RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que adecua el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechaza la demanda por falta de legitimación en la causa por activa y por caducidad / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Aplicación / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Eventos en que procede excepcionalmente contra actos administrativos de contenido particular / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando el motivo para demandar no está en la protección del interés general, sino que deriva de un interés particular / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es la resolución que archiva una actuación de naturaleza sancionatoria contra una sociedad / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático ¿Procede el medio de control de nulidad simple instaurado en contra de los actos administrativos que archivaron una actuación de naturaleza sancionatoria contra la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., cuando quien lo interpone no hizo parte de ese procedimiento administrativo? […] Con el fin de darle respuesta al primer interrogante, es necesario aclarar que los actos que se censuran son de carácter particular en tanto definen una situación sancionatoria para la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP., al ordenar el archivo de la investigación promovida por AVANTEL.
Si ello es así, la regla es que tales decisiones de la Administración sean discutidas judicialmente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues así lo prevé de manera expresa el artículo 138 del CPACA. No obstante, el Legislador, acogiendo normativamente la Teoría de los Móviles y Finalidades desarrollada jurisprudencialmente en antaño, previó la posibilidad de que dichos actos administrativos de carácter particular fueran pasibles de impugnación a través de la acción contenciosa con pretensión de nulidad simple, siempre que se enmarcaran en los derroteros excepcionales que prevé el artículo 137 ibídem. […] [S]alta a la vista que el asunto no tiene un alcance tal que pueda afectar en materia grave el orden público, político, económico o social; y que tampoco hay disposición legal alguna que habilite impetrar una demanda de nulidad contra las Resoluciones nro. 3123 del 5 de noviembre de 2014, “Por la cual se decide una actuación administrativa”, y la nro. 336 del 26 de febrero de 2016, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la resolución Nro. 3123 del 5 de noviembre de 2014”; el objeto de la controversia tampoco recae sobre un bien de uso público, cuestiones estas que conducen a concluir que por esas vías la acción interpuesta no era la procedente.
En lo atinente al criterio de la pretensión litigiosa visto en el numeral primero anotado, lo que encuentra la Sala es que con la sentencia de nulidad que se produjere se generaría el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, Vistas así las cosas, en este caso, contrario a lo manifestado por el recurrente, no se trata del derecho de Avantel S.A.S. a que el MinTIC sancione a la Sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. por violación del régimen de telecomunicaciones, sino a que el proceso sancionatorio continúe, independientemente de su resultado, derecho subjetivo que le sería restablecido automáticamente a esa sociedad en caso de que prosperara la demanda interpuesta por el accionante.
Por ello, aun cuando el medio de control de nulidad simple procede para atacar actos como los demandados en el sub examine, debido a que la demanda no se encuadra en ninguna de las hipótesis contempladas en el artículo 137 del CPACA, la vía procesal que debió elegir el actor para controvertir las resoluciones demandadas era la nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual la adecuación procesal del medio de control realizada mediante el auto del 3 de septiembre de 2019, era procedente.
Bajo tal perspectiva, al encontrar que la respuesta al primer interrogante es afirmativa. RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que adecua el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechaza la demanda por falta de legitimación en la causa por activa y por caducidad / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Está ligada a que la decisión atacada tenga una repercusión directa y negativa sobre los derechos del demandante / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Constituye una causal de rechazo no obstante no estar enlistada como tal / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – Probada respecto de un ciudadano al que no se le afecta directamente un derecho subjetivo ¿Está legitimado un ciudadano para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos que archivaron una actuación de naturaleza sancionatoria contra la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., siendo que tal causa fue promovida por la sociedad Avantel S.A.S? […] [L]a Sala debe analizar si la demanda cumple con los requisitos exigidos para incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual se transcribirá nuevamente el artículo 138 del CPACA, que literalmente indica: “Artículo 138.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. […] De ahí que únicamente quien considere que ha sido lesionado en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica mediante un acto administrativo de contenido particular, expreso o presunto, estará legitimado en la causa para interponer este medio de control. […] En el caso concreto, la providencia recurrida encontró probada la falta de legitimación en la causa por activa pues ningún derecho subjetivo del accionante fue afectado con las Resoluciones demandadas, situación que implica el incumplimiento de uno de los requisitos para la admisión de la demanda, por lo cual, de conformidad con el artículo 170 del CPACA, se debía inadmitir.
