TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / SENTENCIA QUE DECLARÓ LA TERMINACIÓN DEL PROCESO EJECUTIVO / VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO La Sala resolverá si el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los accionantes al proferir la sentencia del 6 de septiembre de 2019, en la cual se dispuso revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar y ordenó la terminación del proceso ejecutivo interpuesto por la parte actora, para el pago de los perjuicios compensatorios por el incumplimiento a lo ordenado en el numeral séptimo de la sentencia de acción de grupo, proferida el 30 de enero de 2014.
(…) [Para la Sala,] convertir la obligación de hacer en obligación dineraria violaría flagrantemente lo dispuesto en la propia sentencia que sirve de “título ejecutivo”. La Sala llega a la conclusión que, conforme al contenido del título ejecutivo (sentencia) y lo dispuesto en el artículo 306 del CGP, los accionantes debieron solicitar se cumpliera la obligación en su forma original y como no lo hicieron resultaba acertado la terminación del proceso ejecutivo, tal y como lo dispuso el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia del 6 de septiembre de 2018.
Además, como se mencionó existen dos resoluciones que señalan que la obligación se encuentra en cabeza de la ANT entidad a la que debió solicitarse su cumplimiento, pero no por el proceso ejecutivo porque respecto de dicho proceso se declaró en su momento la terminación. Las demás alegaciones sobre la condición especial de los accionantes no resultan suficientes para enervar las exigencias legales establecidas para la ejecución de obligación contenida en la sentencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04064-01(AC) Actor: ANA LUISA LLANOS CHAMORRO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CESAR Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por Fiduagraria S.A y el Tribunal Administrativo del Cesar, contra la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo Estado, en la cual se dispuso: <<AMPÁRASE el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia de los señores Ana Luisa Llanos Chamorro, Luis Ignacio López Álvarez, Donaldo Rafael Sierra Jiménez, Donaldo Rafael Sierra Ditta, Eliecer Bayona Contreras, José Mercedes Bayona, José Jorge López Garzón, Marleny Coronel Sánchez, Omer Said Gómez Baslonoa, Marlene Quintana Quintero, Tilson Morales Peinado, Rafael Antonio Liñán Vergara, Enilde Clavijo Hernández, Eider Ortega Clavijo, Manuel Enrique Cataño Quintero, Francisco Tobías Contreras, Jair Bonilla Manosalva, Freddy Hernández Acosta, Martha Cecilia Rojano Pedroza, Ovidio Manuel Orozco Camacho y Miguel Ángel Santos Mora.
Segundo.- DÉJASE sin efectos la sentencia de 6 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso ejecutivo radicado con el N° 20-001-33-31-002-2009-00474-01, demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros. Tercero.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Cesar, que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera una nueva providencia que resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de segunda instancia del proceso ejecutivo radicado con el N° 20-001-33-31-002-2009-00474-01, demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros, con base en las consideraciones expuestas en esta providencia.>> I. A N T E C E D E N T E S 1.
Solicitud de amparo 1.- El 31 de octubre de 2018 (fol. 68), Ana Luisa Llanos Chamorro, Luis Ignacio López Álvarez, Donaldo Rafael Sierra Jiménez, Donaldo Rafael Sierra Ditta, Eliecer Bayona Contreras, José Mercedes Bayona, José Jorge López Garzón, Marleny Coronel Sánchez, Omer Said Gómez Baslonoa, Marlene Quintana Quintero, Tirso Morales Peinado, Rafael Antonio Liñán Vergara, Enilde Clavijo Hernández, Eider Ortega Clavijo, Manuel Enrique Cataño Quintero, Francisco Tobías Contreras, Jair Bonilla Manosalva, Freddy Hernández Acosta, Martha Cecilia Rojano Pedroza, Ovidio Manuel Orozco Camacho y Miguel Ángel Santos Mora, a través de apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la reparación de las víctimas de desplazamiento forzado con ocasión de la sentencia del 6 de septiembre, que revocó el fallo de primera instancia y declaró terminado el proceso ejecutivo que promovieron contra Fiduagraria S.A y otros, para el pago de los perjuicios compensatorios por el incumplimiento de la obligación de hacer consignada en el numeral séptimo de la sentencia de acción de grupo. 2.- Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fol.1) (cita textual): <<“PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de mis representados al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, la reparación integral de las víctimas y la especial protección de la que son sujeto los actores.
En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia de seis de septiembre de 2018 que declaró terminado el proceso ejecutivo interpuesto por Ana Luisa Llanos y otros, contra la Agencia Nacional de Tierras y FIDUAGRARIA S.A., por no cumplir con los requisitos de forma consagrados en el artículo 428 del Código General del Proceso y en su lugar dictar sentencia de remplazo”. >> 2.
Hechos Los accionantes manifestaron lo siguiente: 3.- Se identifican como un grupo de 49 familias campesinas colombianas víctimas de desplazamiento forzado, a las que el INCODER instaló en el predio denominado “El Prado” de propiedad del INCORA, ubicado en el municipio de la Jagua de Ibirico, en el departamento del Cesar. En dicho lugar se dedicaron a la explotación de actividades agrícolas y ganaderas, pero los lotes no fueron titulados a su favor, la zona era de influencia minera, por lo que la empresa C.I. PRODECO S.A, tuvo interés en adquirirlos, así que el INCODER celebró compromisos con la referida empresa y se comprometió <<d) El INCODER se comprometió a conseguir uno o varios lotes de terreno de similares condiciones y mejoras características que el predio el PRADO y cuyo valor fuera equivalente (individual o conjuntamente) al avalúo comercial de dicho predio.
