11001-03-15-000-2019-04110-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACUMULACIÓN DE TIEMPOS LABORADOS PARA RECONOCIMIENTO Y LIQUIDACIÓN DE LA MESADA PENSIONAL / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN EL IBL DE LA PENSIÓN - Aquellos objeto de cotización / DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN - No configuración [La] Sala [deberá] determinar si se cumplen o no los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial.

De resultar afirmativo, se determinará si la Sentencia acusada vulneró el derecho al debido proceso al encontrarse incursa en la causal específica de procedencia a estudiarse, esto es, el defecto de decisión sin motivación. (…) [Para la Sala,] si el ingreso base de liquidación comprende los aspectos de periodo de liquidación y cotizaciones efectuadas durante ese periodo, cuando el Tribunal indicó que el IBL debía calcularse de acuerdo con la Ley 100 de 1993, ello suponía que frente a las cotizaciones debía aplicarse esa normatividad (…), según [la cual], para el cálculo del ingreso base de liquidación debía incluirse los tiempos simultáneos cotizados, luego, no puede entenderse configurada una decisión sin motivación cuando, en la decisión enjuiciada, se indicó que el ingreso base de liquidación debía calcularse en los términos de la Ley 100 de 1993.

(…) Por lo anterior no se evidencia, que se haya presentado una decisión sin motivación en el presente asunto, toda vez que, al contrario, se observa que la providencia enjuiciada, se fundamentó en el ordenamiento jurídico aplicable al caso en concreto y a los elementos probatorios que reposaban en el expediente, para argumentar la negativa de las pretensiones de la demanda.

(…) [En consecuencia,] la Sala negará la solicitud de amparo interpuesto, ya que, no se encontró configurada la causal de decisión sin motivación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04110-00(AC) Actor: MARÍA ELENA BUSTILLO OSORIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Procede la Sala a resolver la acción de tutela de primera instancia instaurada por la señora María Elena Bustillo Osorio, actuando en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Solicitud de amparo. 1.2 Hechos. 1.3 Fundamentos de la vulneración. 1.4 Actuaciones procesales relevantes. 1.1 Solicitud de amparo[1] 1. La señora María Elena Bustillo Osorio, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra la Sentencia de 23 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, administración de justicia y seguridad social. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “1. Tutelar mis derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, así como los demás derechos fundamentales que usted como juez considere amenazados y vulnerados. 2. Revocar la sentencia de fecha 23 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, ordenando reconocer y liquidar mi pensión de vejez teniendo en cuenta los tiempos laborados de manera simultánea a varias entidades como lo contempla en el momento de los hechos en la Ley 70 de 1988 y el Decreto 692 de 1994. 3.

En su defecto, ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, revisar el citado fallo de fecha 23 de octubre de 2018 con el fin de valorar y examinar la procedencia de reconocer y liquidar mi pensión de vejez teniendo en cuenta los tiempos laborados de manera simultánea a varias entidades como lo contempla en el momento de los hechos la Ley 71 de 1988 y el Decreto 692 de 1994.” 2.

El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 9 Administrativo de Cartagena. 9. 6) Colpensiones expidió la Resolución GNR 19166 de 29 de enero de 2015, mediante la cual resolvió la petición de 17 de febrero de 2010 y reliquidó la pensión de la señora Bustillo Osorio, tomando en cuenta para ello que era beneficiaria del régimen de transición de Ley 100 de 1993, por lo cual debía aplicársele la Ley 33 de 1985, respecto a edad, tiempo de servicios y monto y respecto al ingreso base de liquidación, resolvió que debía ser calculado de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, lo cotizado en los últimos 10 años de servicio, teniendo en cuenta para ello los tiempos de servicio acreditados en el expediente. 10. 7) El Juzgado 9 Administrativo de Cartagena dentro del trámite del asunto a su cargo, mediante Auto de 22 de abril de 2014, ordenó vincular al proceso a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP- y, mediante Sentencia de 14 de diciembre de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que, para reliquidar la pensión de jubilación de la accionante, era procedente la aplicación del régimen anterior (Ley 71 de 1988) a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en su integridad, es decir, incluyendo el ingreso base de liquidación y, en ese sentido, declaró la nulidad de los actos producto del silencio administrativo y condenó a Colpensiones a reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la accionante con el promedio del 75% de los factores cotizados simultáneamente en el último año de servicios.

