ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Auto que revocó la orden de mandamiento de pago / PROCESO EJECUTIVO / ACREDITACIÓN DE LOS REQUISITOS DEL TÍTULO EJECUTIVO - No configuración / IMPROCEDENCIA EN LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS EXTRA Y ULTRA PETITA EN PROCESOS EJECUTIVOS / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala [deberá] determinar si (…) el mecanismo de amparo cumple o no los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales.

En caso afirmativo (…), constatará si, en efecto, la providencia cuestionada incurrió en alguno de los defectos previstos por la jurisprudencia, lo que daría lugar a confirmar la orden de amparo, en aras de proteger los derechos fundamentales del señor [J.J.R.L.]. (…) [L]a Sala parte por constatar que el título ejecutivo aportado por el accionante para lograr el cumplimiento de la orden impartida, sí cumplió con las características de ser claro y expreso, como se hizo referencia con antelación, por cuanto dispuso el pago de las mesadas pensionales adeudadas al [tutelante].

A pesar de lo anterior, el referido título carece del elemento de exigibilidad, comoquiera que en él se declaró la prescripción de las sumas reconocidas al actor con anterioridad al día 11 de febrero de 2008, las cuales, conforme está acreditado en el proceso y lo reconocen las partes, ya fueron debidamente canceladas (…), a partir del reajuste reconocido en la Resolución no. 00237 de 21 de marzo de 2003.

(…) [Por tanto,] [n]o es posible acoger la interpretación efectuada por el a quo en la sentencia impugnada, cuando afirmó que la autoridad accionada no valoró que al indexarse los valores que resultaron del reajuste, esa actualización incidía en la base de las mesadas futuras, ello por el simple hecho de que, conforme a la interpretación de las autoridades judiciales naturales de la causa en el proceso declarativo, en el título ejecutivo no se ordenó el impacto en las mesadas futuras. [Así las cosas,] [l]e asiste la razón al magistrado impugnante, cuando afirmó que en el fallo de primera instancia se extendieron los alcances jurídicos de las pretensiones de la parte ejecutante y que, si bien en materia laboral es posible dar aplicación a los principios de extra y ultra petita, tal ejercicio es procedente en los procesos de índole declarativa –proceso ordinario-, y no en el proceso ejecutivo.

(…) [De otra parte, según lo concluyó el juez a quo de tutela,] la providencia de la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente, al no tener en cuenta las sentencias SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y C-862 de 2006 de la Corte Constitucional y el fallo de tutela de 14 de junio de 2018 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que desarrollaron el derecho de la indexación de la primera mesada pensional, esta Sala debe apartarse de tal afirmación, comoquiera que, tal discusión, relativa al reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional, no fue la materia de controversia sometida por parte del demandante en el proceso ordinario.

(…) En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negará el amparo pretendido por [la parte actora]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04048-01(AC) Actor: JOSÉ DE JESÚS RODRÍGUEZ LADINO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO 1.

Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, doctor Alberto Espinosa Bolaños, en contra de la sentencia de tutela de primera instancia, proferida el 2 de mayo de 2019 por la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante la cual accedió a las pretensiones del accionante, dejó sin efectos las providencias de 19 de abril y 14 de junio de 2018 y ordenó a la autoridad judicial accionada que en el término de veinte días profiera una sentencia de reemplazo al interior del proceso ejecutivo no. 11001-33-35-703-2015-00018-01.

I.

ANTECEDENTES 2. Mediante escrito radicado el 31 de octubre de 2018 ante esta Corporación[1], el señor José de Jesús Rodríguez Ladino, a través de apoderado, formuló acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, petición y acceso a la administración de justicia, presuntamente conculcados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Hechos y solicitud de amparo 3.

El memorial de tutela incluyó un acápite de pretensiones donde únicamente se citaron los derechos vulnerados por la autoridad accionada; sin embargo se evidencia que los reproches se dirigieron a controvertir la providencia de 19 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, al interior del proceso ejecutivo no. 2015-00018-01, por medio de la cual se revocó la sentencia de primera instancia, en la que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bogotá ordenó seguir adelante con la ejecución a favor del señor José de Jesús Rodríguez Ladino. 4.

De otra parte, los hechos que soportaron la solicitud de amparo fueron expuestos de manera confusa y carecen de un orden cronológico preciso; no obstante, de ellos y de los medios de prueba obrantes en el expediente, esta Sala extrae los siguientes: 5. El actor instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Cundinamarca – Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca, en el que solicitó la nulidad del Oficio no. 2427- 30155 de 25 de mayo de 2011, mediante el cual le fue negado el reconocimiento de la indexación de los valores que ya le habían sido reajustados de su pensión de jubilación, mediante Resolución no. 0237 de 21 de marzo de 2003, conforme a la Ley 6ª de 1992, reglamentada por el Decreto 2108 de 1992. 6.