Así mismo, se consignó que este predio o predios debían cumplir con los requisitos necesarios para ser objeto de adjudicación por parte del INCODER, con el fin de reubicar en él a las familias campesinas que podrían ser sujeto de forma (sic) agraria y así adelantar proyectos productivos sostenibles.>>. 4.- La empresa <<C.I. PRODECO, se comprometió a entregar al INCODER la suma de cuatro mil trescientos cuarenta y nueve millones de pesos m/cte.
($4.349.580.000), dinero que debía sería (sic) depositada en un encargo fiduciario dentro de los 15 días siguientes a la firma del contrato de permuta. Los dineros serían utilizados para la compra de los lotes de terreno donde se reasentarían las familias del predio el PRADO, y f) El INCODER, se comprometió en un término de tres meses (3) meses, contados a partir de la suscripción del contrato, a seleccionar los predios que cumplieran con las condiciones agroecológicas y jurídicas consistentes en los respectivos avalúos y títulos.
Una vez seleccionados y aprobados por el INCODER, CI PRODECO adquiriría dichos terrenos para permutarlos con el predio EL PRADO.>> 5.- El INCODER no cumplió con dicha obligación por lo que los accionantes el 28 de octubre de 2009 interpusieron acción de grupo contra ella y C.I PRODECO S.A., en la que solicitaron i) que se declarara administrativamente responsables al INCODER y a PRODECO S.A. por los perjuicios causados ante el incumplimiento de lo acordado y ii) que se condenara a las demandadas al pago de perjuicios materiales, morales y a la vida en relación generados por el incumplimiento. 8.- El conocimiento del asunto, en primera instancia, lo tuvo el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, quien mediante sentencia del 5 de octubre de 2012, <<declaró administrativamente responsable al INCODER de los incumplimientos ocurridos en la negociación que dio lugar a la enajenación y desalojo de los parceleros asentados en el inmueble El Prado, ubicado en el municipio de la Jagua de Ibirico Cesar y de la no entrega de tierras para su reubicación, conjuntamente con el subsidio de tierras pactados.>> En consecuencia se ordenó al INCODER el pago de una suma de dinero a cada uno de los miembros del grupo (i) por la alteración de las condiciones de existencia, (ii) pago del subsidio de tierras que se comprometió a entregar a los parceleros y (iii) pago por concepto de explotación de tierras. 8.1 Adicionalmente a lo anterior, en la referida sentencia se dispuso en el numeral <<SÉPTIMO: ORDENESE AL INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL -INCODER, proceda a seleccionar y aprobar los predios que serán permutados con el predio “El Prado” y cuáles (sic) serán reubicados los accionantes y demás personas que acrediten pertenecer al grupo en cumplimiento a las obligaciones adquiridas en la negociación con los parceleros y C.I. PRODECO. >> 9.- La decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo del Cesar la confirmó mediante providencia del 30 de enero de 2014, y la modificó en sentido de <<aclarar, que la condición de ser sujeto de reforma agraria, como requisito para pertenecer al grupo aquí demandante, será necesaria únicamente para obtener el auxilio de tierras ordenado;>>. 10.- El 17 de junio de 2015, el grupo de beneficiarios de la referida sentencia presentaron demanda ejecutiva contra el INCODER, pero como dicha entidad se encontraba en liquidación el juez de conocimiento mediante auto del 13 de enero de 2016, ordenó la terminación del proceso, pues el trámite respectivo debía seguirse ante el agente liquidador de esta entidad y remitió el expediente a esa entidad el 21 de enero de 2016. 11.- El INCODER canceló las sumas de dinero ordenadas en la sentencia de grupo, pero no cumplió con la obligación de hacer consignada en el numeral séptimo, hecho que fue manifestado por los accionantes ante el juzgado a quien le solicitaron librar ejecución por los perjuicios moratorios generados, petición que fue resuelta de manera desfavorable, pues existía un proceso liquidatorio donde se tramitarían todas las obligaciones a cargo del INCODER. 12.- Mediante el Decreto 2365 del 7 de diciembre de 2015, el INCODER se suprimió y liquidó, con lo que feneció la persona jurídica sin que se hubiera dado cumplimiento a la obligación de hacer contenida en la orden séptima de la sentencia de grupo. 13.- Ahora bien, mediante los decretos 2363 de 2015, 2364 y 1850 de 2016, se creó la Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT), la Agencia de Desarrollo Rural y se dispuso que las obligaciones emanadas de los procesos judiciales adelantados contra el extinto INCODER, serían atendidos según su naturaleza por la ANT o el Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER. 14.- El agente liquidador con fundamento en las competencias otorgadas profirió las Resoluciones 880 y 1347 de 2016, en las cuales indicó que sería la ANT, la entidad encargada de acatar la obligación del numeral séptimo del fallo del 5 de octubre de 2012. 15.- Ante el incumplimiento de dicha obligación por parte de las entidades mencionadas, los accionantes el 4 de mayo de 2017 presentaron demanda ejecutiva ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar y solicitaron: <<Se libre mandamiento de pago en contra de la Agencia Nacional de Tierra “ANT” y el Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER en liquidación, constituido con Fiduagraría S.A por los perjuicios compensatorios y moratorios derivados del incumplimiento de la obligación de hacer, contenida en el numeral 7 de la sentencia de fecha 5 de octubre de 2012 (…) en las siguiente sumas: por perjuicios compensatorios, para la totalidad de los 46 demandantes, la suma principal de $15.402.327.523, es decir, la suma de $334.833.207.02, para cada parcelero ejecutante, a la fecha del 16 de junio de 2014.
