TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / VACACIONES INDIVIDUALES DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA RAMA JUDICIAL / NECESIDAD DEL SERVICIO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO – Mecanismo ordinario ineficaz / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DESCANSO REMUNERADO Corresponde a la Sala determinar conforme a la impugnación si la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia - Chocó vulneró el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas al no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para pagar el salario de la persona que reemplazaría a la accionante en la época de disfrute de sus vacaciones, o definir si por el contrario, la decisión que vulnera dicho derecho es la Resolución 042 de 2019, expedida por la Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Aseguramiento del Circuito de El Santuario.
(…) [En este caso,] al encontrarse en discusión un derecho fundamental, interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resultaría ineficaz, pues existiendo una decisión administrativa en firme, se impediría el derecho al descanso con fundamento en restricciones administrativas, lo que resultaría ser una carga desproporcionada que no debe soportar el trabajador que cumplió con los requisitos consagrados en la ley para acceder a tal beneficio prestacional.
(…) Visto lo anterior, y considerando que con la negativa al disfrute de las vacaciones por parte del Juzgado con fundamento en la necesidad del servicio se impuso una carga desproporcionada a la accionante, que vulneró su derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, modificando el numeral SEGUNDO para suprimir la orden dada a la Dirección Ejecutiva.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-02483-01(AC) Actor: LEIDY LILIANA FLÓREZ BOLÍVAR Demandado: JUZGADO DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DEL CIRCUITO DE EL SANTUARIO Y LA DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE MEDELLÍN - ANTIOQUIA - CHOCO Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Medellín - Antioquia – Chocó contra la sentencia de tutela proferida el 9 de octubre de 2019 por la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que amparó los derechos fundamentales de la accionante.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1.- El 30 de septiembre de 2019[1], Leidy Liliana Flórez Bolívar, interpuso acción de tutela para obtener la protección de su derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas, vulnerado, en su opinión, por el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Aseguramiento del Circuito de El Santuario y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín - Antioquia – Chocó, que, en calidad de empleador, no le concedió el periodo de vacaciones dentro del régimen individual en las fechas solicitadas por la accionante. 2.- Expresamente, formuló las siguientes pretensiones (Cita Textual): <<”Honorables Magistrados, por cumplir los requisitos legales para ello, respetuosamente solicito la tutela a mi derecho al trabajo en condiciones dignas, ordenando se expida (i) por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín Antioquia – Choco el respectivo CDP de reemplazo con el fin de garantizar la prestación del servicio en el Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito de El Santuario – Antioquia, y (ii) por parte del Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito de El Santuario Antioquia Resolución mediante la cual me sea concedido el disfrute de vacaciones solicitado.”>> 2.
Hechos Como fundamentos fácticos de la solicitud de tutela, la accionante expuso los siguientes: 3.- Leidy Liliana Flórez Bolívar laboró ininterrumpidamente del el 27 de mayo de 2017 al 26 de mayo de 2018 en el cargo de Escribiente en el Juzgado de Ejecución de Penas y Medidas de Aseguramiento del Circuito de El Santuario. 4.- El 11 de septiembre de 2019 la accionante solicitó, mediante escrito dirigido a la Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Aseguramiento del Circuito de El Santuario, el goce efectivo de su periodo vacacional desde el 12 de noviembre al 6 de diciembre (inclusive) de 2019. 5.- Manifestó que aportó el certificado de disponibilidad presupuestal CDP No. 470, mediante el cual se le reconocieron los emolumentos correspondientes a sus vacaciones, emitido por la Dirección Seccional de Administración Judicial. 6.- El 20 de septiembre de 2019, la entidad, mediante Resolución No. 042 le informó que no era posible acceder a su solicitud, en razón a la necesidad de prestación del servicio, debido a que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia – Chocó no podía emitir el certificado de disponibilidad presupuestal para el respectivo reemplazo, pues no existía autorización presupuestal para tal fin.
La accionante interpuso recurso de reposición contra la resolución mencionada, que fue resuelto confirmando la decisión de primera instancia. 3. Fundamentos de la vulneración 7.- Como fundamento de la solicitud de amparo, la accionante señaló que la entidad vulneró su derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas al no permitirle disfrutar del descanso al que tiene derecho por haber laborado un año ininterrumpido, de acuerdo con el artículo 146 de la Ley 270 de 1996 y el decreto 1660 de 1978. 8.- Adujo que la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 13 de agosto de 2019, con radicado No. STP11004-2019 y 105916, amparó los derechos en un caso de similares condiciones. 4.