Mediante sentencia de 27 de febrero de 2012, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá: i) accedió a las pretensiones de la demanda; ii) declaró la nulidad del acto administrativo demandado; iii) ordenó indexar los valores pagados por concepto del reajuste de la Ley 6ª de 1992, en relación con las mesadas percibidas durante el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 22 de noviembre de 1995, hasta la fecha en que efectivamente se efectuaron los pagos; y iv) ordenó que las sumas que resultaren del reajuste anterior, sean actualizadas en su valor, teniendo en cuenta la fecha en que debió hacerse el pago de la indexación y la fecha de ejecutoria de la sentencia. 7.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, a través de sentencia de 16 de mayo de 2013, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia y adicionó su numeral “TERCERO” en el sentido de precisar que la entidad demandada “deberá pagar las mesadas pensionales adeudadas desde el día 11 de febrero de 2008, toda vez que las anteriores se encuentran prescritas”. 8.

Previa solicitud de cumplimiento al fallo de condena, la Gobernación de Cundinamarca profirió la Resolución no. 058 de 1º de junio de 2015, “POR LA CUAL SE DA CUMPLIMIENTO A UNA SENTENCIA JUDICIAL” donde se anotó que “para el efecto, no existen diferencias por indexar, si tenemos en cuenta que en el reajuste reconocido mediante la Resolución no. 0237 de 21 de marzo de 2003, se le reconoció el incremento de las mesadas comprendidas entre el primero de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2002, es decir, que a partir del mes de enero de 2003, está recibiendo la mesada ya incrementada, y el fallo ordena pagar indexación a partir del 11 de febrero de 2008, por efectos de la prescripción”. 9.

En vista de lo anterior, el accionante presentó demanda ejecutiva con la que buscaba el acatamiento a la sentencia de condena. Con auto de 28 de julio de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá libró mandamiento de pago a favor del actor por la suma de $85.792.103, tras evidenciar la falta de pago de las sumas previstas en las sentencias condenatorias. 10.

Posteriormente, el asunto pasó a ser tramitado por el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que el día 18 de febrero de 2016 profirió sentencia que declaró no probada la excepción de pago propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca y ordenó seguir adelante con la ejecución, por la suma de $15.685.597. 11.

La entidad ejecutada presentó recurso de apelación contra la anterior decisión y en sentencia de 19 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, revocó la providencia del Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, tras declarar probada la excepción de pago, propuesta por la parte ejecutada. 12.

Manifestó el accionante que elevó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca una solicitud de aclaración, corrección y adición a la providencia cuestionada, autoridad que la denegó, mediante providencia de 14 de junio de 2018. Fundamentos de la vulneración 13. El apoderado del actor expuso de manera confusa los defectos específicos de procedencia en los que, según su parecer, incurrió la sentencia de 19 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. En ellos se puede constatar que se hizo una transcripción literal de varias sentencias de la Corte Constitucional, sin que se identificaran cuáles, de donde se extrae el siguiente contenido en su literalidad: Se puede observar que se presenta un defecto fáctico, violación al debido proceso, violación directa de la Constitución al desconocer la cosa juzgada, es una norma constitucional, la Sentencia C-634/11 jurisprudencia constitucional tiene carácter vinculante para las autoridades, como fuente formal del derecho, jurisprudencia vinculante- Sirve de criterio ordenador de la actividad de la administración: La jurisprudencia vinculante sirve de criterio ordenador de la actividad de la administración (…) Todas las autoridades públicas administrativas se encuentran sometidas al imperio de la Constitución y la ley, por expreso mandato constitucional, lo cual implica el necesario acatamiento del precedente judicial emanado de las altas cortes.

(…) Todas las autoridades administrativas se encuentran obligadas a interpretar y aplicar las normas a los casos concretos de conformidad con la Constitución y la ley (…) A juicio de este Tribunal Constitucional, el problema de relevancia constitucional en el manejo de los precedentes jurisprudenciales surge cuando, en evidente desconocimiento del derecho a la igualdad, se lesionan los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fe, en supuesto desarrollo de la autonomía e independencia judicial (40 (sic), los jueces adoptan decisiones disimiles frente a casos semejantes (41), El precedente ha sido entendido, de manera general, como las razones de derecho con base en las cuales un juez resuelve un caso concreto (42) 14.

Luego de citar las definiciones dadas por la jurisprudencia constitucional a los defectos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, el apoderado del actor manifestó: Se puede observar que el Despacho –entiéndase el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B-, no ha tenido en cuenta lo enunciado anteriormente y que se trata de la ejecución de una sentencia debidamente ejecutoriada, que se trata de una obligación clara, expresa y exigible (obligación de hacer), la sentencia se debe tomar como una sentencia en abstracto porque no liquida sumas a reconocer por parte de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca.

El proceso ejecutivo se limita a verificar por vía judicial el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible contenida en el título que se aporta con la demanda, este proceso se dirige al cobro de sentencias originadas por las condenas impuestas en la misma jurisdicción, como quiera que el artículo 173 del Código Contencioso Administrativo dispone (…) Ahora bien encontramos entonces que la existencia de un título ejecutivo deviene de una obligación clara, expresa y exigible, como requisito de fondo, así las cosas, por clara se entiende que es inteligible y entenderse en un solo sentido.

