11001-03-15-000-2019-03678-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA / PRINCIPIO DE FRAUS OMNIA CORRUMPIT - No configuración La [parte actora] presentó acción de tutela contra la subsección F de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de lograr el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por la autoridad judicial mencionada, al proferir el fallo de 8 de marzo de 2019.

Realizado el anterior recuento, es claro que la accionante después de haber interpuesto los recursos relacionados y no obtener una decisión en los términos por ella pretendidos, presentó ésta acción de tutela contra dicho fallo (…), lo cual para la Sala es improcedente, en tanto los argumentos expuestos en el escrito inicial, solo demuestran su interés en obtener una nueva resolutiva respecto de la solicitud de amparo inicialmente elevada, en tanto la ya proferida resulta contraria a sus intereses.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03678-00(AC) Actor: MARÍA CONSUELO MEDINA CASTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN F La Sala decide la acción de tutela presentada[1] por la señora María Consuelo Medina Castro, contra la subsección F de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia de tutela de 8 de marzo de 2019, mediante la cual se revocó el pronunciamiento de primera instancia para, en su lugar, declarar hecho superado dentro de la acción de tutela que promovió contra la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas - UARIV[2].

ANTECEDENTES Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados en el escrito de tutela[3]: Manifestó que instauró acción de tutela contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá, el cual, a través de Sentencia de 29 de enero de 2019, amparó su derecho fundamental de petición, ordenándole a la accionada responder a la solicitud presentada, con el fin de realizar una nueva valoración de la actora y establecer si tiene derecho a acceder al programa de alojamiento temporal y ayuda humanitaria de transición, además de la vinculación a algún programa de generación de ingresos y acceso a vivienda; y, comunicarle o notificarle el respectivo acto administrativo que resolviera su requerimiento.

Señaló que el juzgado de conocimiento del asunto aplicó la presunción de veracidad en asuntos de tutela consagrada en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991, en la medida en que la entidad accionada no rindió los informes pertinentes y tampoco ejerció su derecho de defensa y contradicción. Indicó que el pronunciamiento de primera instancia fue impugnado, razón por la cual la subsección F de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la Providencia de 8 de marzo de 2019, revocó la decisión judicial del a quo y, en su lugar, declaró la carencia de objeto, en atención a que la entidad accionada rindió los respectivos informes en sede de impugnación, pero, a juicio de la parte actora, de manera extemporánea y con inconsistencias en la satisfacción del derecho fundamental de petición. Argumentó que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados por la autoridad accionada, en la medida en que incurrió en un defecto fáctico por valorar de manera errada pruebas ilegibles como una constancia de la guía de envío de la respuesta otorgada a su petición, la cual fue aportada de manera extemporánea al proceso constitucional.

Adujo que la presente acción de tutela es procedente, en atención a que la Corte Constitucional no seleccionó para una eventual revisión la sentencia de tutela de 8 de marzo de 2019, acusada, por lo que el presente asunto cumple con los requisitos de procedibilidad del recurso de amparo constitucional, además de tratarse de una persona en condición de vulnerabilidad por tratarse de una persona víctima del conflicto armado.

Pretensiones Con fundamento en los hechos expuestos, la parte actora solicitó: «[…], Que el Honorable Consejo de Estado REVOQUE o dejar sin efectos la providencia del 8 de marzo de 2019, proferida por la Sección Segunda Subsección F Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual, REVOCASE la sentencia del 29 de enero de 2019, proferida por el Juzgado Décimo (10) Administrativo Oral de Bogotá donde DECLARA la carencia actual de objeto de la acción por hecho superado.

Como consecuencia, de lo anterior AMPARAR los derechos de petición y debido proceso (indebida valoración de las pruebas), sin perjuicio de que para resolverlo decrete y practique las pruebas que estime pertinentes. […]» Trámite de instancia Mediante auto de 9 de agosto de 2019[4], se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó la notificación de los magistrados integrantes de la subsección F de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como accionados; y, al Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá y a la UARIV, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Decreto 2591 de 1991, se ofició a las autoridades judiciales mencionadas para que allegaran el expediente en el que se tramitó la demanda de tutela incoada contra la UARIV, con radicado 2019-00101. Informes rendidos Tribunal Administrativo de Cundinamarca – sección segunda – subsección F[5].

