MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / ACCIÓN DE NULIDAD / FALTA DE COMPETENCIA / COMPETENCIA TERRITORIAL / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / REMISIÓN DE EXPEDIENTE En específico, el artículo 152 del CPACA establece que, son de competencia de los tribunales administrativos en primera instancia, los asuntos relativos a contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes, como es el presente caso al tratarse de un convenio interadministrativo […]. […] Adicional a lo anterior, el artículo 156 del CPACA señala que, en relación con la competencia por razón del territorio, en los asuntos contractuales, se determinará por el lugar donde se debió ejecutar el contrato, que en el presente caso es el municipio de Ibagué, por lo que, el juez competente para conocer del presente asunto es el Tribunal Administrativo del Tolima y no el Consejo de Estado.

En consecuencia, esta Corporación, al no ser competente para conocer de este asunto, no puede realizar pronunciamiento alguno sobre su admisibilidad y, mucho menos puede adecuar el trámite al que corresponda; lo único que puede hacer, de acuerdo a lo establecido por el artículo 168 del CPACA, es remitir el expediente al juez competente, esto es, al Tribunal de Tolima, para que sea este el que le dé el trámite que corresponda, se pronuncie sobre su admisibilidad y en caso de admitir conozca el fondo del asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 168 PROCEDENCIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO De acuerdo con lo establecido en el artículo 137 del CPACA, el medio de control de nulidad procede respecto de actos administrativos de carácter general y, de manera excepcional, respecto de actos administrativos de carácter particular; pero en todo caso, su procedencia se limita a que el acto cuyo control se solicita sea un acto administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO / CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO / CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO Un acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad, emitida por una autoridad en desarrollo de funciones de carácter administrativo o por particulares también en desarrollo de estas, el cual produce efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas.

Si bien es común que este sea proferido y este compuesto por la voluntad de una sola autoridad, también existen casos en los que, se compone por una confluencia de voluntades, como sucede en un acto administrativo complejo, en el cual la decisión contenida en este, es producto de la integración y concurrencia de voluntades de distintas autoridades administrativas, voluntades integradas de manera tal que no tienen existencia jurídica separada, al corresponder a un todo que no puede ser analizado de forma independiente; asimismo, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido como características de este tipo de actos administrativos, la inescindibilidad de las voluntades de las autoridades que concurren en su formación y, la unidad de materia en relación con el objeto y la finalidad que persigue el acto.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-26-000-2019-00120-00(64426) Actor: ARMANDO ESCOBAR POTES Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUÉ Y OTRO Referencia: NULIDAD SIMPLE (LEY 1437 DE 2011) Tema: Remite el asunto por falta de competencia. Procede el despacho a declarar la falta de competencia para conocer del medio de control de nulidad instaurado por Armando Escobar Potes, en el que pretende se declare la nulidad del Convenio Interadministrativo No. 2217 de 22 de junio de 2019, celebrado entre el Municipio de Ibagué y la Policía Nacional.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones. I. A N T E C E D E N T E S 1. Armando Escobar Potes solicitó que se declare la nulidad del Convenio Interadministrativo No. 2217 de 22 de junio de 2019, celebrado entre el Municipio de Ibagué y la Policía Nacional; adicionalmente, como medida cautelar requirió la suspensión provisional de los efectos del convenio interadministrativo precitado. 2.

Este convenio tiene por objeto[1] la regulación y control del tránsito y transporte en la jurisdicción del municipio de Ibagué, mediante la colaboración conjunta entre el municipio y la Policía Nacional. 3. El actor alegó la violación de los artículos 29, 84,121 y los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución Política, debido a (se transcribe)[2]: “Los cuerpos de agentes de tránsito y transporte del orden departamental, distrital y municipal no tienen jurisdicción en las carreteras nacionales, por tratarse de la jurisdicción de la policía de carreteras, de igual forma, en sentido inverso, tenemos que la policía de carreteras carece de jurisdicción en las áreas urbanas y rurales de los distritos y municipios, por tratarse de la jurisdicción de los cuerpos de agentes de tránsito y transporte creados por los entes territoriales del orden distrital o municipal (…).

(…) Los señores alcalde y secretario de tránsito, transporte y movilidad se excedieron en el ejercicio de sus funciones, toda vez que no son competentes, para extralimitándose en sus funciones, suscribir el convenio y omitir el mandato legal establecido taxativamente en el artículo 4 de la Ley 1310 de 2009 (…).” II. C O N S I D E R A C I O N E S 4.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 137 del CPACA, el medio de control de nulidad procede respecto de actos administrativos de carácter general y, de manera excepcional, respecto de actos administrativos de carácter particular; pero en todo caso, su procedencia se limita a que el acto cuyo control se solicita sea un acto administrativo. 5.

