IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No puede emplearse como una instancia adicional Para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto la accionante, con argumentos reiterados, pretende reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural.
Además, no se evidencia prima facie afectación o vulneración a derechos fundamentales que hayan sido alegados de manera clara por el accionante. En consecuencia, se concluye que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto la accionante, con argumentos idénticos a los expuestos en las instancias ordinarias, pretende reabrir un debate jurídico procesal que fue abordado y resuelto por el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03889-00(AC) Actor: CONSUELO PUERTO CIFUENTES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada por la señora Consuelo Puerto Cifuentes, contra las providencias del 19 de febrero de 2018 y del 24 de enero de 2019, proferidas por el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente.
SÍNTESIS DEL CASO 1. La señora Consuelo Puerto Cifuentes consideró que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, dignidad humana, salud y vida con ocasión de los fallos proferidos el 19 de febrero de 2018 y el 24 de enero de 2019, pues incurrieron en una vía de hecho por violación directa de la Constitución, por cuanto desconocieron los fines de la carrera administrativa y de los procedimientos de designación consignados en los artículos 122 a 125 de la Carta Política, a efectos de proveer los cargos públicos, especialmente aquellos de gran impacto y trascendencia social como los de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.
I.
ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. La señora Consuelo Puerto Cifuentes presentó acción de tutela contra las citadas autoridades judiciales por considerar vulnerados los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: Comedidamente solicito a la Sección Segunda del Consejo de Estado, como juez constitucional, conceder el amparo constitucional contra el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda de Oralidad y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda Subsección ‘A’, de los derechos fundamentales de la señora CONSUELO PUERTO CIFUENTES al debido proceso, defensa, trabajo, dignidad humana, salud, vid, integridad física y moral, mínimo vital, subsistencia familiar, equidad como principio orientador de la actividad judicial, prevalencia del derecho sustancial y demás derechos fundamentales; y como consecuencia de ello ordenar a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL que reintegre a la actora al cargo desempeñado por ella en el Despacho 5º de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, realice los pagos consecuenciales a tal reintegro y reconozca y pague los perjuicios materiales y morales irrogados con su desvinculación ilegal e inconstitucional. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración 3.
Mediante Resolución n.º 026 del 28 de enero de 2014, la señora Consuelo Puerto Cifuentes fue nombrada por el magistrado Néstor Iván Javier Osuna Patiño, en el cargo de auxiliar judicial, grado 01, adscrita al despacho 5º de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 4. Sin embargo, en consideración a la renuncia presentada por el magistrado Néstor Iván Javier Osuna Patiño, mediante Oficio n.º SJ- ABH-37398 del 22 de julio de 2015, se informó a los empleados adscritos al despacho 5º de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre su reasignación en los diferentes despachos que contaban con magistrado titular. 5.
Así pues, la señora Puerto Cifuentes fue asignada a otro despacho, en el cual desempeñó las funciones administrativas que incluían el manejo de los salvamentos de voto y su inclusión en el Sistema Siglo XXI, el manejo de salas ordinarias, extraordinarias y de conjueces, entre otras. 6. El 23 de octubre de 2015, mediante Oficio SJ-AMG 59621, se le informó a la señora Consuelo Puerto Cifuentes que mediante Decreto n.º 095 del mismo día había sido declarado insubsistente su nombramiento como auxiliar judicial, grado 01, adscrita al despacho de la doctora Martha Patricia Zea Ramos. 7.
Adujo que mediante providencia del 15 de diciembre de 2015, la Sala Quinta del Consejo de Estado declaró la suspensión provisional del Acuerdo n.º 089 del 21 de julio de 2015, por medio del cual la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura nombró como magistrada, en provisionalidad, a la señora Martha Patricia Zea Ramos, situación que denotó la falta de competencia para declararla insubsistente. 8.
Ante la presunta falta de competencia y de atribuciones legales de la señora Martha Patricia Zea Ramos para decretar la insubsistencia de los funcionarios adscritos al despacho 5º de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación - Rama Judicial, con el fin de que fuera declarada la nulidad del Decreto 095 del 23 de octubre de 2015. 9.
