RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que declara probada de oficio la excepción previa de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO DE CARÁCTER GENERAL – Lo es la Resolución que establece las medidas para el control y seguimiento de las pieles y partes o fracciones de pieles de la especie Caimán crocodilus que son objeto de exportación / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Cómputo tratándose de acto de carácter general que produce efectos particulares / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Cuando finaliza en día inhábil / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA PRETENSIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - En el evento en que finaliza en un día inhábil se extiende hasta el día hábil siguiente / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Probada [L]a Sala comparte la argumentación expuesta por el Magistrado Conductor del proceso, en el sentido de considerar que el acto administrativo controvertido afecta derechos subjetivos de la demandante, toda vez que, “esta última se ha visto obligada a observar los procedimientos determinados en el acto enjuiciado con el fin que le sea concedido el permiso de exportación de las pieles del caimán crocodilus”.

Por lo precedente, la demanda incoada por la actora no puede ser tramitada por el medio de control de nulidad sino por el de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo explicó acertadamente el Consejero conductor del proceso y, en ese entendido, se le deberá aplicar el término de caducidad establecido en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA […] De conformidad con la norma transcrita, se tiene que la oportunidad procesal para presentar una demanda bajo la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho es dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación, comunicación, ejecución o publicación del acto administrativo que ponga fin a la actuación. Ahora bien, a efectos de determinar la fecha de publicación del acto administrativo controvertido, se constata la página web del diario oficial y, se advierte que en su edición núm. 49741 del miércoles 30 de diciembre de 2015, se encuentra publicada la Resolución núm. 2652 de esa misma anualidad.

Significa lo precedente que el término de caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debía contabilizarse a partir del día siguiente a la publicación del acto, esto es, el 31 de diciembre de 2015, por tal razón los cuatro (4) meses para acceder a la jurisdicción fenecían el sábado 30 de abril de 2016; sin embargo, como era un día inhábil, se corría para el primer día hábil siguiente, es decir, el lunes 2 de mayo de 2016, pero la demanda solo se radicó hasta el 3 de ese mismo mes y año, cuando el referido término estaba claramente vencido, lo que permite concluir que en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

Cabe resaltar que en el asunto objeto de estudio no se realizó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, por lo cual, tampoco se suspendió el término de caducidad. Así las cosas, es evidente que la presente demanda se instauró por fuera de los términos legalmente establecidos para el efecto, por lo cual, la única decisión procedente era declarar probada la excepción de caducidad, como lo sostuvo el Consejero Ponente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00316-00 Actor: COLOMBIAN AGROINDUSTRIAL COMPANY S.A.S. – CAICSA – S.A.S Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Asunto: Resuelve recurso ordinario de súplica Tesis: SE CONFIRMA EL AUTO SUPLICADO QUE DECLARÓ PROBADA DE OFICIO LA EXCEPCIÓN PREVIA DE CADUCIDAD.

LA DEMANDA INCOADA TRAE IMPLÍCITO UN RESTABLECIMIENTO AUTOMÁTICO DEL DERECHO, POR LO QUE ERA PROCEDENTE SU ADECUACIÓN. EL MEDIO DE CONTROL FUE INSTAURADO POR FUERA DEL TÉRMINO LEGALMENTE ESTABLECIDO AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso ordinario de súplica oportunamente interpuesto por la parte actora contra el auto de 20 de septiembre de 2019, proferido en audiencia inicial, por medio del cual se declaró probada de oficio la excepción previa de caducidad en el proceso de la referencia. I.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO El Consejero conductor del proceso, doctor OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, mediante proveído de 20 de septiembre de 2019, proferido en audiencia inicial, declaró probada de oficio la excepción previa de caducidad de la demanda de la referencia, instaurada por la sociedad COLOMBIAN AGROINDUSTRIAL COMPANY S.A.S.[1] a través del medio de control de nulidad en contra de la Resolución núm. 2652 de 29 de diciembre de 2015, “Por la cual se establecen las medidas para el control y seguimiento de las pieles y partes o fracciones de pieles de la especie Caimán crocodilus, que son objeto de exportación”, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[2].