Por intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia que sirve de título ejecutivo hasta el 31 de mayo de 2017, la suma de $13.814.347.584, es decir, la suma de $300.311.904 para cada uno de los 46 ejecutantes>>. 16.- En la demanda ejecutiva se afirmó por parte de los demandantes <<que en el caso concreto resultaba imposible e inconveniente el cumplimiento de la obligación de hacer, tal y como quedó consignada en el numeral séptimo de la sentencia de grupo, pues actualmente la comunidad establecida en el inmueble El Prado está totalmente dispersa por toda la geografía nacional, producto del incumplimiento de los acuerdos con el INCODER y en general con el Gobierno Nacional>>. 17.- El 25 de mayo de 2017 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar libró mandamiento de pago contra el Incoder En Liquidación en cabeza de la Fiduagraria S.A y la ANT, por los perjuicios compensatorios y por los intereses de mora causados desde el 16 de junio de 2014 hasta el cumplimiento de la obligación. 18.- El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar mediante sentencia del 28 de noviembre de 2017, declaró no probadas las excepciones de mérito propuestas por Fiduagraria S.A. y ordenó seguir adelante con la ejecución, el juzgado señaló que el INCODER era la entidad autorizada para viabilizar la entrega de los inmuebles y no PRODECO pues esta última constituyó la fiducia para la compra de los lotes, así mismo indicó que <<dado el tiempo que ha pasado, y la liquidación del INCODER no es viable la entrega de los bienes a los demandantes, y por tal motivo se acepta la ejecución por perjuicios compensatorios en atención a lo dispuesto en el artículo 486 del CGP.
En este caso dado que la obligación se convirtió en dineraria, la entidad que debe entrar a responder por ella es la FIDUAGRARIA; en atención a que la sentencia que obra como título ejecutivo en este caso, quedó ejecutoriada antes del cierre de la liquidación del INCODER>>. 19.- Frente a dicha decisión, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER en liquidación, presentó recurso de apelación, y señaló (i) que los acreedores del proceso ejecutivo no acudieron al proceso liquidatario para hacer valer sus créditos antes de presentar la demanda ejecutiva, (ii) que Fiduagraria S.A. no estaba legitimada en la causa por pasiva para responder ni por la obligación de hacer contenida en el título ejecutivo, ni por la obligación dineraria mutada de la principal y (iii) que la demanda ejecutiva no cumplió con los requisitos de forma señalados en el artículo 428 del Código General del Proceso, necesarios para poder solicitar el pago de los perjuicios compensatorios que pretendan sean ejecutados. 20.- El Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia del 6 de septiembre de 2018 resolvió el recurso de apelación y revocó la sentencia de primera instancia, en el sentido de declarar terminado el proceso ejecutivo porque sobre esta causa el juez ya había declarado la terminación del proceso y <<la demanda ejecutiva no cumplió con los requisitos de forma señalados en el artículo 428 del Código General del Proceso (…) pues claramente los acreedores no solicitaron principalmente el cumplimiento de la obligación de hacer y de forma subsidiaria los perjuicios compensatorios y moratorios, lo que quiere decir que la demanda no reunía los requisitos de forma para que el a quo librara mandamiento de pago, debiendo por tanto, en acatamiento del último inciso de la norma, dar por terminado el proceso>> 3.
Fundamentos de la Vulneración 21.- Luego de haber explicado en extenso porque en este caso se encuentran reunidos los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial establecidos por la jurisprudencia, los accionantes señalaron que el tribunal incurrió en los defectos denominados: procedimental por exceso ritual manifiesto; defecto sustantivo por interpretación del artículo 28 del CGP y violación directa de la constitución por i) desconocimiento de la especial protección a la población campesina, ii) desconocimiento al acceso a la tierra, iii) por el desconocimiento de los derechos a la reparación de las víctimas de la violencia y iv) por acceso a la administración de justicia y al cumplimiento de los fallos judiciales. 21.1.- En relación con el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto explicaron que el tribunal por un requisito meramente formal declaró la terminación del proceso, esto por cuanto que sostuvo que haber solicitado el pago de los perjuicios compensatorios de manera principal y no subsidiaria, como lo establece el art. 428 del CGP constituía una omisión que daba lugar adoptar dicha determinación, formalismo en el que no se tuvo en cuenta la imposibilidad material del cumplimiento de la orden principal, ni se puso en duda el incumplimiento de la obligación de hacer, ni que no le asistiera razón a los peticionarios en su pretensión. 21.2.- Como defecto sustantivo, por la errónea interpretación del artículo 428 del Código General del Proceso, sostuvieron que la norma citada permite que el acreedor elija entre i) solicitar directamente, desde un principio el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o la ejecución o no ejecución de un hecho para que se siga la ejecución por una suma liquida de dinero; ii) solicitar la entrega de una especie mueble o inmueble o la ejecución de un hecho y de forma subsidiaria el pago de perjuicios y iii) solicitar la entrega de una especie mueble o inmueble o la ejecución de un hecho y no solicitar de forma subsidiaria el pago de perjuicios.