El Conocimiento de la demanda fue asumido por el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien mediante sentencia del 19 de febrero de 2018 negó las pretensiones de la demanda, pues consideró: i) que si bien el acto por medio del cual se nombró como magistrada a la señora Martha Patricia Zea Ramos había sido suspendido provisionalmente por el Consejo de Estado, como no existía un pronunciamiento de fondo en el proceso de nulidad electoral, este gozaba de presunción de legalidad, lo que la facultaba para declarar la insubsistencia; ii) que no se encontraba demostrada que la intención de la declaratoria de insubsistencia se hubiere producido por intereses particulares de la nominadora; y iii) que al ser el cargo de la demandante de libre nombramiento y remoción, su nominador estaba facultado para declarar la insubsistencia sin necesidad de motivar el acto. 10.
Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante presentó recurso de apelación, el cual sustentó en la falta de competencia de la magistrada para declarar la insubsistencia del cargo, en la discrecionalidad restringida para dicha declaratoria, en la presunta desviación de poder y en la improcedencia de aplicar al caso concreto la teoría del funcionario de facto. 11.
La impugnación fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante fallo del 24 de enero de 2019, en el cual confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda. 12. La demandante estimó vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, dignidad humana, salud y vida con ocasión de ambas decisiones, pues, en su criterio, incurrieron en una vía de hecho por violación directa de la Constitución, por cuanto desconocieron los fines de la carrera administrativa y de los procedimientos de designación consignados en los artículos 122 a 125 de la Carta Política, a efectos de proveer los cargos públicos, especialmente aquellos de gran impacto y trascendencia social como los de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. 13.
Indicó que la magistrada Martha Patricia Zea Ramos no se encontraba facultada para emitir actos administrativos con plenos efectos, por cuanto no cumplía con los requisitos legales para ocupar un cargo público y, por lo tanto, no tenía competencia constitucional o legal para declarar su insubsistencia. 14. Por otra parte, sostuvo que la facultad discrecional que cobija a los nominadores de cargos de libre nombramiento y remoción está limitada por criterios de razonabilidad; sin embargo, la confianza no puede ser una patente para la desvinculación de un funcionario nombrado en un cargo de tal naturaleza, pues lo que se debe verificar es si los hechos obedecieron al mejoramiento del servicio y al interés general. 15.
Finalmente, expresó que de haberse valorado adecuadamente el material probatorio, las autoridades judiciales accionadas habrían advertido que se configuró la desviación de poder, pues el acto administrativo de insubsistencia no estuvo motivado por razones del servicio o el interés general, sino que obedeció a la orden de realizar los intereses de los nominadores de la magistrada Martha Patricia Zea Ramos, dentro del plan de desvincular a todo el equipo de trabajo adscrito al despacho 5º de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. d.- Trámite procesal 16.
El 28 de agosto de 2019 se admitió la tutela y se ordenó la notificación, en calidad de parte demandada, al Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y, en calidad de terceros con interés, a la Rama Judicial y al Consejo Superior de la Judicatura (fl. 30). e.- Intervenciones 17.
El Juez 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá sostuvo que la decisión de negar las pretensiones de la demanda se soportó en las sentencias del 28 de noviembre de 1996, expediente 13846 y del 2 de noviembre de 2000, expediente 16088 de la Sección Segunda del Consejo de Estado; así como, en la sentencia T-267 de 2000, proferida por la Corte Constitucional (fls. 43). 18.
Las demás autoridades judiciales accionadas y terceros con interés guardaron silencio (fl. 45). II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 19. De acuerdo con lo dispuesto por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación[1], esta Sección es competente para resolver el presente asunto en primera instancia. b.- Problema jurídico 20.