La magistrada ponente de la decisión de tutela cuestionada rindió informe sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela inicial y, después de hacer una síntesis de las actuaciones procesales relevantes, solicitó declarar su improcedencia al interponerse contra una decisión de tutela. Adicionalmente, sostuvo que si bien el juez de primera instancia dentro del asunto cuestionado amparó los derecho invocados con sustento en la presunción de veracidad, no se puede desconocer que en segunda instancia se revocó el pronunciamiento del a quo, con sustento en el informe rendido por la entidad accionada, conforme a la normas procedimentales que rigen las acciones de tutela.

Unidad Administrativa para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas[6]. El jefe de la oficina asesora jurídica solicitó negar las pretensiones del escrito de tutela presentado, en atención a que esa entidad ha realizado todas las gestiones necesarias para cumplir con los mandatos legales y jurisprudenciales dentro del marco de sus competencias, evitando vulnerar o poner en riesgo los derechos fundamentales del accionante.

Juzgado Décimo Administrativo de Bogotá. Guardó silencio. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y fallos de tutela; y, el caso concreto.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la subsección F de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[7] como esta Corporación[8], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[9], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[10].

Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[11] la Corte Constitucional[12] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[13] y de procedencia material[14] fijados[15] por la misma Corte[16]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[17], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.

La acción de tutela contra fallos de tutela De conformidad con lo sostenido por la Sala de la Sección Segunda de esta Corporación en la providencia de 4 de marzo de 2010[18], la acción de tutela contra sentencias proferidas en un trámite de la misma naturaleza es improcedente. En este sentido, se afirmó que es indiscutible que el juez en tratándose de fallos de tutela está inmerso en la posibilidad de equivocarse y con ello, de lesionar los derechos fundamentales de los ciudadanos. Frente a esta posibilidad, sin embargo, el ordenamiento jurídico ha establecido un mecanismo de control para evitar la vulneración de derechos fundamentales mediante sentencias de tutela, mecanismo que por decisión del propio constituyente es el de revisión por parte de la Corte Constitucional, el cual no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales, sino erigir a la Corte Constitucional como máximo Tribunal en relación con la interpretación de estos y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos[19].

Así mismo, se excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela por presentarse vías de hecho, en razón a que la misma Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de amparo y previó que los errores de los jueces de instancia, inclusive de sus interpretaciones sobre los derechos fundamentales, pudieran ser siempre conocidos y corregidos por un órgano creado por él, la Corte Constitucional, a través del mecanismo de la revisión. Ahora bien, el referido instrumento abarca tres dimensiones: 1) el deber de remitir a la Corte Constitucional la totalidad de los fallos de tutela adoptados por los Jueces de la República para su eventual revisión, con el objeto de que aquella observe la totalidad de las sentencias de tutela y decida, previo el análisis de los fallos de instancia, seleccionar las que ameritan una revisión o decretar su no selección en los demás casos.

En dicho proceso, además, cualquier persona tiene la posibilidad de elevar una petición ante la Corte para que una sentencia sea escogida porque a su juicio incurrió en un error; 2) el efecto principal de no seleccionar para revisión una sentencia de tutela es la ejecutoria formal y material de la sentencia, con lo que opera el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional; y 3) el ámbito del control ejercido por la Corte cuando decide revisar un fallo de tutela es más amplio que el efectuado respecto a las vías de hecho, y, además de las funciones ya mencionadas, consiste en ejercer un control específico e idóneo de los fallos de instancia que presuntamente son contrarios a la Constitución. Conforme a lo anterior, admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos o excluidos de revisión por la Corte Constitucional sean luego objeto de una nueva acción de tutela, sin que se evidencie violación al derecho al acceso a la administración de justicia o al debido proceso, sería avalar el desgaste de la administración de justicia para la tramitación de una nueva instancia sobre un proceso de tutela ya concluido, lo cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.) y a la Ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991).

Esto por una razón: decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.)[20]. Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido.