Solamente cuando se cumpla la tercera hipótesis es procedente aplicar la consecuencia prevista en el inciso tercero, esto es, declarar terminado el proceso por auto que no admite apelación. 21.2.2.- Esta interpretación es la más lógica y garantiza en mayor medida el derecho de los accionantes al acceso a la administración de justicia porque hay eventos en los que por distintas circunstancias ya no es procedente el cumplimiento de la obligación originalmente prevista en el mandamiento ejecutivo por no resultar conveniente o incluso porque puede acarrear perjuicios adicionales a quien reclama. 21.2.3.- Así las cosas, la interpretación que hizo el tribunal fue parcial, restrictiva y contraria a la literalidad del art. 428 del CGP, y la más perjudicial a los intereses de los demandantes. 21.3.- Finalmente, en relación con la violación directa de la Constitución, centraron dicha afectación bajo el supuesto de que la decisión del tribunal desconoció la protección especial que se debe a los campesinos en situación de vulnerabilidad, el derecho a la reparación de las víctimas de violaciones de derechos humanos y al retorno, y el derecho de acceso a la administración de justicia y al cumplimiento de los fallos judiciales, pues los accionantes han intentado por casi 10 años el pago de los compromisos que el INCODER adquirió con ellos por el desalojo de las tierras. 4.
Providencia Impugnada 22.- Mediante sentencia del 14 de marzo de 2019, la Sección Cuarta de esta Corporación amparó los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, toda vez que sostuvo que el tribunal incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al exigir de manera irreflexiva el cumplimiento de los requisitos del artículo 428 del Código General del Proceso.
Lo anterior con base en las siguientes consideraciones: 23.- <<Para la Sala, en el presente caso el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al haber exigido a los accionantes el cumplimiento de los requisitos formales del artículo 428 del Código General del Proceso de manera irreflexiva, y no advertir que durante el proceso de ejecución se había expuesto la inconveniencia del cumplimiento de la orden principal, esto es, la entrega de los predios, lo que determinaba que la presentación de la petición de los perjuicios compensatorios como subsidiarios fuese un aspecto puramente formal y, en tal sentido, la terminación del proceso por esta causa constituye una flagrante vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia a los accionantes.
En el caso que originó la controversia, aspectos sustanciales del proceso como el incumplimiento de la obligación de hacer contenida en el fallo de la acción de grupo impetrada por los accionantes y el hecho de que su pretensión estaba llamada a prosperar nunca fueron puestos en duda, por lo que la terminación del proceso por el incumplimiento de un aspecto formal deviene en la denegación de justicia en un proceso con una duración superior a 10 años al interior de la jurisdicción, lo que sin duda contraviene el fin último de la administración de justicia.(…)>>. 24.- En cuanto a los demás defectos, sustantivo y violación directa de la Constitución, esta corporación señaló comoquiera que los argumentos estaban relacionados con el acceso a la administración de justicia, tal análisis quedó resuelto con el desarrollo del defecto procedimental, relevándose de su análisis. 5.
Impugnación 5.1.- Tribunal Administrativo del Cesar 25.- El presidente del Tribunal Administrativo del Cesar impugnó la decisión anterior, y señaló que no comparte los argumentos de la providencia. Consideró que la sentencia proferida por el tribunal se fundamentó en las normas procesales y en los elementos fácticos propios del proceso ejecutivo.
El impugnante citó apartes de la decisión proferida para mostrar que no se vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes, ya que resultaba a todas luces claro que los acreedores no presentaron la demanda en la forma debida y exigida por el artículo 428 del Código General del Proceso, esto es, como principal el cumplimiento de la obligación de hacer y como subsidiaria el pago de los perjuicios compensatorios y moratorios, dicha omisión dio lugar a la terminación del proceso. 5.2.- Patrimonio Autónomo de Remanentes INCODER en Liquidación (FIDUAGRARIA) 26.- Dicha entidad manifestó que el fallo impugnado es violatorio del debido proceso porque no resulta plausible que la aplicación de las normas procesales constituya un exceso ritual manifiesto, el a quo omitió hacer una ponderación ecuánime y equilibrada para todos los sujetos procesales, entre el derecho al acceso efectivo a la administración de justicia y el derecho fundamental al debido proceso. 27.- Los términos referentes a todo procedimiento judicial deben obedecerse estrictamente para preservar el debido proceso, la tutela no puede convertirse en el instrumento idóneo para modificar injustificadamente la sentencia proferida por el tribunal en segunda instancia, y desconocer que dentro del trámite procesal desatado en la jurisdicción contenciosa, el conflicto o reclamo, contó con un debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, que agotó las etapas procesales pertinentes. 28.- El Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia objeto de tutela, definió de forma clara, quién era la entidad (Agencia Nacional de Tierras) responsable de asumir las obligaciones insatisfechas de los demandantes, de modo que la determinación allí tomada se debe mantener pues lo que se debe resolver en vía de tutela es el procedimiento para saciar las obligaciones de los demandantes y no quién debe asumir la obligación, dado que este punto ya se encuentra zanjado.
