RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declara no probada la excepción de caducidad del medio de control / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Lo es aquel posterior por medio del cual se aclara como se debe calcular el valor de una multa / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Debe contabilizarse a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo / NOTIFICACIÓN POR AVISO - Cuando se entiende surtida / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Debe contarse a partir del día siguiente al de la notificación por aviso / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL - Suspende el término de caducidad hasta que se expida la constancia de no acuerdo conciliatorio / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No probada De la lectura de lo dicho hasta aquí, lo que se observa es que la Resolución nro. 000495 de 10 de mayo de 2018, dio alcance a una situación jurídica concreta creada a la sociedad actora mediante un acto administrativo anterior (Resolución nro. 000742), en el sentido de precisar que los salarios mínimos legales mensuales impuestos por concepto de multa, serían los vigentes para el año en que ocurrieron los hechos, esto es, para el 2016, lo que a todas luces, alteró la decisión inicial adoptada, esto es, la sanción impuesta por el AMB, pues de no realizarse tal precisión no podría tenerse certeza del periodo al cual se hace referencia al aludir al parámetro de “salarios mínimos mensuales vigentes” para medir el monto que debe reconocer la empresa de transporte a la autoridad demandada por las infracciones que se señalan en los actos enjuiciados, de lo que resulta claro que, el acto administrativo en mención, trae además palmarias consecuencias a la demandante.
En ese orden, dado que la decisión aclaratoria define el quantum que debía sufragar la actora, el Despacho entiende que el acto demandado sí altera el contenido del acto inicial, a saber, la Resolución 000742 de 12 de septiembre de 2017, en el sentido de precisar su el alcance, de tal suerte que este último acto no puede ponderarse de manera aislada del visto en la Resolución No. 000495 de 10 de mayo de 2018, que la aclaró. […] Visto lo anterior, resta por determinar si ha operado el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la actora […] De los documentos obrantes en el expediente, se advierte que la Resolución nro. 000495 de 10 de mayo de 2018 se notificó por aviso al demandante el 26 de mayo de 2018, fecha en la que recibió el respectivo oficio, y no personalmente como lo indica el ad quo, pues no hay constancia de ello en el plenario. […] [A]dvierte el Despacho que la notificación por aviso se entendió surtida el 27 de mayo de 2018, pues fue el día siguiente al momento en el cual la sociedad demandante recibió el aviso respectivo.
Si ello es así, en aplicación de lo dispuesto en el mencionado artículo 69 del CPACA., en consonancia con el artículo 164 ibídem, el término para la presentación oportuna de la demanda de la referencia debió contarse a partir del 28 de mayo de 2018 hasta el 26 de septiembre de 2018. No obstante, como se solicitó la conciliación prejudicial el 21 de agosto de 2018 y la audiencia se celebró el 1 de octubre de ese mismo año, declarándose fallida, el término para presentar oportunamente la demanda se extendió hasta el 8 de noviembre de esa anualidad.
Por lo anterior, en vista de que la demanda se presentó el 8 de octubre de 2018, es claro que el fenómeno de la caducidad no se configuró y en ese sentido debe confirmarse el auto proferido en audiencia inicial del 10 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander, a través del cual declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el Área Metropolitana de Bucaramanga, pero por las razones expuestas en esta providencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 69 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2018-00853-01 Actor: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE SANTANDER – COTRANDER LTDA Demandado: ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA – AMB Tesis: El acto administrativo por medio del cual se aclara uno previo que impuso una sanción pecuniaria a la demandante en el sentido de indicar que dicha multa sería calculada con fundamento en los salarios mínimos mensuales vigentes para la época de los hechos, es decir, para el año 2016, tiene la virtualidad de dar alcance a la situación jurídica creada en el acto inicial, y en ese orden, generar consecuencias concretas a la sociedad actora.
No ha operado el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que ha interpuesto la actora contra las decisiones que le han definido una investigación administrativa en el sentido de sancionarla con una multa cuyo alcance ha sido aclarado por medio de un acto administrativo expedido luego de haber concluido el trámite gubernativo, en el sentido de indicar que sería calculada según el salario mínimo del año 2016, esto es, el establecido para la época de los hechos.