Expresa que la obligación es manifiesta en la redacción del título y, exigible que la obligación sea ejecutable, es decir que pueda demandarse su cumplimiento por no encontrarse supeditada a plazo o condición. Por consiguiente la exigibilidad de la obligación se debe, a que debía cumplirse dentro de un tiempo determinado ya vencido o que la obligación o plazo hubiese acaecido.

Es título ejecutivo es aquél que reúne los requisitos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil, para su cobro por vía de ejecución, esto es, un documento proveniente del deudor o de su causante en donde conste una obligación, clara, expresa y exigible. Es por ello que se solicitó el reconocimiento y pago de la INDEXACIÓN desde la primera mesada es decir desde el mes de Enero de 1993 hasta la ejecutoria de la sentencia a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (…) La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, se encuentra inmersa en el NO CUMPLIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – LA FUERZA VINCULANTE DE LAS SENTENCIAS DE UNIFICACION, en el acatamiento del precedente jurisprudencial en vía administrativa y judicial, según el artículo 10 del C.P.A.C.A., es deber de la entidad administrativa la aplicación uniforme de las normas constitucionales, legales y reglamentarias a situaciones de hecho y derecho iguales, especialmente el deber de tener en cuenta las sentencias de unificación que interpreten y apliquen dichas normas y en forma preferente las disposiciones de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales.

Es por ello que la entidad demandada DEBIO RECONOCER DE OFICIO los derechos en sede administrativa sin necesidad de acudir a un proceso judicial, para el presente caso la administración debe tener como vinculante las sentencias de unificación SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y C-862 de 2006 (indexación de la primera mesada pensional) (…) II.

TRÁMITE PROCESAL 15. Mediante auto de 6 de noviembre de 2018, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, como autoridades accionadas, así como a la Secretaría de Hacienda del Departamento de Cundinamarca y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, en calidad de terceros interesados, por lo que les remitió copia de la tutela y los instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. Intervenciones Unidad Administrativa Especiales de Pensiones del Departamento de Cundinamarca 16.

El Subdirector de Prestaciones Económicas de la entidad vinculada expuso que la Caja de Previsión de Cundinamarca, mediante Resolución no. 4484 de 25 de agosto de 1987, reconoció una pensión de jubilación al actor, a partir del 1º de abril de ese mismo año. 17. Que mediante Resolución no. 0237 de 21 de marzo de 2003, la Dirección de Pensiones Públicas de Cundinamarca reconoció el reajuste de la pensión de jubilación del señor José Rodríguez Ladino, de conformidad con lo establecido en la Ley 6ª de 1992 y el Decreto 2108 de 1992, en relación con las mesadas percibidas entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2002, decisión confirmada con la Resolución no. 0710 de 17 de junio de 2003. 18.

Afirmó que la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, ordenó al departamento reconocer y pagar la indexación de los valores pagados por concepto de reajuste de la Ley 6ª de 1992, a la pensión del actor, con prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 11 de febrero de 2008. 19.

Mediante Resolución no. 0560 de 1º de junio de 2015, la entidad dio cumplimiento al fallo de condena y concluyó que no existían diferencias por indexar, si se tiene en cuenta que en el reajuste previsto en la Resolución no. 0237 de 21 de marzo de 2003, ya se había incluido el incremento de las mesadas comprendidas entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2002. 20.

Afirmó la entidad en el memorial de respuesta: “(…) a partir del mes de enero de 2003, se le paga y está recibiendo la mesada ya incrementada, y el fallo ordena pagar indexación a partir del 11 de febrero de 2008, por efectos de la prescripción, concluyendo que para este caso no hay sumas a liquidar, por cuanto el fallo ordena la indexación de las sumas pagadas por concepto del reajuste de la mesada pensional a partir del 11 de febrero de 2008, por efectos de la prescripción trienal, y la reliquidación en comento, se pagó mediante la Resolución No. 0237 de 21 de marzo de 2003, por el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2002, es decir, que a partir del mes de enero del año 2003, por nómina se paga la mesada con el incremento de la reliquidación, desapareciendo así la diferencia generada entre el valor de la mesada pensional que se le venía cancelando y el valor causado en virtud de la reliquidación. Caso diferente se presentaría en el evento de no haber prosperado la excepción de prescripción. En orden a lo anterior, se concluye que al ordenarse la liquidación de la indexación a partir del 11 de febrero de 2008, por prescripción trienal, es matemáticamente imposible elaborar cálculo alguno, ya que las diferencias pagadas en virtud de la reliquidación reconocida en la Resolución No. 0237 del 21 de marzo de 2003, sobre la cual se solicitó la indexación, versa sobre las diferencias de mesadas comprendidas del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 2002, es decir que dichas sumas están cobijadas por el fenómeno de la prescripción, así mismo al tenor la fórmula adoptada por el Honorable Consejo de Estado, para efecto de la liquidación de la indexación, los valores correspondientes al índice inicial, que es el vigente al causarse cada mesada, para el caso están prescritos. 5.

