo legal mensual vigente. 13. Las matrículas y radicación de cuentas que realicen las oficinas de Tránsito y Transporte en los municipios del Departamento que tengan dirección de tránsito y oficina que haga sus veces, en un 2% de un salario mínimo legal mensual vigente.
ARTÍCULO TERCERO: Sujeto activo. Será el Departamento de Santander, quien estará facultado para cobrar dicha contribución cada vez que se realice el hecho generador.
ARTÍCULO CUARTO: Sujeto pasivo. Serán todas las personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, las ilíquidas, las sociedades de hecho, las unipersonales, consorcios o uniones temporales o demás, que realicen los hechos generadores previstos en la presente ordenanza. De acuerdo a lo anterior, el hecho generador de las Estampillas Pro- desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro-reforestación y Pro-ancianos recae, entre otros, sobre contratos y órdenes que se celebran con el departamento y sus entidades descentralizadas, y sus adiciones, pliegos de condiciones de licitación, recibos de impuestos de registro, actas de posesión, certificados y copias de documentos oficiales, resoluciones que conceden personería, las solicitudes al Gobernador por concepto de cartas de naturaleza, certificados sobre existencia y representación legal de personería jurídica que expida el departamento, pasaportes que expida el departamento, certificados de paz y salvo que expida la Contraloría del Departamento, formularios de inscripción de establecimientos educativos y, constancias de diplomas, sin que se encuentre relacionado como hecho generador el servicio de urgencias, como lo advirtió el a quo.
Recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social. Servicios de Urgencias Para el caso del servicio de atención de urgencias, el artículo 168 de la Ley 100 de 1993, dispone que la atención de urgencias «debe ser prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, a todas las personas, independientemente de la capacidad de pago su prestación no requiere contrato ni orden previa.
El costo de estos servicios será pagado por el Fondo de Solidaridad y Garantía en los casos previstos en el artículo anterior, o por la Entidad Promotora de Salud al cual esté afiliado, en cualquier otro evento». Por su parte el artículo 67 de la Ley 715 de 2001[7], establece que la atención inicial de urgencias debe ser «prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud a todas las personas.
Para el pago de servicios prestados su prestación no requiere contrato ni orden previa y el reconocimiento del costo de estos servicios se efectuará mediante resolución motivada en caso de ser un ente público el pagador. La atención de urgencias en estas condiciones no constituye hecho cumplido para efectos presupuestales y deberá cancelarse máximo en los tres (3) meses siguientes a la radicación de la factura de cobro».
A su vez, el parágrafo del artículo 20 de la Ley 1122 de 2007[8], dispone que «Parágrafo. Se garantiza a todos los colombianos la atención inicial de urgencias en cualquier IPS del país. Las EPS o las entidades territoriales responsables de la atención a la población pobre no cubierta por los subsidios a la demanda, no podrán negar la prestación y pago de servicios a las IPS que atiendan sus afiliados, cuando estén causados por este tipo de servicios, aún sin que medie contrato».
De acuerdo a lo expuesto, todas las entidades o establecimientos públicos o privados que presten servicios de salud, atenderán el servicio de urgencias, obligatoriamente a todas las personas, sin contrato ni orden previa, y el reconocimiento del costo de tales servicios se efectuará mediante resolución motivada si se trata de un ente público.
Caso concreto En el expediente se encuentra probado lo siguiente: • El 29 de junio de 2011, la Fundación solicitó ante la Secretaría de Hacienda Departamental de la Gobernación de Santander, la devolución de $1.219.951.324, por concepto de las sumas retenidas a título de estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro- reforestación y Pro-ancianos del Departamento de Santander, de las vigencias 2000 a 2010, por considerarlas pago de lo no debido[9]. • El 12 de julio de 2011, la Secretaría de Hacienda Departamental de la Gobernación de Santander, mediante Oficio No. 20110087509, negó la solicitud de devolución por pago de lo no debido del valor retenido[10].
De acuerdo con lo anterior, el Departamento de Santander retuvo a título de estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro-reforestación y Pro-ancianos, por los servicios de urgencias prestados por la Fundación Cardiovascular de Colombia, sin que se encuentre previsto como hecho generador, toda vez que, como quedó visto, el servicio de urgencias se presta en cumplimiento de la ley.
En consecuencia, constituye un pago de lo no debido y, por lo tanto, la fundación podía pedir la devolución de las sumas retenidas indebidamente. Al respecto, la Sala advierte que el a quo declaró probada la excepción de prescripción en relación con los dineros cancelados con anterioridad a la vigencia fiscal del año 2006[11], de manera que procede la devolución de las retenciones que se efectuaron a partir del año 2006 al año 2010.