No obstante, al tratarse de una situación objetiva frente a la cual no resulta posible allegar ninguna prueba en contrario, este requisito no podía ser subsanado, por lo que, de conformidad con la postura actual de la Sala, esa consideración constituye razón suficiente para rechazar la demanda por la ausencia de legitimación en la causa por activa, en virtud del principio de economía procesal. […] En tal escenario, como respuesta al segundo problema jurídico planteado, la Sala encuentra que, tal como se indicó en el auto recurrido, no está legitimado un ciudadano para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos que archivaron una actuación de naturaleza sancionatoria contra la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., siendo que tal causa fue promovida por la sociedad Avantel S.A.S., pues a dicho ciudadano no se le afectó directamente un derecho subjetivo y en esa medida, la demanda así impetrada debía ser rechazada.
RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que adecua el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho y rechaza la demanda por falta de legitimación en la causa por activa y por caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Su estudio deviene irrelevante por la ausencia de legitimación en la causa del demandante ¿Es procedente realizar el análisis del fenómeno de la caducidad de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por un ciudadano, contra los referidos actos administrativos de carácter particular, proferidos en un procedimiento administrativo del que no fue parte? […] la Sala analizará el último de los problemas jurídicos planteados con el fin de determinar si en este caso era procedente analizar el fenómeno de la caducidad, como se hizo en el proveído del 3 de septiembre de 2019. […] Pues bien, en dicho auto se resolvió rechazar la demanda debido a la “falta de legitimación en la causa por activa y dado que, respecto de la misma, operó el fenómeno de la caducidad del medio de control”; sin embargo, de su fundamentación salta a la vista que el aspecto jurídico que allí primó fue el de la falta de legitimación en la causa por activa ante la ausencia de un interés directo por parte del señor Rodrigo Antonio Durán Bustos para solicitar la nulidad de los actos administrativos demandados.
Por lo anterior, es claro que al advertirse tal aspecto, el análisis de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho devenía irrelevante, pues la ausencia del primero de los requisitos hace improcedente el análisis del segundo. […] En tal orden, como respuesta al tercer problema jurídico planteado, la Sala evidencia que no es procedente realizar el análisis del fenómeno de la caducidad de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por un ciudadano, contra actos administrativos de carácter particular, proferidos en un procedimiento administrativo del que no fue parte, como quiera que es claro que el fenómeno de caducidad se reputa de la notificación personal de los actos administrativos de carácter particular, y como al señor Rodrigo Antonio Durán no le fue notificada la actuación que aquí censura, pues no era procedente analizar tal aspecto.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 7 de diciembre de 2017, Radicación 05001-23-33-000-2013-00652-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; 20 de octubre de 2017, Radicación 25000-23-41-000- 2016-01379-01, C.P. María Elizabeth García González; y 27 de abril de 2016, Radicación 08001-23-31-000-2011-00480-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 170 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00038-00 Actor: RODRIGO ANTONIO DURÁN BUSTOS Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES Tesis: Procede el medio de control de nulidad simple instaurada en contra de los actos administrativos que archivaron una actuación de naturaleza sancionatoria contra la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., cuando quien lo interpone no hizo parte de ese procedimiento administrativo.
No está legitimado un ciudadano para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos que archivaron una actuación de naturaleza sancionatoria contra la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., siendo que tal causa fue promovida por la sociedad Avantel S.A.S. No es procedente realizar el análisis del fenómeno de la caducidad de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por un ciudadano, contra los referidos actos administrativos de carácter particular, proferidos en un procedimiento administrativo del que no fue parte.
La Sala decide el recurso de súplica interpuesto oportunamente por el demandante contra la decisión adoptada por el doctor Roberto Augusto Serrato Valdés en auto calendando el 3 de septiembre de 2019. I.
ANTECEDENTES El señor Rodrigo Antonio Durán Bustos presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad en contra de La Nación – Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (en adelante MinTIC), pretendiendo la anulación de las Resoluciones nro. 3123 del 5 de noviembre de 2014, “Por la cual se decide una actuación administrativa”, y la nro. 336 del 26 de febrero de 2016, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la resolución Nro. 3123 del 5 de noviembre de 2014”, proferidas por ese Ministerio.[1] II.
DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia del 3 de septiembre de 2019, el magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés resolvió adecuar el medio de control de nulidad simple presentado por el actor, al de nulidad y restablecimiento del derecho; asimismo encontró probada la falta de legitimación en la causa por activa, y rechazó la demanda por haber operado la caducidad, esgrimiendo las siguientes razones: Señaló que las resoluciones demandadas pertenecen a la categoría de actos administrativos de carácter particular, por cuanto se trata de un procedimiento sancionatorio adelantando por el MinTIC en contra de la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., por la supuesta transgresión a lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 1341 de 2009, comoquiera que presuntamente negó el acceso a la instalación esencial del roaming automático nacional (en adelante RAN) a la sociedad Avantel S.A.S. Añadió que la actuación sancionatoria inició con la queja radicada por la sociedad Avantel S.A.S, pretendiendo que se sancionara a Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P con la suma de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como consecuencia de la negativa al acceso de instalación esencial del RAN en los términos de la CRC; sin embargo el MinTIC ordenó el archivo de la actuación mediante las resoluciones hoy demandadas.
A su vez, resaltó que, aun cuando el actor promovió la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple, intentando basar sus argumentos en la salvaguarda del orden jurídico, ese Despacho pudo inferir que lo realmente pretendido es que se imponga la sanción a la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P, pues en su consideración “las pretensiones y los fundamentos de derecho y de hecho, se dirigen a cuestionar situaciones jurídicas particulares y concretas de operadores de servicios de comunicación específicos”.
En ese sentido adujo que se trata de pretender la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter particular, que de prosperar generaría un restablecimiento automático con efectos concretos y particulares, traducidos en la reapertura de la actuación administrativa sancionatoria en contra de la referida sociedad, razón por la cual decidió adecuar el medio de control de nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho.
Finalmente advirtió que el señor Rodrigo Antonio Duran Bustos no se encontraba legitimado para promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues resultó evidente que las decisiones dispuestas en los actos administrativos acusados solo le atañe a las sociedades Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P y Avantel S.A.S., a lo cual añadió que se configuró el fenómeno de la caducidad por cuanto la oportunidad para impetrarla se encontraba vencida a la fecha de su radicación.[2] III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la precitada decisión, el señor Rodrigo Antonio Duran Bustos interpuso recurso de súplica, cuyos argumentos se sintetizan así: Estudió lo relativo a la naturaleza de los derechos subjetivos para manifestar que el Despacho omitió señalar “cuál es el derecho cuyo restablecimiento se produciría automáticamente con la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado y quién es el titular.” Agregó que eventualmente el derecho que se restablecería sería el de la sociedad Avantel S.A.S., como quejosa, representado en el hecho de que se sancione a la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.; no obstante, para el caso particular, indicó, “nadie tiene un derecho subjetivo a que el Estado sancione a un tercero por la infracción del régimen jurídico”.
En ese sentido, explicó que ni él en su calidad de actor, ni la sociedad Avantel S.A.S, son titulares de ningún derecho subjetivo que resulte lesionado con la expedición de los actos administrativos acusados; añadió que no se presenta ningún restablecimiento automático ni para el demandante ni para un tercero, y concluyó que con la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que, a su juicio, archiva “ilícitamente” un procedimiento administrativo sancionatorio, se generaría solo “el restablecimiento del imperio de la Ley, cosa bien distinta y para buscar lo cual está legitimado cualquier ciudadano”.
Concluyó que, a pesar de que en la demanda los fundamentos fácticos y jurídicos se dirigen a cuestionar situaciones particulares, como lo es el archivo de un procedimiento sancionatorio adelantado contra Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., este no es argumento válido para que se adecue el medio de control, ni representa causal de rechazo de la demanda.
Al mismo tiempo sostuvo que su verdadera intensión para promover la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple, que además recordó, está exento de caducidad, es la salvaguarda del imperio de la ley.[3] III. TRASLADOS La Secretaría de esta Sección dejó constancia del traslado que dio inicio el 17 de septiembre de 2019 y venció el 19 de septiembre de 2019, durante el cual no hubo manifestación.[4] V. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto en contra del auto de 3 de septiembre de 2019, proferido por el doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, por medio del cual resolvió adecuar el medio de control de nulidad presentado por el actor a nulidad y restablecimiento del derecho, dejó sin efectos el auto admisorio de 18 de septiembre de 2017 y rechazó la demanda por haber operado la caducidad. 5.1.