De conformidad con los argumentos de la acción de tutela, la Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. 21. Superado el estudio de las causales procesales, en segundo lugar, deberá establecer si se vulneraron los derechos invocados con ocasión de los fallos proferidos el 19 de febrero de 2018 y el 24 de enero de 2019, por el Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, pues a juicio de la tutelante incurrieron en una vía de hecho por violación directa de la Constitución, por cuanto desconocieron los fines de la carrera administrativa y de los procedimientos de designación consignados en los artículos 122 a 125 de la Carta Política, a efectos de proveer los cargos públicos, especialmente aquellos de gran impacto y trascendencia social como los de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura. c.- De la acción de tutela contra providencias judiciales 22.
De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 23.
Desde el año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[3], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 24.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C- 590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 25. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.
Tanto es así que en la sentencia T-398-17[4], la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad. 26.
Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 27.
Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 28.
Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 29.
En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. d.- Relevancia constitucional 30. Respecto al requisito de relevancia constitucional, la Sala advierte que no se encuentra configurado, por las siguientes razones: 31.
Conforme a la sentencia C-590 de 2005, este requisito implica que el juez de tutela evidencie expresamente que la cuestión que va a resolver es genuinamente de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes, pues no puede entrar a estudiar cuestiones que no tengan una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. 32.
Lo anterior, supone que el juez debe realizar una apreciación y valoración del contenido de la solicitud de amparo y extraer del mismo la importancia de su análisis y decisión de fondo para la interpretación y eficacia de la Constitución[5]. 33. Según la jurisprudencia, la relevancia constitucional persigue, al menos, tres finalidades: (i) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional.
(ii) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 34. En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”[6]. 35.
Para el caso concreto, según expresa la demandante, en las providencias judiciales atacadas se incurrió en una vía de hecho por violación directa de la Constitución, por cuanto las autoridades accionadas desconocieron: i) los fines de la carrera administrativa y de los procedimientos de designación consignados en los artículos 122 a 125 de la Carta Política; ii) que la magistrada Martha Patricia Zea Ramos no se encontraba facultada para emitir actos administrativos con plenos efectos, por cuanto no cumplía con los requisitos legales para ocupar un cargo público y, por lo tanto, no tenía competencia ni constitucional ni legal para declarar su insubsistencia; y iii) que si bien la facultad discrecional que cobija a los nominadores de cargos de libre nombramiento y remoción está limitada por criterios de razonabilidad, la confianza no puede ser una patente para la desvinculación de un funcionario nombrado en un cargo de tal naturaleza, pues lo que se debe verificar es si los hechos causantes de esa insubsistencia obedecieron al mejoramiento del servicio y al interés general. 36.
No obstante, para la Sala resulta claro que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela se dirigen de manera exclusiva a discutir argumentos que fueron debatidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, referentes a la falta de competencia de la magistrada Martha Patricia Zea Ramos, a la discrecionalidad restringida del nominador para declarar la insubsistencia y a la presunta falsa motivación y desviación de poder con el que fue expedido el acto administrativo que la declaró insubsistente, tal y como pasa a explicarse: 37.
Esta instancia denota que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en el Decreto n.º 095 del 23 de octubre de 2015, a través del cual se declaró insubsistente su nombramiento como auxiliar judicial, grado 01, adscrita al Despacho 5º de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 38.
En el escrito de la demanda, la accionante indicó que el acto administrativo que declaró su insubsistencia estaba viciado de nulidad, por cuanto: i) fue proferido por quien carecía de competencia, pues la magistrada Martha Patricia Zea Ramos no era la nominadora del cargo de auxiliar judicial, grado 01, sumado a que su nombramiento había sido suspendido provisionalmente por la Sección Quinta del Consejo de Estado; y ii) estaba viciado de falsa motivación y desviación de poder, toda vez que no obedeció al mejoramiento del servicio sino a intereses particulares.
Al respecto, afirmó: [A]sí, es evidente que la ex magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Martha Patricia Zea Ramos, carecía de competencia para declarar insubsistente a la aquí demandante por cuanto no era la nominadora de su cargo, máxime cuando la Sección Quinta del Consejo de Estado suspendió provisionalmente su nombramiento por no haber sido designada por el Consejo Superior de la Judicatura en pleno, esto es, conformado por sus dos Salas, quien tenía la facultad para elegir a los magistrados de sus Salas en provisionalidad, a la espera de que el Congreso designará (sic) a alguien en el cargo de propiedad.