Fallo impugnado 9.- El Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió proteger los derechos fundamentales de la accionante, por cuanto consideró que impedir el descanso con fundamento en restricciones administrativas no era una carga que debiera soportar la accionante, toda vez que las vacaciones son un derecho fundamental que tienen todos los empleados, y que no puede ser trasgredido en función del servicio. 5.
Impugnación 10.- La Dirección Ejecutiva Seccional Administrativa de Medellín - Antioquia – Chocó, impugnó la decisión para que fuera revocada y, en su lugar, se declarara la improcedencia de la acción. 11.- Sostuvo que no había vulnerado el derecho al descanso remunerado de que gozan todos los trabajadores, pues como bien lo dijo la accionante en su escrito de tutela, la Dirección Ejecutiva provisionó el CDP necesario para el pago de sus vacaciones y prima de vacaciones; por lo anterior, la negativa de otorgar el descanso se generó por parte del Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Aseguramiento del Circuito de El Santuario. 12.- Señaló que dicha Dirección está supeditada a lo dispuesto en la circular PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011, y al oficio DESAJME 19-5220 del 18 de julio de 2019 expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En el oficio se determina que hay restricciones presupuestales para el rubro referido a la autorización de expedir CDP para el pago del salario del reemplazo de la accionante, por cuanto en ella solo se permiten los reemplazos de los jueces que pertenecen al régimen de vacaciones individuales y de los empleados que laboren en despachos cuya planta de personal sea de tres integrantes o menos. 13.- Finalmente, sostuvo que no se cumplían los parámetros establecidos para determinar la irremediabilidad del perjuicio que tornara impostergable el ejercicio de la acción de tutela y la intervención del juez constitucional, y la gravedad y carácter cierto y no hipotético del perjuicio que se reclamaba.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 6. Competencia 14.- Esta Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la accionante contra la sentencia de tutela proferida el 19 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Cuarta de Oralidad, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y en el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación[2]. 7.
Problema jurídico 15.- Corresponde a la Sala determinar conforme a la impugnación si la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín – Antioquia - Chocó vulneró el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas al no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para pagar el salario de la persona que reemplazaría a la accionante en la época de disfrute de sus vacaciones, o definir si por el contrario, la decisión que vulnera dicho derecho es la Resolución 042 de 2019, expedida por la Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Aseguramiento del Circuito de El Santuario. 16.- Antes de resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a la idoneidad de la acción de tutela como mecanismo transitorio, en razón a que el impugnante solicitó declarar su improcedencia. 8.
Análisis del caso 17.- El artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona tendrá derecho a presentar acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 18.- La accionante sostiene que con la negativa del disfrute de las vacaciones dentro del periodo comprendido entre el 12 de noviembre y el 6 de diciembre de 2019, se le vulneró su derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas. 19.- La Sala advierte que si bien, respecto a las Resoluciones mediante las cuales se le negó el disfrute de las vacaciones, el mecanismo de ley para controvertir dichos actos es el de nulidad y restablecimiento del derecho estipulado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la jurisprudencia Constitucional[3] ha considerado que en ciertos eventos las circunstancias particulares del caso desbordan la eficacia de dicho mecanismo judicial para precaver la eventual vulneración de derechos fundamentales, lo cual convierte en imperativa la intervención del juez constitucional como garante de su primacía dentro del ordenamiento jurídico; por ello, es necesario verificar si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho resulta eficaz e idóneo para la protección de los derechos invocados por la accionante. 20.- Para establecer lo anterior, se debe determinar la entidad del derecho invocado por la accionante; tal y como lo ha manifestado la jurisprudencia constitucional en extenso, el descanso es una garantía propia del derecho al trabajo; así el artículo 53 de la Constitución Política incluyó entre sus garantías fundamentales el derecho a la igualdad de oportunidades y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.
Ahora bien, uno de los principios mínimos de los trabajadores es el descanso remunerado, para lo cual, la Corte Constitucional ha elaborado la noción de vacaciones, así: “(…) un derecho del que gozan todos los trabajadores, como quiera que el reposo es una condición mínima que ofrece la posibilidad de que el empleado renueve la fuerza y la dedicación para el desarrollo de sus actividades.
Las vacaciones no son entonces un sobre sueldo sino un derecho a un descanso remunerado. Por ello, la compensación en dinero de las vacaciones está prohibida, salvo en los casos taxativamente señalados en la ley, puesto que la finalidad es que el trabajador efectivamente descanse. Una de las situaciones de excepción es en caso de que los trabajadores se desvinculen del servicio, y no hayan gozado de su derecho al descanso remunerado, pueden recibir una indemnización monetaria (…)[4]”.