Debido a lo anterior, para establecer si el medio de control utilizado por el accionante para solicitar la nulidad del mencionado convenio interadministrativo es procedente, en un primer lugar se debe determinar cuál es la naturaleza jurídica de un convenio interadministrativo y si este puede considerarse un acto administrativo. 6. Un acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad, emitida por una autoridad en desarrollo de funciones de carácter administrativo o por particulares también en desarrollo de estas, el cual produce efectos jurídicos al crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. 7.

Si bien es común que este sea proferido y este compuesto por la voluntad de una sola autoridad, también existen casos en los que, se compone por una confluencia de voluntades, como sucede en un acto administrativo complejo, en el cual la decisión contenida en este, es producto de la integración y concurrencia de voluntades de distintas autoridades administrativas[3], voluntades integradas de manera tal que no tienen existencia jurídica separada, al corresponder a un todo que no puede ser analizado de forma independiente; asimismo, la jurisprudencia de esta Corporación[4] ha establecido como características de este tipo de actos administrativos, la inescindibilidad de las voluntades de las autoridades que concurren en su formación y, la unidad de materia en relación con el objeto y la finalidad que persigue el acto. 8.

En el presente caso, se observa la unidad de objeto y fin del convenio interadministrativo demandado, comoquiera que, las entidades que lo suscribieron precisaron que el objeto de este era la regulación y control del tránsito y transporte en la jurisdicción del municipio de Ibagué, y su fin es colaborar y brindar apoyo para la adopción de diversas estrategias que permitan el fortalecimiento de las condiciones necesarias de movilidad y seguridad vial en el municipio[5]. 9.

Sin embargo, al analizar el requisito de inescindibilidad de voluntades de las autoridades que suscribieron el convenio, este no se presenta, ya que, si bien se podría afirmar la existencia de una manifestación conjunta de voluntades entre la Policía y el citado municipio, estas son perfectamente separables para su análisis y juzgamiento; esto porque, tanto la Policía como el municipio adoptan obligaciones concretas, separables, distintas e independientes. 10.

En efecto, por un lado, la Policía se obligó principalmente a “planear, programar, y ejecutar las actividades y operativos de control necesarios para mejorar las condiciones de movilidad y seguridad en las vías del municipio de Ibagué”[6], y por otro lado, el municipio se obligó a realizar unos aportes a la Policía, tanto económicos como en especie, con el fin de dar cumplimiento al objeto del acuerdo[7]. 11.

Al ser perfectamente separables las voluntades de las autoridades que suscribieron el convenio, se descarta que este pueda ser considerado un acto administrativo. 12. Esta Corporación, en su jurisprudencia[8], ha ubicado a los convenios interadministrativos dentro de la actividad negocial de la Administración, debido a que las manifestaciones de voluntades que confluyen para su formación generan el cumplimiento de obligaciones diferenciadas en cabeza de cada una de las partes que lo suscriben, las cuales colaboran para lograr intereses coincidentes entre sí y con el interés general. 13.

Además, estos convenios constituyen una de las formas de colaboración de la Administración para el cumplimiento de fines y cometidos estatales, consagradas en el inciso primero del artículo 95 de la Ley 489 de 1998[9], y por ende, estos tienen el carácter de negocio jurídico, al gestionar intereses comunes de la Administración, a través, de la creación de vínculos jurídicos y la adquisición de obligaciones concretas y diferenciables entre las autoridades que suscriben los convenios. 14.

Este carácter de negocio jurídico de los convenios interadministrativos hace lógica la aplicación de normas de contratación estatal[10] y la utilización de procedimientos judiciales de esta naturaleza para solucionar las controversias o las dudas sobre su legalidad, es por esto que, el Consejo de Estado ha considerado que el medio de control de controversias contractuales es la vía procesal adecuada para poner en conocimiento del juez de lo contencioso administrativo las controversias originadas de los convenios interadministrativos, al ser considerados “una manifestación de la llamada actividad negocial de la administración pública[11]”. 15.

El presente caso, al tratarse del control de un convenio interadministrativo, el cual, como se señaló anteriormente, no tiene la naturaleza jurídica de un acto administrativo, se tiene que el medio de control que debió utilizar el actor es el de controversias contractuales y no el de nulidad, por lo que, en este caso se deberá dar el trámite de controversias contractuales al proceso iniciado por el demandante. 16.