EJEMPLO: Si tomamos cualquier diferencia de mesadas anterior al 11 de febrero de 2008, no es posible la operación matemática, ya que por mandato judicial éstas están prescritas, así sería: R= (Diferencia mes enero 1993 – prescrita?) I.P.C. mayo de 2013; I.P.C. Enero 1993 R= Diferencia mes de febrero de 1993 – prescrita) I.P.C. Mayo de 2013 I.P.C. Febrero de 1993 Y así sucesivamente….

Y a partir del 12 de febrero de 2008, la mesada pensional se pagó a través de la nómina y de forma completa, es decir, incluido el reajuste, por lo tanto si hipotéticamente quisiéramos liquidar no sería viable porque no existen diferencias para actualizar. Por vía ejemplo si tomamos el mes de marzo de 2008 no hay lugar a efectuar operación matemática alguna, porque el reajuste se pagó a través de la nómina.

R= Marzo de 2008 –en nómina I.P.C. Mayo de 2013 NO SE DEBE NADA I.P.C. Marzo de 2008 La fórmula aplicada es la siguiente: R= Rh índice Final Índice inicial Según el cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el correspondiente al reajuste pensional, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).

Por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará mes por mes, comenzando por el primer reajuste pensional que se ordena en este fallo.” 21. Por último, la entidad vinculada manifestó que no es procedente convertir a la acción de tutela en una instancia adicional, pues ello haría de la misma un mecanismo útil para disculpar las falencias de quienes acudan a ella, con pretextos orientados a descalificar las decisiones de las autoridades judiciales. 22.

A pesar de haber sido notificado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, no se pronunció sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela de la referencia, previo a que fuera proferida la sentencia de primera instancia. Providencia Impugnada 23. El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia de 2 de mayo de 2019, accedió a las pretensiones de la acción de tutela al amparar los derechos fundamentales a la seguridad social en pensiones, indexación de la primera mesada, igualdad y debido proceso del señor José Rodríguez Ladino. En consecuencia, dejó sin efectos las providencias de 19 de abril y 14 de junio de 2018, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y ordenó a esa autoridad que profiriera una sentencia de reemplazo, dentro de los veinte días siguientes a la notificación del fallo. 24.

Al sustentar la decisión, el a quo expuso los antecedentes de la acción de tutela, relacionó las pruebas relevantes y analizó las causales de procedencia de este mecanismo de amparo cuando se dirige contra providencias judiciales y, tras colegir que el presente asunto cumplió los requisitos generales de procedibilidad, anticipó que la autoridad judicial accionada incurrió en el desconocimiento del precedente alegado por la parte actora. 25.

Para soportar esa afirmación, se refirió en términos generales a la figura del desconocimiento del precedente y a continuación hizo algunas precisiones frente a las actuaciones procesales que dieron origen a la presente controversia. De ellas, destacó que, en el proceso ordinario, el demandante solicitó la indexación de los valores que le fueron reajustados mediante Resolución no. 000237 de 21 de marzo de 2003, conforme al artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y el Decreto 2108 de 1992. 26.

Afirmó el a quo: Es decir, el actor consideró que los valores que resultaron de las diferencias en los reajustes realizados en la Resolución No. 000237 de 21 de marzo de 2003 fueron cancelados sin actualizar dichas diferencias. 27. Denotó que el tribunal confirmó la sentencia de primera instancia, en el entendido de que lo ordenado era “reajustar la pensión de la actora de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley 6 de 1992, desarrollado por los artículos 1º e inciso final del artículo 2º del Decreto 2108 de 1992, respecto de los años 1993, 1994 y 1995, ADICIONÁNDOLA en el sentido de precisar que se deberá pagar las mesadas pensionales adeudadas desde el 11 de febrero de 2008, toda vez que las anteriores se encuentran prescritas”. 28.

A continuación, al sustentar la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, anotó: Ahora bien, es necesario aclarar que el demandante solicitó en el proceso ordinario que se indexara(n) los valores que se le cancelaron mediante Resolución No. 000237 de 21 de marzo de 2003, en virtud de los reajustes que se realizaron en cumplimiento del artículo 116 Ley 6 de 1992 y el Decreto 2108 de 1992.

Por consiguiente, como el demandante presentó la petición el 11 de febrero de 2011, la autoridad judicial demandada declaró la prescripción extintiva del derecho frente a los valores causados con anterioridad del 11 de febrero de 2008, por lo que la posibilidad de que se le cancelara los dineros correspondientes a mesadas anteriores a dicha fecha, entre esas, lo correspondiente a la indexación de los emolumentos pagados en la mencionada resolución, quedaron inmersos en la prescripción declarada en la sentencia de 16 de mayo de 2013.