Colorario de lo anterior es que el decreto 095 del 23 de octubre de 2015 suscrito por Martha Patricia Zea Ramos está viciado de nulidad en cuanto la entonces magistrada carecía de competencia para decretar la insubsistencia de Consuelo Puerto, al no ser la nominadora del cargo de auxiliar judicial grado 01 adscrito al despacho 5º dela sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por cuanto se encontraba nombrada como titular del despacho en provisionalidad y en todo caso su nombramiento fue suspendido por el Consejo de Estado.
(…) En el caso de la ex auxiliar judicial Puerto Cifuentes es evidente que la declaratoria de insubsistencia no obedeció a la mejoría del servicio y mucho menos estuvo motivada por el interés general sino por intereses particulares de la entonces magistrada Martha Patricia Zea ya que del examen de los informes de actividades elaborados por la demandante y del control de accesos al edificio del Consejo Superior de la Judicatura se extrae de manera palmaria en primer lugar que el desempeño de sus funciones transcurrió de manera diligente y constante, siempre obedeciendo a las demandas del cargo, y en segundo lugar salta a la vista la conclusión de que es absurdo desvincular a todos los funcionarios de un despacho judicial – en este caso el despacho 5º de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura- sin tomar en cuenta la ni (sic) congestión actual de la Rama Judicial ni la diligencia y cumplimiento ininterrumpido de los funcionarios desvinculados respecto de sus funciones.
(…) En el caso concreto la causal de desviación de poder al proferir el decreto que declaró insubsistente a mi prohijada se evidencia cuando de manera casi desesperada, tan pronto renunció el doctor Osuna a su cargo se inició por parte de la dirección de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria toda una política tendiente a dejar sin labores a mi poderdante quien fue sometida a una permanente y evidente presión para dejarla sin funciones, como se puede evidenciar en la falta de reparto de expedientes para tramitar (Se destaca). 39.
El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado 49 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien mediante fallo del 19 de febrero de 2018 dispuso negar las pretensiones de la demanda. 40. En dicha sentencia el operador judicial, frente a la presunta falta de competencia de la señora Martha Patricia Zea Ramos, sostuvo que si bien había sido declarada la suspensión provisional del acto que la nombró como magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el mismo gozaba de presunción de legalidad, por cuanto en el proceso electoral no se había emitido un pronunciamiento de fondo, situación que la facultaba para declarar insubsistente a la señora Puerto Cifuentes.
Sobre el particular, señaló: En cuanto a lo anterior, para el Despacho es claro que al no haberse emitido un pronunciamiento de fondo acerca del nombramiento de la Magistrada Martha Patricia Zea Ramos, el acto por el cual se nombró como Magistrada de la sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, goza de presunción de legalidad, a pesar de que en el auto del 15 de diciembre de 2015, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado se decretó la suspensión provisional del mismo; pues téngase en cuenta que, así como lo dispone el artículo 223 del CPACA, la decisión de la medida cautelar no implica prejuzgamiento (Negrillas de la Sala): 41.
Por su parte, sobre la falsa motivación y desviación de poder con la que presuntamente había sido expedido el acto acusado, indicó que no se encontraba probado en el proceso que la intención de la declaratoria de insubsistencia se hubiese producido por intereses particulares de la señora Martha Patricia Zea Ramos, sumado a que como el cargo de la demandante era de libre nombramiento y remoción, su nominador podía declararla insubsistente, incluso, sin motivar la decisión. 42.