Para sustentar la referida decisión el Consejero conductor del proceso expuso los siguientes argumentos: Sostuvo que las pretensiones de la actora si entrañaban el restablecimiento automático de un derecho, toda vez que la eventual declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, esto es, la Resolución núm. 2652 de 2015 implicaría que “[…] la empresa demandante pueda exportar las pieles del Caimán crocodilus sin la necesidad de observar los controles y procedimientos del acto demandado […]”.

Sostuvo que la misma demandante afirmó en su escrito introductorio que la cría en cautiverio y comercialización del “Caimán crocodilus” hacía parte de su objeto social. Aseveró que el acto controvertido si afectaba derechos subjetivos de la demandante, quien se vería obligada a cumplir los procedimientos previstos en el mismo para obtener el permiso de exportación de las pieles de la mencionada especie.

Señaló que de conformidad con la teoría de los móviles y las finalidades, la declaración de nulidad del acto administrativo cuestionado acarrearía un restablecimiento automático del derecho para la actora, por lo cual, pese a que la demanda se instauró como de nulidad, lo procedente era adecuar el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho y aplicar el término de caducidad establecido en el artículo 138 del CPACA.

Concluyó que la demanda de la referencia fue radicada fuera del término previsto para su presentación oportuna, razón por la cual había operado el fenómeno jurídico procesal de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO La recurrente al objetar la decisión de rechazar la demanda, alegó que si bien era cierto que, la sociedad demandante es la empresa más grande del país dedicada a la zoocría y exportación de cocodrilos; no era menos cierto que, la parte demandada había extralimitado sus competencias al ordenar en el acto administrativo acusado que todos los criaderos debían tener licencias ambientales y permisos de exportación, incurriendo en unos excesos de rigurosidad para su expedición, lo cual transgredía disposiciones de orden constitucional y legal, que suponían un interés general frente al cual debía preservarse el orden jurídico.

Para sustentar lo anterior, la actora expresamente sostuvo: “[…] Su señoría, interpondré recurso de súplica, indudablemente yo quiero reiterar en el recurso de súplica que se reconsidere la decisión adoptada, en virtud a que, si bien S.A.S es la empresa más grande dedicada a la zoo cría de la especie cocodrilos, en la expedición del acto administrativo demandado hay unas disposiciones de orden Constitucional y de orden legal que el Ministerio de Ambiente vulneró o consideramos que se han vulnerado, y es que las especies que están en vía de extinción, tienen un marco jurídico Internacional, que es la Convención CITES, Convención ratificada por el Estado Colombiano y en el marco de esa Convención hay una autoridad Administrativa que es el Ministerio y en virtud de esa delegación, de esa competencia, el Ministerio en su regulación a quienes producen en esos ambientes en cautiverio, -que son estos criaderos-, les ha impuesto el trámite de licencias Ambientales, todos esos criaderos deben tener una licencia ambiental y adicionalmente debe tramitar un permiso de exportación que es el permiso “CITES”, y lo que consideramos que va mucho más allá de esa competencia que le da la Convención CITES al Ministerio, es expedir una regulación excesivamente rigurosa, que indudablemente afecta a quienes con mucho esfuerzo realizan este tipo de actividad como lo es la zoo cría, igualmente la resolución determina unos términos para solicitar las visitas de verificación, previas a la expedición de los permisos CITES, que son de 10 días hábiles y que adicionalmente, declara la resolución que para esos efectos, ni los lunes, ni los viernes, son días en los cuales se pueda solicitar la realización de las visitas, lo que también hace que se extiendan en un periodo de tres semanas para hacer una visita de verificación y poder expedir un permiso CITES cuando efectivamente el zoo criadero ya tiene licencia ambiental, cuando ya el zoo criadero tiene otros permisos dé carácter ambiental, entonces consideramos que esa medida va en contra de la libertad de empresa que predica la Constitución Política y adicionalmente contraviene al declarar para esos efectos como días no hábiles ni los lunes, ni los viernes, disposiciones que fueron invocadas en el concepto de violación como la Ley 51 de 1993 – “Ley Emiliani”, también en el artículo 70 del Código Civil Colombiano, y otras disposiciones, si queremos reiterar que se reconsidere el recurso de súplica y se revise la decisión adoptada en la medida que hay un interés más allá de lo expuesto en los hechos de la demanda, es una realidad que la empresa representa 50% de las exportaciones de esta especie en el país, pero más allá de ello efectivamente hay una trasgresión en lo que hemos considerado unas normas Constitucionales legales, que llevan el interés general de que se mantenga el orden jurídico, en esos términos sustento el recurso de súplica[…]”.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con el artículo 246[3] del CPACA, el recurso ordinario de súplica procede en segunda y única instancia contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, que por su misma naturaleza serían apelables, de haberse dictado por el inferior. En el asunto bajo examen, el artículo 180, numeral 6, del CPACA, previó que el auto que decida sobre las excepciones previas -en este caso decretada de oficio-, en desarrollo de la audiencia inicial adelantada en el marco de un proceso de única instancia, será susceptible del recurso de súplica ante el resto de la Sala de la que hace parte el Consejero que profirió la decisión recurrida, así: “[…] Artículo 180.