Así las cosas, de existir una orden de amparo se debe vincular y ordenar a la ANT que cumpla con las obligaciones pretendidas por los accionantes. 6.- Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 29.- Dicha entidad manifestó que los accionantes no solicitaron ante la ANT el cumplimiento de la obligación ni acreditaron los requisitos necesarios para la entrega de los predios según lo establecido por el agente liquidador.
Adicional a lo anterior, en la demanda solicitaron el pago de perjuicios compensatorios, sin pedir el cumplimiento de la obligación de hacer, según lo ordena el artículo 428 del CGP. Los accionantes manifestaron una presunta imposibilidad para el cumplimiento de la obligación de hacer, la cual no está demostrada, máxime teniendo en cuenta que en el proceso ejecutivo no se evaluó ninguna prueba que permitiera determinar con al menos un grado de verdad que la obligación no se podía cumplir. 30.- Así las cosas, los supuestos fácticos por sí mismos explican la problemática procesal que aquí ha ocurrido y el desconocimiento de las normas procesales básicas por el despacho de primera instancia (juzgado) que, ignoró totalmente la decisión del Liquidador, procedió abrir un proceso ejecutivo que ya estaba terminado y se atribuyó decisiones ejecutivas que no le correspondían, toda vez que las medidas ya habían sido adoptadas por el agente liquidador cuando expidió los actos administrativos en los que trasladó el cumplimiento de la obligación de hacer a la ANT, y su contradicción si bien era competencia de la jurisdicción contenciosa, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no se ejerció por parte de los accionantes. 31.- Por otra parte, la exigencia de lo estipulado en el artículo 428 del CGP, se hace más imperiosa bajo la consideración que la parte accionante no demostró que existiera una verdadera imposibilidad del cumplimiento de la obligación de hacer.
Aclara que el Estado tiene entidades que se encuentran en funcionamiento y que gozan de competencias para la selección y entrega de predios, según ciertos requisitos establecidos en la Ley, por lo tanto, es absolutamente incomprensible, y no está demostrado de ninguna forma en el proceso que no exista posibilidad de cumplimiento de esta obligación. 32.- No existió un exceso ritual manifiesto, porque la norma respecto de la cual se predica el exceso, es una norma necesaria en materia del cumplimiento de obligaciones y sin su aplicación se desnaturalizan las obligaciones de hacer, bajo el supuesto que para todos los casos podrían pedirse perjuicios compensatorios, lo cual no puede ocurrir sin afectar las bases del derecho civil colombiano. 33.- Señaló que la mención de la primera instancia de tutela, en cuanto a que existía inconveniencia para cumplir la decisión, constituyó una afirmación especulativa, pues no basta con señalar que existe inconveniencia, sino que debe demostrarse una verdadera imposibilidad, y los accionantes ni siquiera aportaron prueba sumaria de este supuesto. 34.- Por otra parte, afirmó que los accionantes no son sujetos de especial protección porque recibieron el subsidio correspondiente para el acceso a la tierra y otros emolumentos ordenados por la sentencia de acción de grupo del 30 de enero de 2014 por un valor de $5.429.373.914. 35.- Finalmente, la Agencia está en capacidad de ordenar el cumplimiento de la obligación contenida en el numeral 7 de la sentencia del 5 de octubre de 2012, a través de la obtención efectiva a un asentamiento propio a favor de la población vulnerable, conforme a las políticas de adjudicación de tierras, las competencias legales y los alcances finalísticos de la prestación ordenada. 36.- Solicitó se niegue el amparo porque no existió un exceso ritual manifiesto y los accionantes no se encuentran en una posición de debilidad manifiesta.
Ahora bien, si se considera que hay lugar a dictar una sentencia de reemplazo, la misma debería ordenarse en el sentido de que los accionantes deberán intentar el cumplimiento de la obligación de hacer y que solo habrá lugar a la solicitud de los perjuicios compensatorios si se acredita la imposibilidad del acatamiento de la obligación. I. CONSIDERACIONES 1.
Competencia 37.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo del Cesar y la Fiduagraria S.A. 2. Problema jurídico 38.- La Sala resolverá si el Tribunal Administrativo del Cesar vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los accionantes al proferir la sentencia del 6 de septiembre de 2019, en la cual se dispuso revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar y ordenó la terminación del proceso ejecutivo interpuesto por la parte actora, para el pago de los perjuicios compensatorios por el incumplimiento a lo ordenado en el numeral séptimo de la sentencia de acción de grupo, proferida el 30 de enero de 2014. 39.- Luego de precisar que la acción cumple con los requisitos generales de procedencia, la Sala señalará las razones por las cuales se revocará la sentencia de primera instancia que accedió al amparo solicitado. 3.