Sin embargo, el criterio asumido por la Corte Constitucional frente a la improcedencia de la acción de tutela contra otra tutela se flexibilizó a tal punto que estableció una serie de requisitos que debe estudiar el juez constitucional para determinar si la controversia planteada amerita un pronunciamiento que garantice el debido proceso.

Al respecto, en sentencia SU-627 de 2015, sostuvo: «[…] 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.

Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional[68]. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional. […]» Del caso concreto.

La señora María Consuelo Medina Castro presentó acción de tutela contra la subsección F de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de lograr el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por la autoridad judicial mencionada, al proferir el fallo de 8 de marzo de 2019.

Realizado el anterior recuento, es claro que la accionante después de haber interpuesto los recursos relacionados y no obtener una decisión en los términos por ella pretendidos, presentó ésta acción de tutela contra dicho fallo constitucional de 8 de marzo de 2019, lo cual para la Sala es improcedente, en tanto los argumentos expuestos en el escrito inicial, solo demuestran su interés en obtener una nueva resolutiva respecto de la solicitud de amparo inicialmente elevada, en tanto la ya proferida resulta contraria a sus intereses.

Por lo anterior, es claro que en el caso bajo estudio la acción de tutela resulta improcedente y así se declarará, en tanto no se satisfacen las causales esbozadas por la Corte Constitucional en la SU-627 de 2015, para que proceda la solicitud de amparo contra sentencia de tutela, esto es, que «a) La acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir, que no se está en presencia del fenómeno de cosa juzgada. b) Debe probarse de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en una anterior acción de tutela fue producto de una situación de fraude, que atenta contra el ideal de justicia presente en el derecho (Fraus omnia corrumpit). c) No existe otro mecanismo legal para resolver tal situación, esto es, que tiene un carácter residual»; pues se insiste, lo pretendido por la accionante no es otra cosa que obtener una nueva decisión de amparo cuyo resultado no sea otro que la respuesta a la solicitud presentada, con el fin de realizar una nueva valoración de la actora y establecer si tiene derecho a acceder al programa de alojamiento temporal y ayuda humanitaria de transición, además de la vinculación a algún programa de generación de ingresos y acceso a vivienda; y, comunicarle o notificarle el respectivo acto administrativo que resolviera su requerimiento.

En gracia de discusión, resulta pertinente precisar que, en todo caso, no resulta de recibo alegar una condición de vulnerabilidad por la condición de víctima del conflicto armada invocada por la parte actora, pues tal como se evidenció en el fallo de 8 de marzo de 2019 acusado, la UARIV dio respuesta de fondo a su solicitud, la cual fue comunicada aunque no de manera oportuna, razón por la cual la subsección F de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la carencia de objeto, por cuanto, si bien existió una vulneración del derecho fundamental de petición en principio, esta fue subsanada para el momento en que se pronunció para decidir el asunto de tutela en segunda instancia. Así las cosas, esta Sala de decisión rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por la señora María Consuelo Medina Castro contra la subsección F de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE el amparo deprecado dentro de la acción de tutela presentada por la señora María Consuelo Medina Castro contra la subsección F de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las precisas razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Ingresó al Despacho para decisión el 3 de septiembre de 2019, según informe de la secretaría general de la Corporación. [2] En adelante UARIV. [3] Ff. 1 a 6. [4] F. 9 vto. [5] Ff. 25 y 26, vto. [6] Ff. 55 y 56, vto. [7] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [8] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.

Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [9] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [10] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.

No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [11] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [12] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [13] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.

Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.

Que no se trate de sentencias de tutela. [14] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.

Violación directa de la Constitución. [15] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [16] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [17] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [18] Dentro de la radicación No. 11001-03-15-000-2010-00083-00, Actor: José Isaac Nossa Ballesteros, con ponencia del consejero Víctor Hernando Alvarado Aradila. [19] Corte Constitucional.

Sentencia SU – 1219 de 2001. Magistrado Ponente: Dr. Manuel José Cepeda. [20] Frente a este fenómeno la Sentencia de la Sección Segunda antes referida de 4 de marzo de 2010, es clara en diferenciar entre la ocurrencia de la cosa juzgada constitucional y la cosa juzgada legal.