Ahora bien, se observa que en el expediente no obran los documentos en los cuales constan las retenciones que le efectuó el Departamento de Santander a la Fundación Cardiovascular de Colombia, por concepto de las estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro-reforestación y Pro- ancianos. Teniendo en cuenta lo anterior y ante la falta de certeza en la información, mediante auto del 5 de febrero de 2019[12], la Sala ordenó oficiar a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Santander, para que allegará «copia de los documentos en los que constan las retenciones efectuadas a la Fundación Cardiovascular de Colombia (concepto y valor), en relación con las mencionadas estampillas por las vigencias 2000 a 2010, los cuales se dice, fueron adjuntados por la parte demandante con la solicitud de devolución radicada el 29 de junio de 2011, ante la Gobernación de Santander- Grupo de Gestión de Ingresos, Rad.
No. 20110080499 – PRO 174171». En respuesta a lo solicitado, el 31 de mayo de 2019, el Secretario de Hacienda Departamental de Santander, allegó documentos (comprobantes de egresos) donde constan las retenciones practicadas a la Fundación Cardiovascular de Colombia, por concepto de estampillas[13], para lo cual la Sala relaciona los correspondientes a los servicios de urgencias, en los que se expidió resolución por la entidad territorial, en cumplimiento de la Ley 715 de 2001, así: |Pro Desarrollo |Pro Reforestación | |Pro Desarrollo |88.731.500.00 | |Pro |44.365.570.00 | |Reforestación | | |Pro Cultura |88.731.439.00 | |Pro Hospitales |88.731.400.00 | |Pro Anciano |44.365.570.00 | |Total |354.925.479.00 | La suma de $354.925.479, cuya devolución se ordena, será la base para la liquidación de los intereses corrientes y moratorios, que se deberán reconocer en los términos de los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario, aplicables a este asunto por remisión del artículo 59 de la Ley 788 de 2002[14].
En consecuencia, para el caso, se causan intereses corrientes desde la notificación del acto administrativo que niega la devolución (12 de julio de 2011 - fls. 25 y 26 c.p.), hasta la ejecutoria de la presente sentencia, e intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria del fallo, hasta que se reintegren efectivamente las sumas objeto de la solicitud de devolución. Por las razones expuestas, la Sala modificará los numerales segundo y tercero de la sentencia del 12 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
En su lugar, declarará la nulidad parcial del Oficio No. 20110087509 del 12 de julio de 2011 y, a título de restablecimiento del derecho, ordenará la devolución a la Fundación Cardiovascular de Colombia de la suma de $354.925.479, retenida indebidamente por concepto de las estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro-reforestación y Pro-ancianos, por los años 2006 a 2010, de acuerdo con lo demostrado en este proceso, junto con los intereses corrientes y moratorios antes indicados.
En lo demás, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. MODIFICAR los numerales segundo y tercero de la sentencia del 12 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
En su lugar, dispone: «SEGUNDO: ANULAR parcialmente el Oficio No. 20110087509 del 12 de julio de 2011, expedido por la Secretaría de Hacienda Departamental de Santander mediante la cual no accede a la solicitud de devolución por pago de lo no debido de las retenciones efectuadas por concepto de estampillas Pro-desarrollo, Pro-cultura, Pro-hospitales, Pro- reforestación y Pro-ancianos, respecto de los años 2006 a 2010.
TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Departamento de Santander devolver a la Fundación Cardiovascular de Colombia la suma de TRESCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS VEINTICINCO MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS M/CTE ($354.925.479), con los intereses corrientes y moratorios señalados en la parte motiva de esta providencia». 2.
En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Reconocer personería al doctor Jonathan Cruz Díaz para representar al departamento de Santander, en los términos del poder que obra en el folio 211 del cuaderno principal. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.
JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Fls. 175-185 c.p. [2] Fls. 139-157 y 223-235 c.p. [3] Hoy Fundación Cardiovascular de Colombia - fls. 18 a 19 c.p. [4] Fls. 20-24 c.p. [5] Fls. 25-26 c.p. [6] «que dicto las directrices para el funcionamiento del sistema general de participaciones para garantizar la atención en salud, para la población vulnerable en lo no cubierto con subsidios». [7] “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. [8] Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. [9] Fls. 20-24 c.p. [10] Fls. 25-26 c.p. [11] Teniendo en cuenta que la solicitud de devolución del pago de lo no debido se presentó el 29 de junio de 2011, operó la prescripción del derecho a solicitar la devolución por las retenciones pagadas antes del 29 de junio de 2006, en la medida que excede el término de los cinco años de que trata el 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002. [12] Fl. 218 c.p. [13] Se observa que en algunos comprobantes están relacionadas retenciones por estampilla pro electrificación, sin embargo, en la petición elevada por la Fundación no solicita la devolución de esa estampilla. [14] Sentencia de 4 de julio de 2019, Exp. 22788, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.