Verificación de los requisitos de procedencia 40.- De conformidad con establecido en la sentencia C-590 de 2005, la Sala da cuenta del cumplimiento de los requisitos generales de la presente tutela contra providencia, toda vez que: i) el accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez) como quiera que la sentencia ejecutiva se dictó el 6 de septiembre de 2018 y la tutela se presentó el 31 de octubre de 2018, ello da cuenta que transcurrió un mes entre la decisión y la solicitud de amparo, cumpliendo este requisito de procedencia fijado por esta Corporación[1] y la Corte Constitucional[2]; iii) el asunto es de evidente relevancia constitucional y iv) no se trata de una decisión proferida contra tutela. 4.
Caso concreto 41.- Esta corporación en primera instancia sostuvo que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al exigir a los accionantes el cumplimiento de los requisitos formales del artículo 428 del Código General del Proceso de manera irreflexiva, y no advertir que durante el proceso de ejecución se había expuesto la inconveniencia del cumplimiento de la orden principal, esto es, la entrega de los predios, lo que determinaba que la presentación de la petición de los perjuicios compensatorios como subsidiarios fuese un aspecto puramente formal y, en tal sentido, la terminación del proceso por ésta causa constituye una flagrante vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia a los accionantes. 42.- En ese sentido, los accionantes presentaron la pretensión de la ejecución de la siguiente manera: <<Solicito librar Mandamiento Ejecutivo en contra de la Agencia Nacional de Tierras “ANT” (…) y el Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER En Liquidación de pago (…) por los perjuicios compensatorios y moratorios, derivados del incumplimiento de la obligación de hacer, contenida en el numeral 7 de la sentencia fechada el cinco (5) de octubre del año 2012 y confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia del 30 de enero de 2014, por medio de la cual se ordenó (…), a favor de los ejecutantes y conforme a los (sic) establecido en el inciso 1 del artículo 428 del CGP.
Sírvase señor Juez, librar mandamiento ejecutivo en equivalencia, en contra de la Agencia Nacional de Tierras “ANT” y el Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER En Liquidación constituido por Fiduagraria por las siguientes sumas de dinero: Por concepto de perjuicios compensatorios, la suma de (…) $15.402.327.523. Por concepto de perjuicios moratorios, la suma de (…) $12.976.460.939, desde que la obligación se hizo exigible, es decir, desde el 16 de junio de 2014, hasta la fecha el 31 de marzo de 2017.
Por concepto de los intereses moratorios mensuales que se causen desde el 1º de abril de 2017 y durante todo el trámite del proceso, hasta cuando se le dé cabal cumplimiento a la obligación que se cobra.>> 43.- De lo expuesto, se advierte que los accionantes solicitaron la ejecución por perjuicios con fundamento en el inciso 1º del artículo 428 del CGP, esto es, solicitaron el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o de bienes de género distintos de dinero, o por la ejecución o no ejecución de un hecho, estimándolos y especificándolos bajo juramento por no estar cuantificados en el título ejecutivo, en una cantidad como principal y otra como tasa de interés mensual, para que se siga la ejecución por suma líquida de dinero. 44.- Ahora bien, el tribunal sostuvo que de conformidad con el artículo 428 del CGP <<si el título ejecutivo señaló a cargo del deudor una obligación de hacer, de no hacer o de dar un bien inmueble diferente al dinero, y no es satisfecha, puede el acreedor olvidarse de la obligación principal y solicitar el pago de perjuicios que ese incumplimiento acarreó. No obstante, cuando se pretenda el pago de perjuicios compensatorios, tal como sucede en el asunto de marras, el acreedor deber exigir que se cumpla primero la obligación originaria y en subsidio que la ejecución continúe por los perjuicios compensatorios previendo que la obligación primigenia no se cumpla (…)>>. 45.- Así las cosas, para el tribunal <<la ejecución por perjuicios compensatorios derivados de una obligación de hacer, el acreedor debe solicitar en la demanda, como pretensión principal, el cumplimiento de la obligación de hacer y como forma subsidiaria el pago de los perjuicios compensatorios, previendo que el deudor no cumplirá la obligación de hacer en el plazo estipulado en el mandamiento de pago (…) si la demanda no se presenta de esta manera, es deber del juez dar por terminado el proceso>>. 46.- El tribunal interpretó que, como los accionantes solicitaron en la demanda ejecutiva librar mandamiento de pago por “los perjuicios compensatorios y moratorios derivados del incumplimiento de la obligación de hacer”, debía solicitar como pretensión principal el cumplimiento de la obligación de hacer y como no lo hicieron, esto constituía un <<vicio de forma>> que impedía seguir adelante con la ejecución. 47.- Lo primero que resulta necesario determinar para establecer si la decisión del tribunal constituye una vía de hecho es la naturaleza del título con base en el cual se le pidió la ejecución forzada de la obligación, pues para el caso de ejecución de sentencias (acción de grupo) el Código General del Proceso estable reglas particulares. 48.- En efecto, el título en este caso era la sentencia del 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012 que declaró lo siguiente: <<Declárese administrativamente responsable al INCODER de los incumplimientos ocurridos en la negociación que dio lugar a las enajenación y desalojo de los parceleros asentados en el inmueble denominado EL PRADO, ubicado en el Municipio de La Jagua de Ibirico Cesar y de la no entrega de tierras para su reubicación, conjuntamente con el subsidio de tierras pactados, (…) <<Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE al INCODER pagar a cada uno de los miembros del grupo demandante en este asunto, y quien acredite en su oportunidad legal pertenecer al grupo por cumplir las condiciones que se dejaron anotadas en la parte motiva de esta providencia y que acrediten ante el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, la suma equivalente a OCHENTA (80) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de ejecutorio de esta sentencia, por concepto de alteración a las condiciones de existencia. CONDENESE al INCODER, pagar a cada uno de los miembros del grupo demandante en este asunto, y quien acredite en su oportunidad legal pertenecer al grupo por cumplir las condiciones que se dejaron anotadas (…) la suma equivalente a SETENTA (70) salarios mínimos mensuales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, correspondientes al subsidio de tierras al que se comprometió para con los parceleros.