Finalmente, se refirió a la Resolución GNR 19166 del 29 de enero de 2015, sobre la cual mencionó que no resolvía la pretensión de reliquidación de pensión con base en los aportes cotizados de manera simultánea por la demandada. 11. 8) Colpensiones y la UGPP interpusieron recurso de apelación contra la anterior providencia y, a través de Sentencia de 23 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que avocó conocimiento del asunto en virtud del Acuerdo de descongestión PCSJA 18-10913 del Consejo Superior de la Judicatura, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda con fundamento en la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018, según la cual, el ingreso base de liquidación no era un aspecto sometido al régimen de transición, por lo cual, respecto a ese elemento aplicó el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 1.3 Fundamentos de la vulneración y causales específicas invocadas 12.

La accionante alegó como fundamento de la vulneración de los derechos fundamentales invocados que, en la sentencia enjuiciada, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina incurrió en los defectos de (1) defecto sustantivo y (2) decisión sin motivación. 13. 1) Manifestó que, en la Sentencia de 23 de Octubre de 2018, proferida por la autoridad judicial accionada, existió una contradicción “evidente y grosera” entre los fundamentos y la decisión, puesto que despachó de manera desfavorable las pretensiones de la demanda, ya que se liimitó a resolver una parte de litigio, es decir, la aplicación del ingreso base de liquidación, según las reglas del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero, consideró que, la decisión y fundamentos jurídicos no resolvieron lo referente a la reliquidación con los tiempos laborados de manera simultánea en varias entidades, negándolos sin ninguna razón. 14. 2) Por otro lado, señaló que el Tribunal accionado incumplió con su deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que soportaron la decisión. En ese sentido, manifestó que, a pesar de que en primera instancia, se abordaron todos los extremos de la controversia planteada, no sucedió lo mismo en la decisión adoptada en segunda instancia, toda vez que, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, fundamentó su decisión únicamente en la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, es decir, en lo referente a la forma de calcular el ingreso base de liquidación. 15.

Con fundamento en lo anterior, la parte accionante invocó como causales específicas: 1) defecto sustantivo y 2) decisión sin motivación. 1.4 Actuaciones procesales relevantes 1.4.1 Admisión de la acción de tutela 16. Por Auto de 16 de septiembre de 2019[2], el despacho sustanciador (a) admitió la acción de tutela, (b) ordenó vincular al Juzgado 9 Administrativo de Cartagena, a Colpensiones y a la UGPP como terceros con interés y (c) notificar a las partes y a los terceros vinculados. 2.

Intervenciones 17. El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina solicitó que se negara la acción de tutela, en la medida que 1) señaló que esa Corporación efectuó el análisis correspondiente a los argumentos de los recursos de apelación de la parte demandada frente a las pruebas obrantes en el expediente y al precedente jurisprudencial unificado aplicable al caso concreto, 2) no hubo ninguna vulneración de derechos fundamentales con la actuación desplegada por el operador judicial y, 3) la accionante pretendió plantear, a través del mecanismo de la tutela, su inconformidad con la argumentación esgrimida por la autoridad jurídica al momento de resolver el litigio. 18.

La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, en la medida que: 1) la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, no incurrió en defecto material o sustantivo, sino que se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, 2) la parte actora pretendió utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para que se revisaran las decisiones adoptadas por el juez competente y, 3) la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales. 19.

La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1 Competencia. 2.2 Cuestión previa 2.3 Problemas jurídicos. 2.4 Verificación de requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.5 Verificación de causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.6 Conclusión. 2.1 Competencia 20. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2.

Cuestión Previa 2.2.1. Identificación de las causales específicas de tutela contra providencia judicial a estudiarse. 21. La accionante encuadró sus reparos dentro de los defectos sustantivo y decisión sin motivación. No obstante, de los motivos de inconformidad expuestos, se extrae que lo alegado se trata, únicamente de un defecto de decisión sin motivación, como pasa a exponerse. 22.

Los fundamentos expuestos por la señora María Elena Bustillo Osorio, en los defectos desarrollados, son los siguientes: 1) “el tribunal accionado incumplió su deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que soportan la decisión [ya que, a pesar de solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de acuerdo a los tiempos simultáneos laborados en distintas entidades, la autoridad judicial] únicamente se dedicó a concluir sin reparo alguno que la sentencia de unificación del Consejo de Estado de fecha 28 de agosto de 2018 resolvía cada una de las pretensiones y problemas jurídicos formulados durante el proceso” y 2) “la decisión y los fundamentos jurídicos en nada resuelven los fundamentos de hecho referentes a la posibilidad de tener en cuenta los tiempos laborados de manera simultánea a varias entidades, negándolos sin razón alguna”. 23.