Contra la anterior decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fundamentó en los siguientes argumentos: - Reiteró que la magistrada Martha Patricia Zea Ramos carecía de competencia para declarar la insubsistencia del cargo de auxiliar judicial, grado 01 y resaltó que (…) cualquier régimen jurídico se desvertebraría si quien designa a un funcionario del Estado no tiene competencia ni constitucional ni legal para hacerlo menos aún se puede tener como competente a quien tan arbitrariamente ha sido nombrado para producir actos administrativos laborales con presunción de legalidad, pues su carencia de competencia es absoluta y de aceptarse lo contrario es desconocer el estado de derecho y abrir la compuerta a la dictadura dándole validez a sus decisiones.
Pero el problema y las consecuencias son mucho más graves si quien nómina (sic) y posesiona a un magistrado de las altas Cortes no tenía esa facultad pues la fractura de nuestro régimen sería total, ya que abonaría los campos del clientelismo, el nepotismo y la exclusión”. - Por otra parte, indicó que, contrario a lo planteado en la sentencia recurrida, la confianza no puede ser una patente para la desvinculación de un funcionario nombrado en un cargo de libre nombramiento y remoción, pues lo que se debe verificar es si los hechos causantes de la insubsistencia obedecieron al mejoramiento del servicio o al interés general. - A su vez, señaló lo siguiente: Luego, en gracia de discusión, si el acto administrativo que declaró la insubsistencia de la demandante fue proferido con el lleno de los requisitos legales para su existencia (que no lo fue tal y como se demostrará en este recurso de apelación), se debe verificar la coexistencia de otros dos requisitos: a. Si las razones o motivos ocultos que le sirvieron de causa obedecieron a la mejoría del servicio y al uso razonable de la facultad discrecional de la funcionaria que lo profirió. b. Si el objeto del acto administrativo demandado obedece o no a una intención particular, personal o arbitraria que lo profirió; es decir que no adolezca de la causal de desviación de poder.
Para verificar el cumplimiento de los requisitos precitados el Juzgado debió haber verificado las documentales aportadas al proceso, los controles de acceso al Palacio de Justicia y los testimonios de Edna Marcela Rodríguez y Oscar Iván Vásquez para concluir: a) El volumen de trabajo asignado al Despacho 5to de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, era superior al asignado a los demás despachos de esta sala, como consecuencia del represamiento de expedientes por la renuncia del magistrado titular Henry Villarraga (antecesor del Dr. Néstor Osuna) quien dejó una gran cantidad de procesos sin tramitar ni sustanciar, hasta el punto de que este Despacho contaba con varios procesos que estaban a punto de prescribir para el momento de la renunciar del doctor Osuna, (como se demostró en los testimonios recepcionados en la audiencia de pruebas llevada a cabo el 29 de agosto de 2017). b) Una vez renunció el ex magistrado Néstor Osuna se inició una persecución laboral y de toda índole contra el equipo de trabajo del despacho quinto de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con el objetivo de desvincular a todos los miembros de sus cargos; persecución que provenía desde la propia Presidencia de la Sala quien elevaba consultas a las diversas dependencias de la Administración Judicial buscando obtener un aval para la desvinculación de la demandante y su grupo de trabajo, bajo premisas falsas de incumplimiento de labores y horarios (como se evidencia en el texto de las consultas obrantes a folios 24 y 25 del expediente). c) El lapso entre el nombramiento de Zea Ramos y la insubsistencia de la demandante fue de dos días, insuficiente para que la doctora Zea siquiera conociera a la demandante y la calidad de su trabajo y demuestra como el verdadero objetico era el de desvincular inmediatamente a todo el grupo de colaboradores de Néstor Osuna, sin tener en cuenta consideraciones del buen servicio (Este lapso de un día y las razones de la ilegalidad del nombramiento de la funcionaria Zea Ramos se puede evidenciar en los folios 35 y 37 a 54 del expediente). d) La secretaria Puerto era cumplidora de su horario de trabajo y de todas las tareas asignadas antes y después dela renuncia del doctor Néstor Osuna.