CONDENESE al INCODER, pagar a cada uno de los miembros del grupo demandantes en ese asunto (…) la suma equivalente a $1.243.283, por concepto de explotación de la tierra (…).
SÉPTIMO: ORDENESE al INCODER proceda a seleccionar y aprobar los predios que serán permutados con el predio “El Prado”, y en los cuales serán reubicados los accionantes y demás personas que acrediten pertenecer al grupo, en cumplimiento a las obligaciones adquiridas en la negociación con los parceleros y C.I. PRODECO. (…)>> 49.- Los accionantes solicitaron librar mandamiento de pago por los perjuicios compensatorios y moratorios por el incumplimiento a lo ordenado en el numeral séptimo, por parte de la Fiduagraria S.A, vocera del PAR INCODER y la ANT, esto es, por no haberse seleccionado y aprobado los predios que serían permutados con el predio “El Prado”, en los que serían reubicados los accionantes y demás personas que acreditaran pertenecer al grupo. 50.- Como se advierte la obligación se encuentra consignada en una sentencia, y respecto a la ejecución de sentencias, el artículo 306 del CGP establece que <<Cuando la sentencia condene al pago de una suma de dinero, a la entrega de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en el mismo proceso, o al cumplimiento de una obligación de hacer, el acreedor, sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.
Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el caso, por las costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a que se surta el trámite anterior.>> 51.- En el presente caso está probado que, con fundamento en la norma anterior, se adelantó una ejecución dentro del mismo proceso en el cual i) se libró mandamiento de pago conforme con lo ordenado en la sentencia; ii) éste proceso ejecutivo fue remitido a liquidador del INCODER donde se dispuso el pago de las obligaciones dinerarias y iii) con base en los decretos de liquidación de la entidad se dispuso en la resoluciones Nos. 880 y 1347 de 2016[3] que la obligación de hacer estaría a cargo de la ANT y se dio por terminado el proceso ejecutivo. 52.- A todo lo anterior hizo referencia el Tribunal Administrativo del Cesar en la providencia materia de tutela, decisión que no podía dejarse sin efectos analizando un solo aspecto de la misma como es el de la formulación de las pretensiones de la demanda. 53.- El tribunal terminó el proceso ejecutivo no solo por la razón alegada por los accionantes y considerada por la sentencia del 14 de marzo de 2019 en primera instancia. Lo dio por terminado porque – se itera – ya se había tramitado un proceso ejecutivo a continuación de la sentencia proferida en la acción de grupo; había sido tramitado por el liquidador del INCODER; y estaban vigentes actos administrativos que establecían que la obligación de hacer estaba a cargo exclusivamente de la ANT y no del Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER En Liquidación, manejado por FIDUAGRARA S.A. 54.- En esas condiciones no resultaba procedente adelantar una ejecución que desconocía que el proceso ejecutivo para cumplir la sentencia ya había sido tramitado y estaba terminado y que también desconocía quien era el deudor de la obligación de hacer impuesta en el numeral séptimo de la sentencia. 55.- El cumplimiento de ese ordinal del fallo debía haberse teniendo en cuenta lo dispuesto en el primer proceso ejecutivo y las resoluciones Nos. 880 y 1347 de 2016, expedidas por el liquidador del INCODER.
Hacerlo contrariando todo lo anterior fue lo que motivó la sentencia del Tribunal tutelada en primera instancia, en la cual dicho fallo se deja sin efectos porque se estima que el tribunal incurrió en una equivocación al interpretar el artículo 428 del CGP, que es la decisión que no se comparte por las consideraciones anteriores y será revocada en este fallo. 56.- Está probado que dicha ejecución - según lo expone el Tribunal Administrativo del Cesar - se adelantó <<habiéndose cancelado por parte del Incoder la totalidad de la obligación dineraria, y, en curso del mismo, el liquidador encargado del Incoder aviso al juzgado del inicio del proceso liquidatorio al cual se sometería la entidad, razón por la cual solicitó la terminación del proceso, en atención a lo señalado en el numeral 6 del artículo 5 del Decreto 2365 del 7 de diciembre de 2015.
En acatamiento a lo anterior, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, ordenó, mediante auto de fecha 13 de enero de 2016, la terminación del proceso con el fin de que se siguiera con el trámite respectivo ante el agente liquidador, para ello remitió, mediante oficio No. 00112 de fecha 21 de enero de 2016, copia auténtica del expediente radicado bajo partida 2009-00474, con el fin de que fuera incluido en la masa de liquidación de la entidad.