Problemas jurídicos Examinados los cargos planteados por el actor, la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos construidos de forma escalonada así: I. ¿Procede el medio de control de nulidad simple instaurado en contra de los actos administrativos que archivaron una actuación de naturaleza sancionatoria contra la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., cuando quien lo interpone no hizo parte de ese procedimiento administrativo? II.
¿Está legitimado un ciudadano para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos que archivaron una actuación de naturaleza sancionatoria contra la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., siendo que tal causa fue promovida por la sociedad Avantel S.A.S? III. ¿Es procedente realizar el análisis del fenómeno de la caducidad de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por un ciudadano, contra los referidos actos administrativos de carácter particular, proferidos en un procedimiento administrativo del que no fue parte? 5.2.
Caso concreto 5.2.1. Con el fin de darle respuesta al primer interrogante, es necesario aclarar que los actos que se censuran son de carácter particular en tanto definen una situación sancionatoria para la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP., al ordenar el archivo de la investigación promovida por AVANTEL. Si ello es así, la regla es que tales decisiones de la Administración sean discutidas judicialmente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues así lo prevé de manera expresa el artículo 138 del CPACA[5].
No obstante, el Legislador, acogiendo normativamente la Teoría de los Móviles y Finalidades desarrollada jurisprudencialmente en antaño, previó la posibilidad de que dichos actos administrativos de carácter particular fueran pasibles de impugnación a través de la acción contenciosa con pretensión de nulidad simple, siempre que se enmarcaran en los derroteros excepcionales que prevé el artículo 137 ibídem.
“Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 3. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente” (Subrayas de la Sala).
Pues bien, salta a la vista que el asunto no tiene un alcance tal que pueda afectar en materia grave el orden público, político, económico o social; y que tampoco hay disposición legal alguna que habilite impetrar una demanda de nulidad contra las Resoluciones nro. 3123 del 5 de noviembre de 2014, “Por la cual se decide una actuación administrativa”, y la nro. 336 del 26 de febrero de 2016, “Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la resolución Nro. 3123 del 5 de noviembre de 2014”; el objeto de la controversia tampoco recae sobre un bien de uso público, cuestiones estas que conducen a concluir que por esas vías la acción interpuesta no era la procedente.
En lo atinente al criterio de la pretensión litigiosa visto en el numeral primero anotado, lo que encuentra la Sala es que con la sentencia de nulidad que se produjere se generaría el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero, Vistas así las cosas, en este caso, contrario a lo manifestado por el recurrente, no se trata del derecho de Avantel S.A.S. a que el MinTIC sancione a la Sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. por violación del régimen de telecomunicaciones[6], sino a que el proceso sancionatorio continúe, independientemente de su resultado, derecho subjetivo que le sería restablecido automáticamente a esa sociedad en caso de que prosperara la demanda interpuesta por el accionante.
Por ello, aun cuando el medio de control de nulidad simple procede para atacar actos como los demandados en el sub examine, debido a que la demanda no se encuadra en ninguna de las hipótesis contempladas en el artículo 137 del CPACA, la vía procesal que debió elegir el actor para controvertir las resoluciones demandadas era la nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual la adecuación procesal del medio de control realizada mediante el auto del 3 de septiembre de 2019, era procedente.
Bajo tal perspectiva, al encontrar que la respuesta al primer interrogante es afirmativa, la Sala continuará con el análisis de los demás problemas jurídicos planteados. 5.2.2. Una vez determinado el punto anterior, la Sala debe analizar si la demanda cumple con los requisitos exigidos para incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual se transcribirá nuevamente el artículo 138 del CPACA, que literalmente indica: “Artículo 138.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
(Subrayas del Despacho). De ahí que únicamente quien considere que ha sido lesionado en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica mediante un acto administrativo de contenido particular, expreso o presunto, estará legitimado en la causa para interponer este medio de control. 5.2.2.1. Esta postura ha sido acogida y desarrollada por la jurisprudencia de ésta Sección, la cual ha señalado que la persona que reclame tal lesión en su derecho subjetivo debe demostrar un interés directo; veamos: “A su turno, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece con claridad que la legitimación en la causa por activa del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se predica para cualquier persona que se considere lesionada, de manera directa, en sus derechos subjetivos con el acto administrativo demandado; es decir, no solamente está legitimado el destinatario del acto sino también cualquier persona que se considere afectada de manera directa con la decisión. En efecto la mencionada norma dispone: ‘Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […]’ (Negrillas de la Sala).