De lo anterior se deduce, que esos argumentos, se encuentran íntimamente ligados a la configuración de un defecto de decisión sin motivación, y adicionalmente, no se estableció el desconocimiento o indebida interpretación normativa que pudiera encuadrarse en un defecto sustantivo, con el fallo enjuiciado. 24. En ese orden, se estudiará el defecto de decisión sin motivación, conforme a lo anteriormente expuesto. 2.2.2.

Identificación de los derechos fundamentales que la actora consideró vulnerados. 25. Pese a que la accionante señaló en su solicitud de amparo como violados los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social esta Sala centrará su análisis en la presunta vulneración del derecho al debido proceso, por las siguientes razones: 26.

Primero, de los fundamentos de la violación presentados por la accionante se tiene que la presunta vulneración de garantías constitucionales se produjo en el marco de una actuación judicial. En tal sentido cobra relevancia estudiar si fue o no lesionado el derecho al debido proceso durante el desarrollo del trámite judicial ordinario; y Segundo, la presunta vulneración de los derechos invocados por la accionante, surgen como consecuencia misma de la afrenta al derecho al debido proceso, en consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo solicitado. 3.

Problemas jurídicos 27. Corresponde a esta Sala determinar si se cumplen o no los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 28. De resultar afirmativo, se determinará si la Sentencia acusada vulneró el derecho al debido proceso al encontrarse incursa en la causal específica de procedencia a estudiarse, esto es, el defecto de decisión sin motivación. 2.4 Verificación de requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial[3] 29.

La Sala deberá establecer, en primer lugar, si en el caso bajo examen se cumple con los requisitos generales[4]. 30. Frente a la subsidiariedad, debe indicarse que el proceso contencioso administrativo finalizó con la Sentencia de 23 de octubre de 2018, del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina [en descongestión], en el que se revocó el fallo de primera instancia que había accedido a las pretensiones de reliquidación pensional, razón por la cual contra la decisión controvertida no procede el recurso de alzada.

Asimismo, no se estima que sean procedentes los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia (arts. 248-258 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA), para analizar todos y cada uno de los motivos de inconformidad que expone la peticionaria. 31. Con relación al requisito de inmediatez, este se cumplió, comoquiera que el fallo enjuiciado fue proferido el 23 de octubre de 2018 y notificado el 11 de marzo de 2019, y la acción de tutela se interpuso el 12 de septiembre de 2019, esto es, dentro de un plazo razonable. 32.

De igual manera, se advierte que la tutela se interpone contra una Sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual no se trata de un fallo de tutela. 33. Los hechos y pretensiones, se encuentran debidamente identificados, incluyendo los derechos que consideró vulnerados. 34. Finalmente, se resalta, que el presente asunto es de relevancia constitucional, toda vez que (a) se ataca una providencia judicial por un defecto sustantivo y decisión sin motivación, y (b) se advierte la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 35.

En ese orden, evidencia la Sala que en el presente caso se encuentran configurados los requisitos generales, que habilitan a la accionante, para la interposición del amparo de tutela. Superado este filtro inicial, se procede a estudiar si se configuró o no la causal especial a estudiarse en el caso de la señora María Elena Bustillo Osorio. 2.5.

Verificación de causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[5] 2.5.1. Defecto de decisión sin motivación[6] y marco específico 36. Esta causal se fundamentó en que, la accionante consideró que, el fallo proferido el 23 de octubre de 2018, por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, omitió pronunciarse sobre los motivos que llevaron a la autoridad judicial accionada, a negar la pretensión de reliquidación pensional, respecto de las cotizaciones simultaneas que realizó, en el periodo a liquidar dentro del ingreso base de liquidación de su pensión de jubilación. 37.

Al respecto, debe recordarse que, la accionante es médico, y en virtud a su profesión realizó cotizaciones al sistema de seguridad social con distintas entidades y en ocasiones, prestando sus servicios de manera simultanea. Por lo anterior, la accionante, presentó demanda con el fin de obtener la reliquidación de su pensión de vejez, (1) con la aplicación, en su integridad, del régimen de transición al cual consideró que tenía derecho en virtud de la Ley 100 de 1993, esto es, la Ley 71 de 1988, y, (2) con la inclusión de todos los tiempos de servicio cotizados de manera simultanea. 38.