El Despacho decide el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la apoderada judicial de la parte demandada, contra el auto proferido en audiencia inicial el 10 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el Área Metropolitana de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES El 8 de octubre de 2018, la sociedad Cooperativa Multiactiva de Transporte de Santander – COTRANDER LTDA. (en adelante COTRANDER), por medio de apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Área Metropolitana de Bucaramanga (en adelante AMB), con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones nro. 000742 de 12 de septiembre de 2017, “por medio de la cual se resuelve una investigación administrativa adelanta contra las empresas Transportes Colombia S.A., Unión Santandereana de Transportes Urbanos S.A. y Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Santander LTDA”., la nro. 000223 del 28 de febrero de 2018, “por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la resolución no. 000742 de 12 de septiembre de 2017” y la nro. 000495 del 10 de mayo de 2018 “por la cual se aclara la resolución no. 000742 de 2017”.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se inaplique la sanción pecuniaria establecida en los actos administrativos demandados.[1] II. DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA 1. Mediante auto proferido en audiencia inicial el 10 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander, resolvió declarar no probada la excepción de caducidad propuesta por AMB, esgrimiendo que la fecha a partir de la cual se debía contar el término para la presentación oportuna de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es desde el día siguiente a la notificación de la Resolución 000495 del 10 de mayo de 2018, “por la cual se aclara la resolución no. 000742 de 2017”, esto es, desde el 13 de mayo de 2018.
Anotó que el término se interrumpió por el trámite de conciliación extra judicial, el 21 de agosto de 2018 hasta el 1 de octubre del mismo año. En ese sentido, concluyó que la fecha para interponer la demanda oportunamente fue el 24 de octubre de 2018 y finalizó agregando que aquella fue radicada el 8 de octubre de 2018. Concluyó que la demanda propuesta por COTRANDER, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se presentó dentro del término legal dispuesto por numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2].
III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, la apoderada del demandado interpuso recurso de apelación, cuyos argumentos se sintetizan así: Afirmó que el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho finalizó el 23 de julio de 2018, y sostuvo que la expedición de un acto administrativo que corrige la decisión tomada en uno anterior no da lugar a revivir la oportunidad para ejercer el medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).
En ese sentido, manifestó que aquel debe contarse desde el 21 de marzo de 2018, comoquiera que esta fue la fecha en la que fue recibida la notificación por aviso de la Resolución nro. 000223 de 28 de febrero de 2018, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución nro. 000742 de 12 de septiembre de 2017, en el sentido de confirmar lo decidido por aquella.
Y resaltó que, incluso desde la fecha de la presentación de la solicitud de audiencia de conciliación, esto es, el 21 de agosto de 2018, se encontraba vencido el término para presentar la demanda[3]. IV. TRASLADOS 1. La apoderada de CONTRANDER solicitó que se confirmara la decisión recurrida, considerando que “el análisis del caso se debe iniciar desde el contenido de la resolución 495, proferida de oficio al observar que había omitido parte sustancial, desde su punto de vista la resolución 000742 que impone la sanción”.
De esta manera advirtió que la “resolución 000226 y por último la 00495 son declaraciones que se fusionan en una unidad, lo cual la resolución 00742 no puede subsistir sin la resolución 000495 ya que es la que aclara la sanción una no podría existir sin la otra, ya que su contenido es la que le da la posibilidad de reclamar la sanción y frente a la cual procedía el recurso de reposición y apelación (…) porque no solo está haciendo una corrección aritmética sino menciona una postura administrativa.” [4] 2.
La Procuraduría General de la Nacional descorrió el traslado de la siguiente manera: Señaló que la Resolución nro. 000742 de 12 de septiembre de 2017, fue expedida de forma irregular, por cuanto en su consideración “1. No se invoca el actuar y la competencia, 2. Revisado el contenido se hace un análisis de fondo del principio de favorabilidad y evaluar la sanción impuesta, por ende se extralimita del artículo 45 del CPACA. 3.
Concesión de los recursos, para que recurriera este tipo de decisión, lo que conlleva que no se trató un acto de trámite ya que solamente son recurribles decisiones de fondo. 4. De otra manera, ha sido entendido que se le dio trámite a la conciliación prejudicial y de haberse considerado caducó pues no se hubiera agotado este trámite.” Por lo anterior solicitó que sea confirmado el auto que declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el demandado.[5] V. CONSIDERACIONES El Despacho procede a resolver el recurso de apelación contra el auto dictado el 10 de octubre de 2019 en audiencia inicial, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de caducidad, propuesta por AMB. 1.
Problemas de hecho y de derecho Examinados los cargos planteados en el escrito de apelación y en la providencia impugnada, el Despacho observa que la discusión se contrae, en primer lugar, a determinar a partir de cuál decisión de la Administración que se enjuicia en esta sede debe contabilizarse el término de presentación oportuna de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues para el Tribunal lo es a partir de la Resolución nro. 000495 de 10 de mayo de 2018, (por medio de la cual se aclaró que la multa de la que sería acreedora la accionante se calcularía con base en el salario mínimo legal mensual vigente para la época de los hechos que dieron lugar a la resolución impugnada), en tanto que para el recurrente lo es la Resolución nro. 000223 de 28 de febrero de 2018 (que resolvió el recurso de apelación en el sentido de confirmar la decisión que impuso una sanción pecuniaria).