“(…) El derecho al descanso conviene entenderlo como la oportunidad que se le otorga al empleado para reparar sus fuerzas intelectuales y materiales, para proteger su salud física y mental, para compartir con su familia mayores y mejores espacios de encuentro fraternal, para abordar actividades idóneas al solaz espiritual, para incursionar más en la lectura y el conocimiento, y, a manera de posibilidad estética, para acercarse paulatinamente al hacer artístico en sus múltiples manifestaciones.
En nuestra legislación las vacaciones se erigen como el derecho a un descanso remunerado por las labores desarrolladas al servicio del empleador, quien a su vez tiene el deber de causarlas contablemente, al igual que la obligación de pagarlas al empleado dentro de los términos de ley. Es decir, el empleado tiene derecho al disfrute de un tiempo libre a título de vacaciones, durante el lapso legalmente causado y con el pago previo de ese derecho, pues no sería justo ni razonable el que un trabajador saliera a “disfrutar” sus vacaciones desprovisto del correspondiente ingreso económico.
Claro es que unas vacaciones carentes de recursos se tornarían en un hecho contraproducente a los intereses y derechos del titular y su familia, ante la permanencia del gasto que implica su existencia y desarrollo. Dentro del sentido y fines del derecho a las vacaciones resulta pertinente destacar la regla según la cual los empleados deben disfrutar efectivamente su período vacacional, con arreglo a los términos y plazos establecidos en la ley.
Aceptándose sólo por excepción el pago de las mismas sin el concomitante disfrute; esto es, únicamente en los casos taxativamente señalados se admite la compensación en dinero de las vacaciones (…).[5]” 21.- En consecuencia, al encontrarse en discusión un derecho fundamental, interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resultaría ineficaz, pues existiendo una decisión administrativa en firme, se impediría el derecho al descanso con fundamento en restricciones administrativas, lo que resultaría ser una carga desproporcionada que no debe soportar el trabajador que cumplió con los requisitos consagrados en la ley para acceder a tal beneficio prestacional. 22.- En la impugnación, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial afirmó que con su actuar no había vulnerado el derecho de la accionante, por cuanto expidió el CDP para el pago de sus vacaciones y su prima de vacaciones. 23.- Al respecto, esta Sala considera que la decisión que vulnera el derecho fundamental invocado por la accionante es la Resolución 042 expedida por la Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Aseguramiento del Circuito de El Santuario, toda vez que con esta se impidió el disfrute del descanso de la trabajadora, que cumplió con los requisitos de ley para acceder a dicha prestación. Se concluye que la actuación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no vulneró el derecho de la accionante, pues como ella misma lo afirmó y está probado en el proceso, dicha entidad expidió el CDP para el pago de sus vacaciones y la prima de vacaciones.
Ahora bien, la expedición del CDP para el pago de los emolumentos que recibiría el reemplazo de la accionante, no tiene relación directa con el derecho fundamental al descanso alegado en esta vía. 24.- Visto lo anterior, y considerando que con la negativa al disfrute de las vacaciones por parte del Juzgado con fundamento en la necesidad del servicio se impuso una carga desproporcionada a la accionante, que vulneró su derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, modificando el numeral SEGUNDO para suprimir la orden dada a la Dirección Ejecutiva.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el numeral PRIMERO de la sentencia de tutela que amparó el derecho fundamental de la accionante, proferida el 9 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala de Oralidad.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la sentencia proferida el 9 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala de Oralidad, para eliminar la orden dada en el párrafo segundo de dicho numeral que dispuso: “Y para no afectar la prestación del servicio a cargo del citado Despacho, en el mismo plazo, la dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia –Chocó, deberá provisionar los recursos necesarios para que la Juez de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad del Circuito de El Santuario – Antioquia, pueda designar el reemplazo de la empleada que hará uso del derecho a disfrutar el descanso remunerado.”
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Folio 2 del expediente de tutela. [2] El artículo primero del Acuerdo 377 de 2018, expresa: “Artículo 1º Adicionase un numeral al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, en lo que se refiere a la competencia de la Sección Tercera para conocer del trámite de acciones de tutela, el cual quedará así: "Artículo 13.
Distribución de negocios entre las secciones. ( ) Sección Tercera ( ) 14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado ( )". [3] Corte Constitucional, Sentencia T-705 del 4 de septiembre de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. “i) se constate que el mecanismo judicial ordinario diseñado por el legislador no es idóneo ni eficaz para proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados;
(…) siendo apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela” [4] Corte Constitucional, Sentencia C-598/97. Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. [5] Corte Constitucional, sentencia C-019 de 2004.