Sin embargo, el tribunal demandado no valoró el hecho de que al indexarse los valores que resultaron del reajuste pensional que se realizaron a las mesadas pensionales causadas de los años 1993 a 2003, dicha actualización incidía en la base de las mesadas futuras. Por consiguiente, si bien es cierto que no tenía derecho a percibir los dineros indexados con anterioridad al 11 de febrero de 2008, tampoco se puede desconocer que el accionante tenía derecho a recibir los valores que se generaron de las mesadas causadas con posterioridad a dicha fecha, pues se reitera, la indexación causó una incidencia en la base pensional del actor.

En ese orden de ideas, lo que debió verificar el juez de ejecución era si al demandante se le pagaron los dineros que resultaron de las mesadas pensionales indexadas desde el 11 de febrero de 2008 hasta el cumplimiento total de la obligación establecida en el título ejecutivo, que en este caso lo conforman dos sentencias, más no aplicar la prescripción del derecho como se hizo, toda vez que, se insiste, la actualización de la primera mesada generada como consecuencia del reajuste pensional que se realizó al actor, tenía un impacto en las mesadas pensionales futuras.

Dicho de otra manera: el reajuste efectuado a la mesada pensional entre los años 1993 a 2003, se tiene que ver reflejado de manera actualizada o indexada desde el primer extremo, con independencia de que el pago sólo se realice en el periodo comprendido entre el 2008 y el 2011. Actuar en sentido contrario, sería desconocer que la primera mesada pensional fue actualizada, como consecuencia del reajuste efectuado.” (Resalta la Sala) 29.

Finalmente, en el fallo impugnado se concluyó que: (…) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, incurrió en desconocimiento del precedente judicial, pues en las sentencias SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y C-862 de 2006 de la Corte Constitucional, se indicó que la indexación es “un derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional”.

Por consiguiente, los jueces no pueden desconocer la necesidad de mantener el equilibrio en las relaciones de trabajo y el valor adquisitivo de las pensiones, como lo indican los artículos 48, 53 y 230 de la Constitución Política. El hecho de que en el proceso ejecutivo se haya declarado probada la excepción de pago y no se verificara la actualización de la base pensional y el pago indexado de las mesadas pensionales causadas con posterioridad al 11 de febrero de 2008, vulneró el derecho constitucional de mantener el poder adquisitivo de la mesada pensional del actor.” (Se subraya) Impugnación 30.

El Magistrado Alberto Espinosa Bolaños, ponente de la providencia judicial cuestionada, apeló la decisión. Para sustentar la contradicción al fallo de tutela de primera instancia citó las consideraciones expuestas por la Sección Cuarta de esta Corporación, para luego afirmar que el a quo extendió los alcances jurídicos de las pretensiones de la parte que obró como demandante y ejecutante en el curso de los procesos ordinario y ejecutivo.

Que si bien es cierto, en materia laboral es posible aplicar los principios extra y ultra petita, no lo es menos que tal posibilidad se circunscribe al momento de la declaración de derechos en litigio en el proceso ordinario, no cuando se pretende ejecutar la sentencia, estadio en el que ya se ha declarado el derecho objeto de controversia y deben salvaguardarse los principios de congruencia y literalidad del título ejecutivo. 31.

Alegó que ir más allá de lo pretendido en el proceso ordinario, como se plantea en el fallo de tutela, es ir en contravía de todos los presupuestos procesales y sustanciales establecidos a lo largo de la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre procesos ejecutivos. 32. Por último, afirmó que reiteraría lo expresado en la providencia que desató el recurso de apelación interpuesto contra la decisión adoptada en el curso de la audiencia inicial ejecutiva.

III. CONSIDERACIONES Competencia 33. La Sala es competente para conocer de la impugnación al fallo de tutela de 2 de mayo de 2019, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. Problema jurídico 34.

De conformidad con las circunstancias que motivaron la presente acción de tutela y los argumentos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si modifica, revoca o confirma la providencia de 5 de mayo de 2019, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, que accedió a las pretensiones de la acción de tutela. Para ello, se deberá establecer, en primer término, si el mecanismo de amparo cumple o no los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales. 35.

En caso afirmativo, esta instancia constatará si, en efecto, la providencia cuestionada incurrió en alguno de los defectos previstos por la jurisprudencia, lo que daría lugar a confirmar la orden de amparo, en aras de proteger los derechos fundamentales del señor José de Jesús Rodríguez Ladino. Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales 36.

Desde el año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[3], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad.

Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. 37. Según exige la mencionada providencia, los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales deben cumplir ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad.

Unos de carácter general que habilitan la interposición de la tutela, y otros específicos que tocan con la procedencia del amparo, una vez interpuesto.  38. De acuerdo a los lineamientos jurisprudenciales aludidos[4] los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que la cuestión que se discuta tenga relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio fundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 39. Agotada la observancia de los anteriores requisitos, el paso a seguir por el juez de tutela es el de verificar, en el caso particular y concreto, si hay lugar a conceder la protección por la configuración de cualquiera de las siguientes causales especiales de procedibilidad o defectos materiales fijados por la jurisprudencia constitucional: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 40.