Posteriormente, la parte ejecutante dio aviso al juez de que la obligación de hacer contenida en el ordinal séptimo de la sentencia que sirve de título ejecutivo, hasta la fecha no había sido cumplida, por lo que solicitaba se librara ejecución por los perjuicios moratorios generado, no obstante el juez, no accedió a la petición como quiera que existía un proceso liquidatorio en donde se tramitarían todas las obligaciones a cargo del Incoder, además por cuanto el proceso ejecutivo se había dado por terminado como consecuencia del mencionado proceso liquidatorio.>> 56.- En ese sentido es claro que no podía desconocerse la decisión del Juzgado en la cual se decretó la terminación del primer ejecutivo; lo único que se encontraba pendiente por cumplir era la obligación de hacer a cargo de la ANT como quedó consignado en las resoluciones mencionadas y como ya se explicó, su cumplimiento debió solicitarse a dicha entidad. 57.- Ahora bien, en relación con los derechos alegados como violados por los accionantes por no convertir en dinero una obligación de hacer consistente en reubicarlos en los predios que deben ser adquiridos por la ANT, desconoce los propios fundamentos de la acción de grupo en la cual de manera enfática se señala que esta obligación debe cumplirse en esta forma y no puede convertirse en dinero. 58.- En la acción de grupo se lee sobre este particular <<por ser la primera y más importante obligación contraída por dicha entidad (INCODER), en el trámite de la negociación del mencionado predio (El Prado), debe ser cumplida a cabalidad, teniendo en cuenta que se trata de una población vulnerable, por la calidad de desplazados que tienen, y que ya habían adquirido una rutina de vida y una forma de subsistencia asentada en ese lugar.
Así las cosas, no se accederá (sic) a la petición realizada por el apoderado demandante, en que dicha indemnización sea reemplazada por dinero, pues la entidad demandada tiene como función adjudicar los bienes de su propiedad a personas que se encuentren en posesión por un tiempo determinado, como ocurrió en el presente asunto, pero de ninguna forma entregar dinero por la misma situación>>. 59.- Si se acepta que podía haberse iniciado el proceso ejecutivo, el mandamiento de pago en todo caso debió libarse de acuerdo a lo ordenado en la parte resolutiva de la sentencia de grupo del 5 de octubre de 2012 confirmada por el Tribunal el 30 de enero de 2014. 60.- En síntesis, convertir la obligación de hacer en obligación dineraria violaría flagrantemente lo dispuesto en la propia sentencia que sirve de <<título ejecutivo>>. 61.- La Sala llega a la conclusión que, conforme al contenido del título ejecutivo (sentencia) y lo dispuesto en el artículo 306 del CGP, los accionantes debieron solicitar se cumpliera la obligación en su forma original y como no lo hicieron resultaba acertado la terminación del proceso ejecutivo, tal y como lo dispuso el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia del 6 de septiembre de 2018.
Además como se mencionó existen dos resoluciones que señalan que la obligación se encuentra en cabeza de la ANT entidad a la que debió solicitarse su cumplimiento, pero no por el proceso ejecutivo porque respecto de dicho proceso se declaró en su momento la terminación. 62.- Las demás alegaciones sobre la condición especial de los accionantes no resultan suficientes para enervar las exigencias legales establecidas para la ejecución de obligación contenida en la sentencia. 63.- Conforme a lo expuesto, la Sala revocará el amparo decretado por la primera instancia, en cuanto en dicha sentencia se dejó sin efectos la providencia proferida el 6 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar. 64.- Sin embargo, estando claro que en cualquier caso es necesario garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia al grupo demandante y beneficiario de una decisión de condena ejecutoriada, se dispondrá otorgárle el término de diez días contados desde la notificación del auto de cumplimiento que debe ser proferido por el Juez de Primea Instancia para que adecúe la demanda ejecutiva en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRA (ANT) e impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la obligación de hacer dispuesta en la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012.
Se advierte en este punto que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar fue citado como tercero en el presente proceso y, frente a dicho despacho, no se está adoptando ninguna decisión en la cual se estime que ha violado ningún derecho fundamental razón por la cual no era necesario tenerlo como parte en esta acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR las decisiones del 14 marzo de 2019 y la aclaratoria del 24 de abril del año en curso, proferidas por la Sección Cuarta del Consejo Estado, en las se deja sin efecto la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el No. 20-001-33-31-0002-2009-00474-01.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia a los accionantes para los cual se ordenará al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar otorgarles el término de diez días contados a partir de la notificación del auto en el que se disponga el cumplimiento de esta tutela para que tengan la oportunidad de adecuar la demanda presentada en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) e impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo.
TERCERO. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
CUARTO. Una vez en firme, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01; Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.; Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [2] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [3] Indicó específicamente a quien le correspondería acatar la obligación de hacer, señalando que sería la Agencia Nacional de Tierras quien debería aprobar y seleccionar los predios que serían permutados con el predio El Prado, ello teniendo en cuenta que el Incoder en Liquidación carecía de competencia para ello, en atención a lo estipulado en el artículo 3 del Decreto 2365 de 2015.