Una vez definido ello, se habrá de resolver si ha caducado la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la sociedad COTRANDER en contra de la AMB en el asunto de la referencia. 2. Caso concreto 1. De la naturaleza de los actos administrativos Como quedó dicho, es menester determinar si el acto administrativo por medio del cual se aclara uno previo que impuso una sanción pecuniaria a la demandante en el sentido de indicar que dicha multa sería calculada con fundamento en los salarios mínimos mensuales vigentes para la época de los hechos, es decir, para el año 2016, tiene la virtualidad de dar alcance a la situación jurídica creada en el acto inicial, y en ese orden, generar consecuencias concretas a la sociedad actora.
Dilucidar tal aspecto impone al Despacho traer a colación lo dispuesto en cada una de las resoluciones que se censuran; veamos: La Resolución 000742 de 12 de septiembre de 2017 “por medio de la cual se resuelve una investigación administrativa adelantada contra las empresas Transportes Colombia S.A., Unión Santandereana de Transportes Urbanos S.A. y Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Santander LTDA”, dispuso: “ARTÍCULO TERCERO: Declarar responsable a la empresa de transporte público COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTES DE SANTANDER LTDA, (…), por contravenir el artículo 26 de Ley 336 de 1996 (…), prestando un servicio no autorizado, sin los documentos que sustentan la operación del vehículo.
( )
ARTÍCULO QUINTO: Sancionar a la empresa de transporte público COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTES DE SANTANDER LTDA (…) con multa de CIENTO OCHENTA (180) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes al año 2016 como consecuencia de la declaratoria contenida en el artículo segundo de esta resolución, relacionado con la operación de los vehículos (…).
ARTÍCULO SEXTO: Sancionar a la empresa de transporte público COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTES DE SANTANDER LTDA (…) con multa de CUARENTA (40) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes al año 2016 como consecuencia de la declaratoria contenida en el artículo segundo de esta resolución, relacionado con la operación de los vehículos (…).
ARTÍCULO SÉPTIMO: Sancionar a la empresa de transporte público COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTES DE SANTANDER LTDA con multa de CUARENTA (40) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes como consecuencia de la declaratoria contenida en el artículo tercero de esta resolución, relacionado con la operación de los vehículos (…).” (…)
ARTÍCULO DECIMO: RECURSOS ADMINISTRATIVOS. Contra la presente resolución proceden los recursos de reposición y apelación que deberán interponerse en los términos y condiciones prescritos en los artículos 76 y 77 de la Ley 1437 de 2011.” [6](Subrayas del Despacho). Ahora bien, la Resolución 000223 de 28 de febrero de 2018, decidió el recurso de apelación interpuesto contra el anotado acto de la siguiente manera: “ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR la Resolución No. 000742 del doce (12) de septiembre de 2017, mediante la cual se declaró responsables a las empresas de transporte público TRANSPORTES COLOMBIAN S.A., (…) y COTRANDER LTDA (…), por la prestación indebida del servicio público de transporte, conforme a los razonamientos expuesto en la parte motiva de la providencia. (…)
ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente resolución no procede recurso alguno y rige a partir de la fecha de su ejecutoria.”[7](Subrayas del Despacho) Por otro lado, la Resolución No. 000495 de 10 de mayo de 2018, por medio de la cual se aclaró la resolución no. 000742 de 2017, dispuso que: “ARTÍCULO PRIMERO: Aclarar la Resolución No. 000742 expedida el 12 de septiembre de 2017 por medio de la cual se resuelve una investigación administrativa adelantada contra las empresas Transportes Colombia S.A., Unión Santandereana de Transportes Urbanos S.A. y la Cooperativa Multiactiva de Transportes de Santander LTDA., haciendo claridad que el monto expresado en el acto administrativo hace referencia a los salarios mínimos legales mensuales vigentes en la época de ocurrencia de los hechos, es decir, para el año 2016.