En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad conforme a la sentencia C-590 de 2005 en el caso concreto 41. Sin lugar a mayores elucubraciones, esta Sala constata que el presente caso sí cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: i) La cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto trata de la posible vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso e igualdad de un ciudadano, la cual, en caso de estar probada, tendría importantes repercusiones en su proyecto de vida por tratarse de una controversia relacionada con derechos prestacionales.

Además, se cumplió la carga argumentativa necesaria pues se alegó de manera concreta la violación a los derechos invocados; ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que sea procedente otro recurso; iii) Se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la providencia judicial cuestionada fue notificada por estado el 28 de mayo de 2018[5] y la tutela fue radicada el 31 de octubre de 2018, esto es, antes de que se cumpliera el término que la jurisprudencia constitucional ha considerado como razonable; iv) La presente controversia no trata acerca de una irregularidad procesal que tenga efectos determinantes en la sentencia que se impugna y de donde derive la afectación a los derechos fundamentales del actor y, finalmente, v) No se ataca una sentencia de tutela.

De la naturaleza del proceso ejecutivo 42. La Ley 1437 de 2011, -normatividad aplicable a la fecha en que el actor radicó la demanda ejecutiva que dio lugar a la providencia judicial cuestionada-, reguló en forma concreta que las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por los jueces de lo contencioso administrativo constituyen título ejecutivo en dicha jurisdicción[6].

Así entonces, el proceso ejecutivo supone la existencia de un título que contenga una obligación clara, expresa y exigible, que puede estar contenido en una o varias decisiones judiciales. 43. Es importante anotar que la finalidad del proceso ejecutivo es la de procurar al titular del derecho subjetivo o del interés protegido, no el reconocimiento de ese derecho o interés, el cual ha debido ventilar en el proceso correspondiente, sino su satisfacción a través de la vía coactiva. 44.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha afirmado: 4.1. El proceso ejecutivo en general tiene por finalidad obtener la plena satisfacción de una prestación u obligación a favor del demandante y a cargo del demandado; se trata, como lo han definido los doctrinantes de una pretensión cierta pero insatisfecha, que se caracteriza porque no se agota sino con el pago total de la obligación.[7]   45.

Significa lo anterior que, tratándose de una sentencia judicial que obra como título, es menester que en ella se haga expresamente el reconocimiento o la condena a favor del titular del derecho subjetivo reclamado, pues de lo contrario no será posible obtener esta declaración en el proceso ejecutivo, toda vez que la finalidad de esta actuación, como se dijo, es la de obtener la satisfacción de la pretensión del actor, no el reconocimiento de un derecho cuando esa declaratoria no fue prevista en el proceso ordinario respectivo.  46.

Lo anterior significa que el juez de la ejecución debe siempre ajustarse a lo consignado en el título ejecutivo, so pena de incurrir en un desbordamiento en el ejercicio de sus funciones y, posiblemente, en una vía de hecho. Hechos probados – caso concreto 47. Como primer aspecto relevante para desatar la presente controversia, la Sala debe precisar que la acción de tutela del señor José de Jesús Rodríguez Ladino se dirige a controvertir la providencia de 19 de abril de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, declaró probada la excepción de pago esgrimida por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca al interior del proceso ejecutivo no. 2015- 00018-01 y revocó el auto de 28 de febrero de 2015, en el que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bogotá libró mandamiento de pago a su favor. 48.

Lo anterior permite definir que el marco de decisión de esta tutela no atañe a las providencias judiciales de condena dictadas en el proceso no. 2011-00153-01 donde el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, declararon el derecho del señor José de Jesús Rodríguez Ladino a obtener la indexación a las sumas por concepto del reajuste de las mesadas pensionales, a partir del 11 de febrero de 2008, por prescripción trienal. 49.

Una vez precisado lo anterior, la Sala pasa a resolver la controversia sometida a su consideración con base en los hechos demostrados: 50. Consta en el expediente que el señor José de Jesús Rodríguez Ladino, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, planteó las siguientes pretensiones: PRIMERO.- Que se declare la nulidad del acto administrativo, contenido en el Oficio No. 2427 – 030155 de fecha Mayo Veinticinco (25) del año dos mil once (2011), por medio del cual se dio respuesta al derecho de petición presentado por el actor, expedido por el Departamento de Cundinamarca de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca Dirección de Pensiones, por medio del cual se negó el reajuste de la mesada pensional del Sr. JOSE DE JESUS RODRIGUEZ LADINO, en disfrute de su pensión y/o asignación mensual de retiro, reajuste establecido en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 del mismo año. SEGUNDO.- Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del Derecho, se ordene al Departamento de Cundinamarca de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca – Dirección de Pensiones, a reconocer y pagar al actora (sic) Sr. JOSE DE JESUS RODRÍGUEZ LADINO o a quien represente sus derechos, la reliquidación de su pensión de jubilación, conforme a lo establecido en el artículo 116 de la ley 6 de 1992 y en su Decreto Reglamentario No. 2108 de 1992 y dicho reajuste se deberá hacer conforme a lo establecido en dichas disposiciones legales, por lo cual se ordenará el pago de la retroactividad o valores dejados de percibir por concepto de las mesadas ordinarias y adicionales, causadas por el reajuste de su pensión jubilación. TERCERO.- Ordenar a la demandada, reliquidar, indexar las sumas de dinero que reconoció, liquidó y pagó en cumplimiento de la Resolución No. 000237 de fecha 21 de Marzo del 2003 de la Directora de Pensiones de la Secretaría de Hacienda de Cundinamarca, en la aplicación de la Ley 6 de 1992 y el Decreto Reglamentario 2108 de 1992 reajustando la pensión del demandante y reajustar la asignación de retiro o pensión y demás prestaciones sociales del actor señor JOSE DE JESUS RODRÍGUEZ LADINO incluyendo lo establecido en el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y en su Decreto Reglamentario No. 2108 de 1992 reclamado con mayor porcentaje, como resultado del reconocimiento del derecho anterior, de acuerdo con su grado, de lo contrario implicaría un desmedro o empobrecimiento para el actor y consecuencialmente un enriquecimiento sin causa para el organismo oficial.