Audiencia Inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: […] 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones. Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso […]”. (Negrillas y subrayas fuera del texto). El Consejero conductor del proceso de la referencia, mediante auto de 20 de septiembre de 2019, proferido en audiencia inicial, advirtió que el acto administrativo controvertido generaba un restablecimiento automático del derecho y, por lo tanto, el trámite del proceso debía adecuarse al del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.

Igualmente, sostuvo que de conformidad con lo establecido en el literal d) numeral 2 del artículo 164 de esa misma disposición, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe incoarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación, publicación o comunicación del acto administrativo controvertido, término que, para este caso, a su juicio, ya se encontraba vencido.

Por su parte, la recurrente reiteró que el medio de control procedente era el de nulidad y, para el efecto, sostuvo que, pese a que era la empresa que llevaba a cabo más del 50% de las exportaciones de la especie “Caimán crocodilus” en el país, ello no significaba la inexistencia de una extralimitación de competencias por parte de la entidad demandada al ordenar en el acto administrativo acusado que todos los criaderos debían tener licencias ambientales y permisos de exportación, incurriendo en unos excesos de rigurosidad para su expedición, lo cual transgredía disposiciones de orden constitucional y legal, que suponían un interés general frente al cual debía preservarse el orden jurídico.

Así mismo, adujo que más allá de lo expuesto en los hechos de la demanda, lo pretendido con la misma era simplemente la salvaguarda del ordenamiento jurídico. Ahora bien, en primer lugar, la Sala debe precisar si en efecto, tal como lo señaló el Consejero conductor, el medio de control idóneo para controvertir la legalidad del referido acto administrativo era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de nulidad, pues de ello depende la exigibilidad del término de caducidad en el proceso de la referencia. Al respecto, la Sala advierte lo siguiente: El artículo 137 del CPACA, prevé: “[…] Artículo 137.

Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]”. (Negrillas y subrayas fuera del texto). De lo anterior se advierte que en casos como el sometido a consideración, -en los que con la eventual declaratoria de nulidad de los actos demandados se persiga o se produzca el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto en cabeza de la parte actora-, se encuentra la autoridad judicial en el deber de adecuar e interpretar la demanda al medio de control y trámite procesal que corresponda, garantizando de esa manera la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, esto, con el objeto de evitar posteriores decisiones inhibitorias.