De conformidad con la norma trascrita, la Sala considera que resulta procedente que un sujeto diferente al destinatario del acto administrativo particular demande su legalidad, puesto que, se reitera, la legitimación en la causa por activa está dada para cualquier persona que se crea lesionada de manera directa en un derecho subjetivo por el acto que se acusa de ilegal, sin importar que no haya sido su destinatario; verbigracia, la autoridad administrativa competente otorga una licencia de construcción a una persona, caso en el cual los respectivos vecinos están legitimados en la causa por activa para demandar dicha decisión si consideran que el otorgamiento de esa licencia es contraria al ordenamiento jurídico y les causa un daño, aun cuando estos vecinos no son los destinatarios del acto.
Esta Corporación ha reconocido que está legitimado por activa para demandar por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[7] cualquier persona que se crea lesionada de manera directa por el acto demandado, en los siguientes términos[8]: (…) ‘La ley enseña que ‘toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente’.
(art. 85 ibídem). De dicha disposición se deducen varias situaciones: Que cualquier persona que se ‘crea lesionada en un derecho amparado por una norma jurídica’ está legitimada, por activa, para pedir la nulidad de un acto particular. Que la nulidad de ese acto se obtiene cuando se demuestre violación a alguna de las normas indicadas en la demanda como quebrantadas.
Que la pretensión consecuencial, de restablecimiento u otra, prosperará cuando se establezcan el daño antijurídico sufrido por el demandante y el nexo de causalidad de aquel con el acto declarado nulo. Como puede verse, la legitimación activa en la acción de ‘nulidad y de restablecimiento del derecho’ aparece en la persona por el sólo hecho de creerse lesionada y la nulidad del acto se obtiene sólo cuando se demuestre el quebrantamiento por éste de las normas superiores que se indicaron, en la demanda, como transgredidas.
Teniendo en cuenta lo anterior se deduce que el actor está legitimado por activa’ (Destaca la Sala). En ese sentido, para que haya legitimación en la causa por activa es necesario que la decisión atacada tenga una repercusión directa y negativa sobre los derechos del demandante, al margen de que el acto contenga el reconocimiento de un derecho en favor de un tercero, es decir, que la legitimación por activa está ligada a que el acto administrativo haya producido efectos jurídicos directos sobre la persona que promueve la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Es importante resaltar que el interés del demandante debe ser directo, porque en caso contrario, si el interés es indirecto, no tendría legitimación en la causa por activa para impetrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho” [9]. (Negrilla de la Sala). 5.2.2.2. En el caso concreto, la providencia recurrida encontró probada la falta de legitimación en la causa por activa pues ningún derecho subjetivo del accionante fue afectado con las Resoluciones demandadas, situación que implica el incumplimiento de uno de los requisitos para la admisión de la demanda, por lo cual, de conformidad con el artículo 170 del CPACA, se debía inadmitir.
No obstante, al tratarse de una situación objetiva frente a la cual no resulta posible allegar ninguna prueba en contrario, este requisito no podía ser subsanado, por lo que, de conformidad con la postura actual de la Sala, esa consideración constituye razón suficiente para rechazar la demanda por la ausencia de legitimación en la causa por activa, en virtud del principio de economía procesal.
Sobre el punto esta Sección ha explicado lo siguiente: “Cabe resaltar que la falta de legitimación en la causa por activa sí constituye causal de rechazo no obstante no estar enlistada como tal. En efecto, conforme al numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la audiencia inicial debe resolverse la excepción previa fundamentada en dicha causal y de prosperar da lugar a la terminación del proceso.
Por esta razón, la Sala ha considerado en otras oportunidades[10] que por economía procesal debe rechazarse la demanda en la cual se carezca de tal legitimación para evitar adelantar una audiencia inicial en la cual deba darse por terminado el proceso”[11]. 5.2.2.3. En tal escenario, como respuesta al segundo problema jurídico planteado, la Sala encuentra que, tal como se indicó en el auto recurrido, no está legitimado un ciudadano para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos que archivaron una actuación de naturaleza sancionatoria contra la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., siendo que tal causa fue promovida por la sociedad Avantel S.A.S., pues a dicho ciudadano no se le afectó directamente un derecho subjetivo y en esa medida, la demanda así impetrada debía ser rechazada.