ARTÍCULO SEGUNDO. - Notificar personalmente el presente acto administrativo al representante de las empresas Transportes Colombia S.A., Unión Santandereana de Transportes Urbanos S.A. y la Cooperativa Multiactiva de Transportes de Santander LTDA, a quienes hagan sus veces o los represente, en la forma prevista por el artículo 67 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO TERCERO. - Contra la presente resolución proceden los recursos de reposición y apelación que deberán interponerse en los términos y condiciones prescritos en los artículos 76 y 77 de la Ley 1437 de 2011”.[8] (Subrayas del Despacho) De la lectura de lo dicho hasta aquí, lo que se observa es que la Resolución nro. 000495 de 10 de mayo de 2018, dio alcance a una situación jurídica concreta creada a la sociedad actora mediante un acto administrativo anterior (Resolución nro. 000742), en el sentido de precisar que los salarios mínimos legales mensuales impuestos por concepto de multa, serían los vigentes para el año en que ocurrieron los hechos, esto es, para el 2016, lo que a todas luces, alteró la decisión inicial adoptada, esto es, la sanción impuesta por el AMB, pues de no realizarse tal precisión no podría tenerse certeza del periodo al cual se hace referencia al aludir al parámetro de “salarios mínimos mensuales vigentes” para medir el monto que debe reconocer la empresa de transporte a la autoridad demandada por las infracciones que se señalan en los actos enjuiciados, de lo que resulta claro que, el acto administrativo en mención, trae además palmarias consecuencias a la demandante.
En ese orden, dado que la decisión aclaratoria define el cuantum que debía sufragar la actora, el Despacho entiende que el acto demandado sí altera el contenido del acto inicial, a saber, la Resolución 000742 de 12 de septiembre de 2017, en el sentido de precisar su el alcance, de tal suerte que este último acto no puede ponderarse de manera aislada del visto en la Resolución No. 000495 de 10 de mayo de 2018, que la aclaró. 2.
De la oportunidad para la presentación de la demanda. Visto lo anterior, resta por determinar si ha operado el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la actora contra las decisiones que han definido una investigación administrativa en el sentido de sancionarla con una multa cuyo alcance ha sido aclarado por medio de un acto administrativo expedido luego de haber concluido el trámite gubernativo, en el sentido de indicar que sería calculada según el salario mínimo del año 2016, esto es, el establecido para la época de los hechos.
A efectos de determinar si ello aconteció es menester aludir al contenido del artículo 164 del CPACA: “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.” (Subrayas del Despacho) De los documentos obrantes en el expediente, se advierte que la Resolución nro. 000495 de 10 de mayo de 2018 se notificó por aviso al demandante el 26 de mayo de 2018, fecha en la que recibió el respectivo oficio[9], y no personalmente como lo indica el ad quo, pues no hay constancia de ello en el plenario.
En este orden de ideas, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 69 del CPACA, con respecto del trámite de la mencionada firma de notificación, veamos: “Artículo 69. Notificación por aviso. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal.” (Subrayas del Despacho). Al respecto, advierte el Despacho que la notificación por aviso se entendió surtida el 27 de mayo de 2018, pues fue el día siguiente al momento en el cual la sociedad demandante recibió el aviso respectivo.
Si ello es así, en aplicación de lo dispuesto en el mencionado artículo 69 del CPACA., en consonancia con el artículo 164 ibídem, el término para la presentación oportuna de la demanda de la referencia debió contarse a partir del 28 de mayo de 2018 hasta el 26 de septiembre de 2018. No obstante, como se solicitó la conciliación prejudicial el 21 de agosto de 2018 y la audiencia se celebró el 1 de octubre de ese mismo año, declarándose fallida, el término para presentar oportunamente la demanda se extendió hasta el 8 de noviembre de esa anualidad.
Por lo anterior, en vista de que la demanda se presentó el 8 de octubre de 2018, es claro que el fenómeno de la caducidad no se configuró y en ese sentido debe confirmarse el auto proferido en audiencia inicial del 10 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander, a través del cual declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el Área Metropolitana de Bucaramanga, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el proveído del 10 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander mediante el cual declaró no probada la excepción de caducidad propuesta por el Área Metropolitana de Bucaramanga, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, se ordena DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 529 a 560 del cuaderno en préstamo nro. 2. [2] Visible a folios 608 a 610 del cuaderno en préstamo nro. 2. [3] Visible a folio 609 reverso del cuaderno en préstamo nro. 2. [4] Visible a folio 610 del cuaderno en préstamo nro. 2. [5] Visible a folio 610 del cuaderno en préstamo nro. 2. [6] Visible a folios 410 a 420 del cuaderno en préstamo nro. 2. [7] Visible a folios 502 a 508 del cuaderno en préstamo nro. 2. [8] Visible a folio 514 reverso del cuaderno en préstamo nro. 2. [9] Visible a folio 519 reverso del cuaderno en préstamo nro. 2.
Sobre el particular se advierte que la fecha de recibo está grabada a mano y de su lectura se infiere que corresponde al año 2017, sin embargo consultando el número de guía en el sistema de rastreo de envío de la empresa, se trata del 26 de mayo de 2018. Extraído de https://www.servientrega.com/wps/portal/Colombia/transacciones- personas/rastreo-envios. 20 de noviembre de 2019. 9:58 a.m.