CUARTO. - La liquidación de las anteriores condenas, deberá efectuarse mediante sumas liquidas de moneda de curso legal en Colombia, y las mismas se ajustarán en su valor, tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A. QUINTO.- Condénese a la demandada a pagar las costas y agencias de derecho del presente proceso, conforme a lo establecido en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, de conformidad al fallo de la Corte Constitucional No. C-539-99. 51.

En fecha 27 de febrero de 2012[8], el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia de primera instancia al interior del proceso con radicado no. 11001-33-31-703-2011- 00153-00. 52. En esa sentencia se evidenció que, a través de Resolución no. 000237 de 21 de marzo de 2003, la Directora de Pensiones Públicas de Cundinamarca reconoció al demandante el reajuste pensional establecido en el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992[9] y el artículo 1º del Decreto 2108 de 1992[10], a partir del 1º de enero de 1993. 53.

Entre los medios de prueba aportados al expediente ordinario, se encuentra el recurso de reposición interpuesto por el actor contra el acto administrativo que ordenó el reajuste, a efectos de que las sumas que le fueron reconocidas fueran indexadas; sin embargo, esa petición fue denegada con Resolución no. 000710 de 17 de junio de 2003, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca. 54.

A través de derecho de petición radicado el 11 de febrero de 2011, el accionante solicitó nuevamente el reconocimiento del reajuste que ya le había sido concedido, así como la indexación de tales sumas. Ese requerimiento fue desatado negativamente mediante Oficio no. 2427 – 030155 de 25 de mayo de 2011, acto administrativo demandado en el proceso ordinario. 55.

En la providencia de primera instancia aludida, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá anotó entre los hechos que integraron la demanda, el siguiente: Al libelista le fue reconocido el reajuste pensional no acorde a la Ley 6 de 1992 y su Decreto Reglamentario 2108 de 1992, mediante Resolución 000237 de 21 de marzo de 2003, proferida por la directora de pensiones públicas de Cundinamarca por cuanto no reconoció todo lo anunciado en la Ley, pues no incluyó el aumento anual del índice de precios al consumidor. 56.

Más adelante, el juzgado delimitó el problema jurídico en los siguientes términos: Radica en determinar si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la indexación sobre los reajustes pensionales pagados conforme al artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y el Decreto 2108 de 1992. 57. En esa sentencia la juez analizó la normatividad aplicable al caso, en particular el artículo 116 de la Ley 6ª de 1992 y el Decreto 2108 de 1992; se refirió a los lineamientos jurisprudenciales desarrollados por esta Corporación y por la Corte Constitucional, relacionados con la pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda y su deber para intervenir en aras de evitar la consumación de injusticias en lo atinente a obligaciones dinerarias. 58.

Al descender al caso concreto, analizó la liquidación contenida en la Resolución 000237 de 21 de marzo de 2003, por medio de la cual se reconoció al actor el reajuste referido. De ella, extrajo que, a esa fecha, existían diferencias entre el valor pagado al actor y el resultante de la nivelación a reconocer, por lo que concluyó que la entidad demandada omitió pagar la actualización de las diferencias pensionales que no canceló en tiempo y que, por dicha razón, se devaluaron. 59.

Denotó el juzgado que los valores reconocidos en la resolución no fueron objeto de actualización, por lo que debía acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda “pues no se estaría realizando un segundo reconocimiento, sino más bien una indexación de las sumas ya reconocidas, como se indicó anteriormente, por ende sólo se pagará la diferencia resultante de la mesada efectivamente en el periodo comprendido entre el 01 de enero de 1993 al 2003, conforme el cuadro relacionado en la parte considerativa del acto administrativo acusado”. 60.

A continuación, dispuso: Luego, la fórmula que deberá tener en cuenta la Administración para actualizar las sumas cuyo pago aquí se ordena se hará separadamente en la forma expuesta, así: La indexación de los excedentes pensionales reconocidos por la entidad accionada, mediante la Resolución 000237 de 21 de marzo de 2003, por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 30 de noviembre de 1995 se efectuará teniendo en cuenta que el índice final de precios al consumidor es el vigente al momento en que se efectuaron los pagos.