(como se evidencia en los testimonios recepcionados en la audiencia de pruebas llevada a cabo el 29 de agosto de 2017 y en los diversos informes de actividades presentados por la actora obrantes a folios 16 a 18, 21 a 23 y 28 a 34 del expediente). - Concluyó que la declaratoria de insubsistencia de la demandante no obedeció a la mejoría del servicio y tampoco estuvo motivada por el interés general sino que “se debió a la orden de realizar los intereses muy conocidos públicamente de los nominadores de la doctora Zea, sin reunirse en Corporación con los integrantes de la Sala administrativa quienes podrían obstaculizar sus propósitos, dentro del plan de desvincular a todo el equipo de trabajo adscrito al despacho quinto de la sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de paso sellar cualquier asomo de autonomía o de discrepancia, con la grave consecuencia en biología de que todo organismo que se autoreproduce se degenera”. - Finalmente, manifestó que era improcedente aplicar, al caso concreto, la teoría del funcionario de facto, dado el entorno del acto enjuiciado. 43.
La impugnación fue desatada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, quien mediante sentencia del 24 de enero de 2019 confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, por cuanto consideró i) que la nulidad de la elección de un magistrado nominador, no invalida o vicia los actos administrativos que hubiese proferido antes de dicha declaratoria y ii) que la facultad nominadora respecto a un cargo de libre nombramiento y remoción la ostenta el respectivo magistrado, sea que se encuentre vinculado en propiedad o en provisionalidad.
Al respecto, indicó: La señora magistrada Martha Patricia Zea ramos, fue elegida como tal por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Luego, mientras subsistiera legalmente tal elección, ostentaba la facultad nominadora respecto de los empleos adscritos a su Despacho. En efecto, el artículo 131 de la Ley 270 de 1.996 (estatutaria de la Administración de justicia), se ocupa de definir la atribución o facultad nominadora de los empleos en la rama (sic) judicial (sic) y en su numeral 4º, consagra que los empleos asignados al Despacho del Magistrado, el nominador es el magistrado correspondiente.
El artículo 130 de la norma legal citada, establece expresamente, que son de libre nombramiento y remoción los empleados adscritos a los despachos de los magistrados. Se encuentra definido y declarado que el cargo de auxiliar judicial, grado 01, asignado al Despacho de Magistrado No. 5, tiene el carácter de empleo de libre nombramiento y remoción. Luego, la facultad nominadora respecto de tal cargo, la ostenta el respectivo magistrado, sea que se encuentre vinculado en propiedad o mediante elección en provisionalidad.
Que se declare o no, la nulidad de la elección del magistrado nominador, posteriormente, de manera alguna, invalida o vicia los actos administrativos o judiciales que hubiere proferido antes de tal declaratoria de nulidad. Por lo expuesto, siendo un nombramiento realizado a la demandante en cargo de libre nombramiento y remoción, es claro que la providencia impugnada, está llamada a ser confirmada, como en efecto se declarará, sin que se requiera de otras elucubraciones. 44.
Ahora bien, en el memorial de tutela, para sustentar la vulneración de los derechos invocados, el accionante expuso idénticos argumentos a los de la demanda de nulidad y restablecimiento y el recurso de apelación (ver apartes subrayados de los párr. 38 y 42), dirigidos de manera exclusiva, a revivir la discusión relacionada con la presunta falta de competencia de la magistrada Martha Patricia Zea Ramos para declarar insubsistente el cargo de la señora Puerto Cifuentes y la falsa motivación y desviación de poder del acto administrativo de insubsistencia. Sobre el particular, señaló: Se argumenta en las sentencias que la facultad discrecional que cobija a los nominadores de cargos de libre nombramiento y remoción está limitada por criterios de razonabilidad, que en el presente caso se cumplieron a cabalidad, dizque para ocupar el cargo del que fue desvinculada la actora se requerían unos altísimos grados de confianza respecto de su nominador.
Contrario a lo expresado en la providencia recurrida, la confianza no puede ser una patente de corzo (sic) para la desvinculación de un funcionario nombrado en un cargo de libre nombramiento y remoción, pues lo que se debe verificar es si los hechos causantes de esa insubsistencia obedecieron a razones atendibles al buen servicio y al interés general, máxime en un país como Colombia cuya tradición ha sido la de arbitrariedad en la designación o declaratoria de insubsistencia de cargos vitales en la estructura político administrativa, conocida como clientelismo.