En ese sentido, es importante tener en cuenta que el Congreso de la República expidió la Ley 100 de 1993, por medio de la cual se creó el sistema de seguridad social, la cual sobre la base de cotización estableció lo siguiente: “ARTÍCULO

18. BASE DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES DEPENDIENTES DE LOS SECTORES PRIVADO Y PÚBLICO. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario mensual base de cotización para los trabajadores particulares será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público será el que se señale, de conformidad con lo dispuesto en la ley 4a. de 1992. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto para los trabajadores del servicio doméstico conforme a la ley 11 de 1988.

Cuando se devengue mensualmente más de 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Gobierno Nacional. Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario.

PARÁGRAFO 1 o. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se acumularán para todos los efectos de esta ley.

PARÁGRAFO 2 o. A partir de la vigencia de la presente ley se eliminan las tablas de categorías y aportes del Instituto de Seguros Sociales y de las demás entidades de previsión y seguridad social. En consecuencia, las cotizaciones se liquidarán con base en el salario devengado por el afiliado.

PARÁGRAFO 3 o. Cuando el Gobierno Nacional límite la base de cotización a veinte (20) salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor.” 39. La referida Ley fue reglamentada por el Decreto 692 de 1994, proferido por el Presidente de la República, en uso de las facultades conferidas por el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política y, sobre el tema que aquí interesa señaló: “ARTICULO

20. INGRESO BASE DE COTIZACION. Las cotizaciones para los trabajadores dependientes del sector privado se calcularán con base en el salario mensual devengado. Para el efecto, constituye salario el conjunto de factores previstos en los artículos 127, 129 y 130 del Código Sustantivo del Trabajo. No se incluye en esta base de cotización lo correspondiente a subsidio de transporte.

Los servicios públicos, cotizarán sobre los factores salariales que para el efecto determine el Gobierno Nacional.

PARAGRAFO 1 o. En ningún caso, la base de cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto en la Ley 11 de 1988 para los trabajadores del servicio doméstico.

PARAGRAFO 2 o. Los afiliados sólo podrán cotizar a una administradora, aunque preste servicios a varios empleadores o sea a la vez trabajador dependiente e independiente. En aquellos casos en que el afiliado perciba salario de dos o más empleadores. Las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se acumularán para efectos del monto de la pensión.” 40.

Posteriormente, el Congreso de la República, expidió la Ley 797 de 2003, mediante la cual se reformaron algunas disposiciones del régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, así el artículo 18 de esa reglamentación que establecía la base de cotización para los empleados del orden público y privado, quedó así: “ARTÍCULO 5o.

El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario mensual. El salario base de cotización para los trabajadores particulares, será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el Código Sustantivo del Trabajo.

El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992. El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales.

Las cotizaciones de los trabajadores cuya remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre el 70% de dicho salario. En todo caso, el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión.

PARÁGRAFO 1 o. En aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal.

Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan sobre la misma base. En ningún caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.” 41.

De la normativa trascrita es posible establecer, que desde la expedición de la Ley 100 de 1993, la normatividad ha sido constante en contemplar la posibilidad de que un trabajador perciba ingresos de uno o más empleadores. De esta manera, se ha determinado, que el trabajador deberá efectuar las cotizaciones correspondientes sobre los valores que percibió, los cuales serán acumulados para efectos de obtener el monto de la pensión. 42.

Con fundamento en lo anterior, se determinará si dentro de la providencia enjuiciada se incurrió en el defecto de decisión sin motivación. 2.5.3. Hechos probados jurídicamente relevantes 43. 1) La señora María Elena Bustillo Osorio nació el 25 de diciembre de 1952 y, a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (01/04/1994), contaba con más de 35 años de edad.