En consecuencia, la Sala analizará el último de los problemas jurídicos planteados con el fin de determinar si en este caso era procedente analizar el fenómeno de la caducidad, como se hizo en el proveído del 3 de septiembre de 2019. 5.2.3. Pues bien, en dicho auto se resolvió rechazar la demanda debido a la “falta de legitimación en la causa por activa y dado que, respecto de la misma, operó el fenómeno de la caducidad del medio de control”; sin embargo, de su fundamentación salta a la vista que el aspecto jurídico que allí primó fue el de la falta de legitimación en la causa por activa ante la ausencia de un interés directo por parte del señor Rodrigo Antonio Durán Bustos para solicitar la nulidad de los actos administrativos demandados.
Por lo anterior, es claro que al advertirse tal aspecto, el análisis de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho devenía irrelevante, pues la ausencia del primero de los requisitos hace improcedente el análisis del segundo. Así lo ha sostenido la Sala, al señalar lo siguiente[12]: “En el sub lite, la demanda se promueve por el señor Jaime Parra Uribe, a través de apodero judicial, en calidad de propietario de vehículos de servicio público colectivo de transporte de pasajeros vinculados a la sociedad Transporte Lolaya Ltda., circunstancia que en modo alguno lo faculta para ejercer la presente acción respecto de los actos administrativos objeto de controversia, pues, como se dijo antes, dichos actos son de naturaleza particular y concreta, y en razón a que sus efectos se radican en cabeza de la referida sociedad, es ella la única legitimada para actuar como parte demandante en este proceso. […] Así las cosas, al advertirse que la parte actora carece de legitimación para incoar la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el análisis sobre la ocurrencia de la caducidad de la misma, se torna irrelevante, razón por la cual la Sala procederá a confirmar el auto apelado pero con fundamento en los argumentos previamente expuestos, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído”.
(Subrayas de la Sala). En tal orden, como respuesta al tercer problema jurídico planteado, la Sala evidencia que no es procedente realizar el análisis del fenómeno de la caducidad de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por un ciudadano, contra actos administrativos de carácter particular, proferidos en un procedimiento administrativo del que no fue parte, como quiera que es claro que el fenómeno de caducidad se reputa de la notificación personal de los actos administrativos de carácter particular, y como al señor Rodrigo Antonio Durán no le fue notificada la actuación que aquí censura, pues no era procedente analizar tal aspecto.
Colofón de lo expuesto, la Sala confirmará la providencia del 3 de septiembre de 2019, por medio de la cual se adecuó la demanda presentada como nulidad al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y se dejó sin efectos el auto del 18 de septiembre de 2017, para, en su lugar, rechazar la demanda por falta de legitimación en la causa por activa pero sin tener en cuenta el aspecto del término oportuno de presentación, con fundamento en los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Consejero Roberto Augusto Serrato Valdés el 3 de septiembre de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 25 de noviembre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Visible a folios 121 a 163 del expediente principal. [2] Visible a folios 243 a 247 del expediente principal. [3] Visible a folios 252 a 258 del expediente principal. [4] Visible a folio 259 del expediente principal. [5] “Artículo 138.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
(Subrayas de la Sala). [6] Folio 258 del expediente. [7] A pesar de que la providencia citada se refiere a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 Código Contencioso Administrativo (Decreto-ley 01 de 1984), sus consideraciones son aplicable al caso concreto dado que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el artículo 137 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) tiene similar contenido y alcance. [8] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez, providencia de 18 de octubre de 2000, radicación número: 12663. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 7 de diciembre de 2017. CP. Hernando Sánchez Sánchez. Número de radicación: 05001-23-33-000-2013-00652-01. [10] Providencia de 2 de febrero de 2012 (Expediente núm. 2011-00388-01, Consejera ponente María Elizabeth García González). Criterio reiterado, entre otros, en proveídos de 26 de julio de ese año (Expediente nro.2011- 00505-01) y 28 de agosto de 2014 (2011-00423-02). [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 20 de octubre de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número de radicación: 25000-23-41-000-2016-01379-01. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 27 de abril de 2016, CP.
Roberto Augusto Serrato Valdés, número de radicación: 08001-23-31-000-2011-00480-01.