Luego, si en gracia de discusión, el acto administrativo que declaró la insubsistencia de la demandante fue proferido con el lleno de los requisitos legales para su existencia (que no lo fue tal y como se demostró), se debe verificar la coexistencia de otros dos requisitos: c. Si las razones o motivos ocultos que le sirvieron de causa obedecieron a la mejoría del servicio y al uso razonable de la facultad discrecional de la funcionaria que lo profirió. d. Si el objeto del acto administrativo demandado obedece o no a una intención particular, personal o arbitraria que lo profirió; es decir que no adolezca de la causal de desviación de poder.
Para verificar el cumplimiento de los requisitos precitados el Juzgado debió haber verificado las documentales aportadas al proceso, los controles de acceso al Palacio de Justicia y los testimonios de Edna Marcela Rodríguez y Oscar Iván Vásquez para concluir: e) El volumen de trabajo asignado al Despacho 5to de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, era superior al asignado a los demás despachos de esta sala, como consecuencia del represamiento de expedientes por la renuncia del magistrado titular Henry Villarraga (antecesor del Dr. Néstor Osuna) quien dejó una gran cantidad de procesos sin tramitar ni sustanciar, hasta el punto de que este Despacho contaba con varios procesos que estaban a punto de prescribir para el momento de la renunciar del doctor Osuna, (como se demostró en los testimonios recepcionados en la audiencia de pruebas llevada a cabo el 29 de agosto de 2017). f) Una vez renunció el ex magistrado Néstor Osuna se inició una persecución laboral y de toda índole contra el equipo de trabajo del despacho quinto de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con el objetivo de desvincular a todos los miembros de sus cargos; persecución que provenía desde la propia Presidencia de la Sala quien elevaba consultas a las diversas dependencias de la Administración Judicial buscando obtener un aval para la desvinculación de la demandante y su grupo de trabajo, bajo premisas falsas de incumplimiento de labores y horarios (como se evidencia en el texto de las consultas obrantes a folios 24 y 25 del expediente). g) El lapso entre el nombramiento de Zea Ramos y la insubsistencia de la demandante fue de dos días, insuficiente para que la doctora Zea siquiera conociera a la demandante y la calidad de su trabajo y demuestra como el verdadero objetico era el de desvincular inmediatamente a todo el grupo de colaboradores de Néstor Osuna, sin tener en cuenta consideraciones del buen servicio (Este lapso de un día y las razones de la ilegalidad del nombramiento de la funcionaria Zea Ramos se puede evidenciar en los folios 35 y 37 a 54 del expediente). h) La secretaria Puerto era cumplidora de su horario de trabajo y de todas las tareas asignadas antes y después dela renuncia del doctor Néstor Osuna.
(como se evidencia en los testimonios recepcionados en la audiencia de pruebas llevada a cabo el 29 de agosto de 2017 y en los diversos informes de actividades presentados por la actora obrantes a folios 16 a 18, 21 a 23 y 28 a 34 del expediente). Si en las sentencias entuteladas, se hubiere hecho una valoración probatoria adecuada se hubiera concluido que la declaratoria de insubsistencia de la demandante no obedeció a la mejoría del servicio y tampoco estuvo motivada por el interés general sino que se debió a la orden de realizar los intereses muy conocidos públicamente de los nominadores de la doctora Zea, sin reunirse en Corporación con los integrantes de la Sala administrativa quienes podrían obstaculizar sus propósitos, dentro del plan de desvincular a todo el equipo de trabajo adscrito al despacho quinto de la sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de paso sellar cualquier asomo de autonomía o de discrepancia, con la grave consecuencia en biología de que todo organismo que se autoreproduce se degenera. 45.