La referida pensión fue efectiva a partir de la fecha en la cual la accionante se retiró del servicio[9]. 46. 4) Mediante peticiones de 17 de febrero de 2010 y el 28 de noviembre de 2011, la accionante solicitó al Instituto de Seguros Sociales que realizara una nueva liquidación, en la que 1) aplicara el ingreso base de liquidación establecido por la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2709 de 1999, es decir el 75% promedio de lo cotizado en el último año de servicios y 2) que la nueva mesada pensional reconociera los tiempos simultáneos cotizados en el último año de servicios por la accionante[10]. 47. 5) El 24 de abril de 2012, la accionante interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que: 1) se declarara constituido el silencio administrativo negativo respecto de las peticiones de 17 de febrero de 2010 y de 28 de noviembre de 2012, 2) que se declarara la nulidad de esos actos administrativos generados como consecuencia del silencio administrativo y 3) reliquidara su pensión de conformidad con la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2709 de 1999, es decir con el 75% promedio de lo cotizado en el último año de servicios y con la inclusión, dentro del ingreso base de liquidación, de las cotizaciones simultáneas realizadas por la accionante en el periodo a liquidarse[11].

La demanda fue admitida mediante Auto de 24 de mayo de 2012[12], y notificada el 31 de mayo de 2013[13]. 48. 6) El 29 de enero de 2015, Colpensiones, en atención a la petición de 17 de febrero de 2010, expidió la Resolución GNR 19166, mediante la cual resolvió reliquidar la pensión de jubilación de la accionante tomando, respecto a edad y tiempo de servicio la Ley 33 de 1985 y respecto al ingreso base de cotización el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

Se estableció que la referida pensión estaría a cargo de la Caja de Previsión de la Universidad de Cartagena, de la Caja Nacional de Previsión –CAJANAL- y Colpensiones[14]. El anterior acto administrativo, posteriormente, fue modificado mediante Resolución RDP 11846 de 2015, respecto de los valores a cargo de las entidades que debían pagar esa prestación[15]. 49. 7) La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue tramitada con el radicado No. 13001-33-31-011-2012-00084-00 por el Juzgado 9 Administrativo de Cartagena, que, mediante Auto de 22 de Abril de 2014[16], decidió vincular a la UGPP como litisconsorte necesario, y mediante Sentencia proferida el 14 de diciembre de 2015, accedió a las pretensiones de la señora María Elena Bustillo Osorio. 50. 8) Respecto a la decisión adoptada, esa autoridad judicial consideró que la accionante, tenía derecho a la reliquidación pensional con fundamento en lo previsto en (a) la Ley 71 de 1988 y el Decreto Reglamentario 2709 de 1994 respecto a edad, tiempo de servicios, monto e ingreso base de liquidación, por lo cual ordenó reliquidar la pensión de la accionante con el 75% promedio de los factores salariales cotizados en el último año de servicios, conforme a su historia laboral y, (b) a pesar de que las cotizaciones efectuadas hacían parte del ingreso base de liquidación, dio aplicación al principio de favorabilidad para que, de conformidad con el artículo 20 del Decreto 692 de 1994 (reglamentario de la Ley 100 de 1993), se incluyera dentro de la liquidación referida, las cotizaciones simultaneas efectuadas por la accionante durante el periodo a liquidar[17]. 51. 9) Colpensiones[18] y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales[19] interpusieron, respectivamente, recurso de apelación contra la anterior decisión, los cuales fueron concedidos por el Juzgado 9 Administrativo de Cartagena en la audiencia de conciliación celebrada el 6 de abril de 2016[20] y admitidos por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina [en descongestión] mediante Auto de 22 de julio de 2016[21]. 52. 10) El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina avocó conocimiento del asunto en virtud del Acuerdo de descongestión PCSJA 18-10913 del Consejo Superior de la Judicatura y, a través de fallo de 23 de octubre de 2018, revocó la Sentencia proferida por el juzgado en primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda.

Lo anterior de conformidad con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 (Ley 71 de 1988), el cual reiteró que era el régimen aplicable a la accionante en lo referente a edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, pero respecto al ingreso base de liquidación aplicó la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, la cual señaló que ese elemento no se encontraba sometido a transición[22]. 2.5.4.

Caso concreto 53. Para resolver el caso concreto, la Sala se pronunciará respecto del defecto a estudiarse, como fue propuesto en la cuestión previa, esto es, defecto de decisión sin motivación. 54. Defecto de decisión sin motivación: La vulneración alegada radica en que, a juicio de la accionante, en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina “incumplió con su deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que soportan la decisión”, esto frente a su pretensión de reliquidación pensional con fundamento en los tiempos de cotización simultáneos que fueron prestados en diferentes entidades. 55.