Lo precedente pone de manifiesto que para resolver la controversia planteada, es menester precisar si a la demandante le asiste algún interés en la eventual declaratoria de nulidad del acto controvertido y, si con la misma se persigue o se pudiera generar el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a su favor. En el presente caso, para corroborar lo señalado, basta con remitirse a las afirmaciones de la recurrente, en las cuales señaló que “es la empresa más grande del país dedicada a la zoocría y exportación de cocodrilos” y que también, “representa más del 50% de las exportaciones de esa especie en el país”.

Aunado a lo anterior, se advierte que en el certificado de existencia y representación de la sociedad demandante se registró como objeto social el siguiente: “[…] OBJETO SOCIAL: El objeto social principal de la sociedad será la compra y venta de productos colombianos en el exterior adquiridos por la sociedad en el mercado interno o fabricados por esta.

Tendrá también por objeto social principal la explotación industrial y comercial relacionada con la zoocría, la cría, captura, reproducción, ceba y levante de toda especie animal vertebrada e invertebrada, bien sea doméstica o silvestre así como la siembra, el cultivo y la comercialización de especies vegetales, florales, madereras y la exploración y explotación mineras.

Se entiende comprendido en este objeto social la producción, distribución y comercialización de estos productos y sus subproductos, pieles, materias, primas, manufacturas, insumos y productos químicos, maquinaria y toda clase de quipos (sic) relacionados con la actividad agroindustrial […]”. (Negrillas y subrayas fuera del texto). Así las cosas, la Sala comparte la argumentación expuesta por el Magistrado Conductor del proceso, en el sentido de considerar que el acto administrativo controvertido afecta derechos subjetivos de la demandante, toda vez que, “esta última se ha visto obligada a observar los procedimientos determinados en el acto enjuiciado con el fin que le sea concedido el permiso de exportación de las pieles del caimán crocodilus”.

Por lo precedente, la demanda incoada por la actora no puede ser tramitada por el medio de control de nulidad sino por el de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo explicó acertadamente el Consejero conductor del proceso y, en ese entendido, se le deberá aplicar el término de caducidad establecido en el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, que prevé frente al particular: “[…]

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales […]” De conformidad con la norma transcrita, se tiene que la oportunidad procesal para presentar una demanda bajo la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho es dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación, comunicación, ejecución o publicación del acto administrativo que ponga fin a la actuación. Ahora bien, a efectos de determinar la fecha de publicación del acto administrativo controvertido, se constata la página web del diario oficial y, se advierte que en su edición núm. 49741 del miércoles 30 de diciembre de 2015[4], se encuentra publicada la Resolución núm. 2652 de esa misma anualidad.

Significa lo precedente que el término de caducidad para instaurar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debía contabilizarse a partir del día siguiente a la publicación del acto, esto es, el 31 de diciembre de 2015, por tal razón los cuatro (4) meses para acceder a la jurisdicción fenecían el sábado 30 de abril de 2016; sin embargo, como era un día inhábil, se corría para el primer día hábil siguiente, es decir, el lunes 2 de mayo de 2016, pero la demanda solo se radicó hasta el 3 de ese mismo mes y año, cuando el referido término estaba claramente vencido, lo que permite concluir que en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

Cabe resaltar que en el asunto objeto de estudio no se realizó solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, por lo cual, tampoco se suspendió el término de caducidad. Así las cosas, es evidente que la presente demanda se instauró por fuera de los términos legalmente establecidos para el efecto, por lo cual, la única decisión procedente era declarar probada la excepción de caducidad, como lo sostuvo el Consejero Ponente.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará el auto de 20 de septiembre de 2019, proferido en audiencia inicial por medio del cual el Consejero conductor del proceso, declaró probada de oficio la excepción previa de caducidad y dio por terminado el mismo, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO. CONFÍRMASE el auto suplicado, proferido en audiencia inicial, por medio del cual el Consejero conductor del proceso declaró probada de oficio la excepción previa de caducidad y dio por terminado el mismo, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO. En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de noviembre de 2019. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante CAICSA S.A.S. [2] En adelante MINAMBIENTE [3]

ARTÍCULO 246. SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno. [4] Páginas 423 a 425