En esa medida, como puede advertirse, si bien el accionante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los que planteó en el proceso ordinario y se dirigen de manera exclusiva a controvertir la decisión adoptada, en el sentido de que se tenga por acreditada la presunta falta de competencia de la magistrada Martha Patricia Zea Ramos para declarar insubsistente el cargo de la señora Puerto Cifuentes y la falsa motivación y desviación de poder, planteamientos que constituyen una insistencia al cargo central de reproche que fue expuesto y debatido durante el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de demostrar que el acto administrativo se encuentra viciado de nulidad. 46.
Al controvertir la decisión por vía de tutela, con idénticos argumentos a los expuestos en las instancias ordinarias, para la Sala resulta evidente que este mecanismo de amparo se entabló para revivir una discusión ya superada en un trámite agotado y no así para poner de manifiesto una amenaza o vulneración de derechos fundamentales. 47.
En esa medida, la Sala advierte que en el presente asunto no se acreditó que el asunto puesto a su consideración revista una genuina relevancia constitucional, puesto que el objeto de debate principal no es otro que el que ya se estudió en el curso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, valga decir: la presunta falta de competencia de la magistrada Martha Patricia Zea Ramos para declarar insubsistente el cargo de la señora Puerto Cifuentes y la falsa motivación y desviación de poder del acto administrativo de insubsistencia. 48.
Esta Corporación insiste en que la tutela no puede emplearse como una instancia adicional para revivir debates legales, pues la oportunidad para ello es el proceso ordinario. Así, en reciente sentencia T-248 de 2018[7], se indicó: (…) Este requisito, de conformidad con aquella, persigue, por lo menos, las siguientes tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Por tanto, solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales (Se subraya). 49.
Partiendo de esa base, para la Sala no queda ninguna duda de que la intención de la demandante es debatir los mismos argumentos que previamente fueron analizados y resueltos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, emplear la tutela como una tercera instancia, proceder que se encuentra proscrito. 50. En esa medida, advierte la Sala que si bien la actora pretende demostrar la existencia de defectos específicos de las decisiones judiciales atacadas, lo cierto es que se observa con meridiana claridad que su alegato está encaminado a revivir un debate debidamente fenecido en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 51.
Aspectos puntuales como: i) la competencia de la magistrada Martha Patricia Zea Ramos para declarar la insubsistencia del cargo de auxiliar judicial, grado 01; ii) la discrecionalidad restringida o no en los cargos de libre nombramiento y remoción y iii) la falta de motivación y desviación de poder del acto administrativo de insubsistencia, fueron materia de pronunciamiento por parte de las autoridades judiciales accionadas y son propios del análisis del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no así de la acción constitucional de la referencia. 52.
Como se advirtió anteriormente, cuando se trata de tutelas contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha entendido que el juez debe verificar si el asunto sometido a su consideración es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes, pues “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[8]. 53.
Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto la accionante, con argumentos reiterados, pretende reabrir un debate jurídico procesal que era propio del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural.
Además, no se evidencia prima facie afectación o vulneración a derechos fundamentales que hayan sido alegados de manera clara por el accionante. 54. En consecuencia, se concluye que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, por cuanto la accionante, con argumentos idénticos a los expuestos en las instancias ordinarias, pretende reabrir un debate jurídico procesal que fue abordado y resuelto por el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] El artículo primero del Acuerdo 377 de 2018, expresa: “Artículo 1º Adiciónase un numeral al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, en lo que se refiere a la competencia de la Sección Tercera para conocer del trámite de acciones de tutela, el cual quedará así: "Artículo 13.
Distribución de negocios entre las secciones. ( ) Sección Tercera ( ) 14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado. ( )" [2] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [3] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [4] El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. [5] A manera de comparación y ejercicio didáctico, se anota que la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) Español (Ley Orgánica 2 de 1979), exige, para efectos de la procedencia del recurso de amparo constitucional, que en la demanda se justifique “la especial trascendencia constitucional del recurso” (numeral 1 del artículo 49, modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007).
En tales casos, la admisión del recurso de amparo está sujeta, entre otras exigencias, a que, “el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”. [6] Corte Constitucional, Sentencia T-102 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [7] Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia del 27 de junio de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido [8] Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005.