De acuerdo con las particularidades del presente asunto, la Sala analizará dos aspectos: 1) lo referente al presunto defecto de decisión sin motivación respecto de la Sentencia de 23 de octubre de 2018 del Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina y, 2) sobre la Resolución GNR 19166 de 29 de enero de 2015. 56. 1) Sea lo primero advertir que la accionante es médico pediatra y prestó sus servicios en diferentes entidades públicas y privadas, realizando cotizaciones al sistema pensional en periodos de tiempos simultáneos, dentro del régimen de prima media con prestación definida. 57.

La señora Bustillo Osorio presentó demanda de reliquidación pensional en contra de Colpensiones, en la cual solicitó (1) que se declarara configurado el silencio administrativo negativo respecto de las peticiones presentadas el 27 de febrero de 2010 y 28 de noviembre de 2011, (2) la nulidad de esos actos administrativos, y (3) que como consecuencia de lo anterior: “(…) [Se aplicara] el Ingreso Base De Liquidación establecido para la jubilación por aportes por la Ley 71 del 1988 y Decreto 2709 del 1999 correspondiente al 75 % sobre el promedio de lo cotizado en el último año de servicios, con base en el principio de favorabilidad que ampara a la afiliada. [Se condenara] al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES o a la entidad pública que le reemplace al pago de la diferencia dejada de reconocer y pagar, entre la suma reconocida inicialmente en resolución No. 004697 del 13 de Marzo del 2209 por valor de $4.031.441.00 y la nueva mesada pensional que se establezca al acumularse todos los tiempos simultáneos de Ingreso Base de Cotización correspondiente al último año de servicio cotizado por doctora María Elena Bustillo Osorio.

(…)” (Subrayado propio). 58. En atención a las anteriores pretensiones, el Juez 9 Administrativo de Cartagena, profirió Sentencia y accedió a las pretensiones de la demanda en aplicación de la Ley 71 de 1988 respecto a edad, tiempo de servicios, monto e ingreso base de liquidación, sin embargo, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 692 de 1994, respecto al ingreso base de liquidación en lo referente a las cotizaciones simultáneas, y arribó a la siguiente conclusión: “De modo que, el ingreso base de liquidación de la pensión reconocida a la señora MARIA ELENA BUSTILLO OSORIO, deberá ser reliquidado, debiendo tenerse en como IBL el 75% de todo lo cotizado por aportes, por sus servicios simultáneos, durante el último año de servicio activo, según la historia laboral arrimada al proceso.” 59.

Inconforme con esa decisión, la UGPP presentó recurso de apelación en el cual señaló que solicitaba que se revocara la Sentencia proferida por el Juzgado 9 Administrativo de Cartagena, teniendo en cuenta que, en vigencia de la Ley 100 de 1993, el ingreso base para liquidar la pensión, era el cotizado durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión. Agregó que la Sentencia que se apelaba generó una trasgresión al principio de solidaridad social, ya que debió existir congruencia entre los aportes y cotizaciones, sobre los cuales se recibió el beneficio. 60.

En el mismo sentido, Colpensiones apeló la decisión del Juzgado 9 Administrativo de Cartagena y solicitó que se revocara la decisión adoptada, en consideración a que el reconocimiento de la pensión de jubilación de la demandante se realizó con el cumplimiento de los requisitos de tiempo o semanas cotizadas y la edad de conformidad con el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, que respecto a factores salariales se aplicó lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. 61.

El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina [en descongestión], revocó la decisión de primera instancia, al llegar a la conclusión que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sometido a transición de conformidad con la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018, por lo cual, sobre este elemento debía remitirse a la Ley 100 de 1993. 62.

Ahora, cabe recordar que la inconformidad de la accionante, se plantea respecto de la aplicación del ingreso base de liquidación, toda vez que, si bien reconoce que su pensión debió ser liquidada con remisión a la normatividad anterior a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en lo referente a edad, tiempo de servicios y monto, y a la misma Ley 100 de 1993 en lo referente al ingreso base de liquidación, lo cierto es que consideró que el ingreso base de liquidación también debió incluir las cotizaciones efectuadas en dos o más entidades de manera simultánea, en virtud del Decreto 692 de 1994. 63.