En ese orden de ideas, es indispensable determinar cuál es el juez competente para conocer del presente asunto bajo el trámite del medio de control de controversias contractuales y para esto el despacho se remite a los artículos 152[12] y 156[13] del CPACA. 17. En específico, el artículo 152 del CPACA establece que, son de competencia de los tribunales administrativos en primera instancia, los asuntos relativos a contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes, como es el presente caso al tratarse de un convenio interadministrativo suscrito entre el municipio de Ibagué y la Policía Nacional, y cuando la cuantía de estos exceda de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, como el sucede en el presente asunto, ya que, en la cláusula cuarta del mencionado convenio[14] se estableció que la cuantía de este será de $1.130.214.264, cuantía que excede la suma de $414.058.000, cifra que corresponde a 500 SMLV en el año 2019. 18.

Adicional a lo anterior, el artículo 156 del CPACA señala que, en relación con la competencia por razón del territorio, en los asuntos contractuales, se determinará por el lugar donde se debió ejecutar el contrato, que en el presente caso es el municipio de Ibagué[15], por lo que, el juez competente para conocer del presente asunto es el Tribunal Administrativo del Tolima y no el Consejo de Estado. 19.

En consecuencia, esta Corporación, al no ser competente para conocer de este asunto, no puede realizar pronunciamiento alguno sobre su admisibilidad y, mucho menos puede adecuar el trámite al que corresponda; lo único que puede hacer, de acuerdo a lo establecido por el artículo 168 del CPACA[16], es remitir el expediente al juez competente, esto es, al Tribunal de Tolima, para que sea este el que le dé el trámite que corresponda, se pronuncie sobre su admisibilidad y en caso de admitir conozca el fondo del asunto.

El despacho, como consecuencia de las consideraciones expuestas, RESUELVE REMITIR por competencia el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Tolima, para lo de su cargo, de conformidad con la parte motiva de este proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA IAFP/2C ----------------------- [1] Folio 38 del cuaderno del Consejo de Estado. [2] Folios 5- 7 del cuaderno del Consejo de Estado. [3] La jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de la categoría de acto administrativo complejo, la necesidad de que la voluntad de la Administración se integre por la intervención de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 26 de enero de 1996, Exp: 3416; Sección Primera, Sentencia de mayo 11 de 2000, Exp: 5887. [4] Sobre esto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de agosto 1 de 2002. Exp. 6674 y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de octubre de 2009, radicación No: 25000-23-24-000- 2000-00754- 01, Exp: 35.476. [5] Cláusula Primera del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 2217 de 22 de junio de 2019, celebrado entre la Policía Nacional y el Municipio de Ibagué. (Folio 30 del cuaderno de medidas cautelares del Consejo de Estado). [6] Numeral 3 de la cláusula segunda del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 2217 de 22 de junio de 2019, celebrado entre la Policía Nacional y el Municipio de Ibagué. (Folio 30 del cuaderno de medidas cautelares del Consejo de Estado). [7] Cláusula segunda del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 2217 de 22 de junio de 2019, celebrado entre la Policía Nacional y el Municipio de Ibagué. (Folio 31 del cuaderno de medidas cautelares del Consejo de Estado). [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de octubre de 2009, radicación No: 25000-23-24-000- 2000-00754- 01, Exp: 35.476. [9] “ARTICULO

95. ASOCIACION ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro”. [10] “La legislación colombiana en materia de contratación estatal no hace mención directa de la figura del convenio interadministrativo, la aplicación de las normas en la materia se hace haciendo extensivas a éstos la regulación de los llamados contratos interadministrativos como categoría más amplia, entendiendo que existe una relación género –especie.

Este tipo contractual, cuya particularidad sin duda se encuentra en la naturaleza de los sujetos (administraciones públicas) encuentra poco desarrollo, se menciona dentro de los supuestos en los que puede prescindirse de la licitación pública y contratar directamente”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de octubre de 2009, radicación No: 25000-23-24-000-2000-00754- 01, Exp: 35.476. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 7 de octubre de 2009, radicación No: 25000-23-24-000- 2000-00754- 01, Exp: 35.476. [12] “Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos(…): 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes(…)”. [13] Artículo 156.

Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas(…): 4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante(…)”. [14] Folio 32 del cuaderno de medidas cautelares del Consejo de Estado. [15] Clausula primera del Convenio Interadministrativo de Cooperación No. 2217 de 22 de junio de 2019, celebrado entre la Policía Nacional y el Municipio de Ibagué. (Folio 30 del cuaderno de medidas cautelares del Consejo de Estado). [16] “Artículo 168.

Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión”.