Así, bajo las anteriores particularidades, si el ingreso base de liquidación comprende los aspectos de periodo de liquidación y cotizaciones efectuadas durante ese periodo, cuando el Tribunal indicó que el IBL debía calcularse de acuerdo con la Ley 100 de 1993, ello suponía que frente a las cotizaciones debía aplicarse esa normatividad en los términos señalados en los párrafos 38 a 41, según los cuales, para el cálculo del ingreso base de liquidación debía incluirse los tiempos simultáneos cotizados, luego, no puede entenderse configurada una decisión sin motivación cuando, en la decisión enjuiciada, se indicó que el ingreso base de liquidación debía calcularse en los términos de la Ley 100 de 1993. 64.

De acuerdo con el anterior análisis, debe agregarse que el Juzgado 9 Administrativo de Cartagena, dio aplicación, respecto a las cotizaciones simultáneas efectuadas por la accionante, a la Ley 100 de 1993 y su Decreto Reglamentario 692 de 1994, en virtud del principio de favorabilidad, aspecto que fue reafirmado por el Tribunal accionado, teniendo en cuenta que su análisis se enmarcó en dar aplicación a la Ley 100 de 1993, respecto al ingreso base de liquidación. 65.

Finalmente, de acuerdo con lo allegado al expediente, para la fecha de interposición de la demanda, a la accionante se le había reconocido una pensión con fundamento en la Ley 100 de 1993, luego, se presumía que los tiempos simultáneos fueron tenidos en cuenta en los términos de esa ley, razón por la cual, bajo la óptica del tribunal no había lugar a otorgar algún restablecimiento. 66.

Por lo anterior no se evidencia, que se haya presentado una decisión sin motivación en el presente asunto, toda vez que, al contrario, se observa que la providencia enjuiciada, se fundamentó en el ordenamiento jurídico aplicable al caso en concreto y a los elementos probatorios que reposaban en el expediente, para argumentar la negativa de las pretensiones de la demanda. 67. 2) Por otro lado, respecto a la expedición de la Resolución GNR 19166 de 2015 de Colpensiones, es necesario aclarar, que no pasa por alto la Sala, que dicha Resolución fue expedida con posterioridad a la notificación del auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho tramitada con el No. 2012-00084-00 y, reliquidó la pensión de la accionante, en lo referente al ingreso base de liquidación, con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y, de manera expresa, incluyó las cotizaciones efectuadas por la accionante en tiempos simultáneos, en las diferentes entidades en las cuales prestó sus servicios. 68.

Así mismo, revisado el registro único de afiliados[23] (RUAF) del sistema integral de información de la protección social (SISPRO), se evidencia que a la accionante, actualmente se le está pagando la pensión de jubilación con fundamento en la mencionada Resolución GNR 19166 de 2015. 69. Finalmente, es importante precisar que esa decisión no ha sido demandada por la parte actora, ni declarada nula por la autoridad judicial competente para ello, y en esa medida, actualmente, goza de plenos efectos y validez, ya que no se ha desvirtuado su presunción de legalidad. 6.

Conclusión 70. En definitiva, la Sala negará la solicitud de amparo interpuesto, ya que, no se encontró configurada la causal de decisión sin motivación, teniendo en cuenta que la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se encuentra debidamente sustentada, desvirtuándose así la vulneración del derecho fundamental al debido proceso reclamado por la actora. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. NEGAR el amparo de tutela solicitado por la señora María Elena Bustillo Osorio por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.

TERCERO. Dentro del término legal, si la Sentencia no fuera impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Cuando la tutela sea devuelta por la Corte Constitucional excluida de revisión, la Secretaría procederá a su archivo.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ----------------------- [1] Folios 1 a 15. [2] Folio 20. [3] Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [4] Los requisitos generales se revisan de conformidad con la Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019. [5] Supra.

Pie de página 3. [6] De acuerdo con la sentencia C 590 de 2005 el defecto de decisión sin motivación “implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.” [7] Folio 819. [8] Folios 901 a 932. [9] Folios 934 a 936 [10] Folios 850 a 859 [11] Folios 827 a 855 [12] Folio 949 [13] Folio 958 [14] Folios 1068 a 1070. [15] Folios 1071 a 1073. [16] Folios 698 a 970. [17] Folios 1116 a 1138. [18] Folios 1151 – 1152. [19] Folios 1140 a 1150. [20] Folios 1155 – 1156. [21] Folio 1167. [22] Folios 1186 a 1195. [23] https://ruaf.sispro.gov.co/