Por su parte, sobre el valor resultante de dicha operación la indexación se efectuará teniendo en cuenta que el índice inicial de precios al consumidor es vigente a la fecha en que se efectuaron los pagos y el índice final de precios al consumidor es el vigente a la ejecutoria de esta providencia. (…) Por lo expuesto en las anteriores consideraciones, el Despacho accederá parcialmente a las súplicas de la demanda, declarando la nulidad del acto impugnado, ordenando como restablecimiento del derecho que la entidad accionada reconozca y pague la indexación de los valores reconocidos por concepto de reajuste por concepto (sic) de la ley 6 de 1992, pago que se efectuará a partir del 1 de enero de 1993 al 20 de noviembre de 1995, conforme lo expuesto en la consideración anterior.

(…) (Se resalta) 61. En suma, el Juzgado accedió a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad del Oficio no. 2427 de 25 de mayo de 2011, por lo que en el numeral tercero de la sentencia ordenó al Departamento de Cundinamarca “a reconocer y pagar la indexación de los valores pagados por concepto de reajuste de la Ley 6 de 1992 a la pensión reconocida al señor José de Jesús Rodríguez Ladino (…), en relación con las mesadas percibidas en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 22 de noviembre de 1995, y la misma se hará hasta la fecha en que efectivamente se efectuaron los pagos.

Por su parte, las sumas que resulten del reajuste anterior, se actualizarán en su valor y para el efecto se tendrán en cuenta la fecha en que debió hacerse el pago de la indexación y la de la ejecutoria de la presente sentencia (…) 62. Llegado a este punto la Sala considera relevante destacar que, la literalidad de la sentencia que conforma el título ejecutivo se refiere únicamente a la indexación de los valores reconocidos al actor por concepto de reajuste pensional establecido en la Ley 6ª de 1992, hasta la fecha en que se efectuó el pago, en tanto ese fue el aspecto fundamental que se planteó en la demanda ordinaria y que quedó definido en el problema jurídico. 63.

La sentencia del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, no ordenó en ninguna parte que la actualización ordenada impactara la base pensional y las mesadas futuras, de manera que ese aspecto no constituye una obligación clara, expresa y exigible que emane del título ejecutivo. 64. La entidad demandada apeló la anterior decisión, por lo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, profirió sentencia de segunda instancia el 16 de mayo de 2013[11]. 65.

Al momento de plantear el problema jurídico, el tribunal anotó: El problema jurídico por resolver, se contrae a determinar si la pensión de Jubilación del actor es susceptible de ser reajustada conforme lo establece el artículo 116 de la ley 6 de 1992. (Se subraya) 66. Nótese cómo el tribunal centró su marco de decisión en la solicitud de reajuste de la pensión por parte del señor José de Jesús Rodríguez Ladino, y no en la reclamación de la indexación de las sumas que ya le habían sido reajustadas en Resolución no. 000237 de 21 de marzo de 2003, como quedó expuesto en antelación. 67.

A pesar de lo anterior, en la parte resolutiva del fallo, el tribunal confirmó la decisión de primera instancia que ordenó la indexación de la pensión reconocida y previamente reajustada al señor José Rodríguez Ladino, conforme a lo previsto en el artículo 116 de la Ley 6 de 1992 y el Decreto Reglamentario 2108 de 1992. 68. Además, dispuso adicionar la providencia del juzgado y ordenar que la indexación debía pagarse a partir del 11 de febrero de 2008, por prescripción trienal, “toda vez que el agotamiento de la vía gubernativa se hizo el día 11 de febrero de 2011, según se desprende del acto administrativo acusado”.

Esa declaratoria de prescripción incidió de manera determinante en el alcance del título ejecutivo, como se verá más adelante. 69. La parte resolutiva de la sentencia condenatoria que constituyó parte del título ejecutivo es del siguiente tenor literal: PRIMERO.- CONFIRMASE la sentencia del 27 de febrero de 2012, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del proceso promovido por el señor José de Jesús Rodríguez Ladino, contra el Departamento de Cundinamarca – Dirección de Prestaciones Públicas de Cundinamarca.

SEGUNDO. ADICIÓNESE el numeral TERCERO, en el sentido de precisar que la entidad demandada deberá pagar las mesadas pensionales adeudadas desde el 11 de febrero de 2008, toda vez que las anteriores se encuentran prescritas. De conformidad a lo expuesto en la parte motiva. (…) (Se subraya) 70. En el expediente no obra prueba alguna que permita inferir que la parte demandante haya presentado alguna solicitud de modificación, adición o corrección a la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, así tampoco lo aseveraron las partes durante el presente trámite de tutela, por lo que tal circunstancia no se encuentra acreditada. 71.

Lo anterior resulta relevante para efectos de señalar que las sentencias que constituyen el título ejecutivo se encuentran en firme y, por tanto, son inmodificables. 72. Mediante memorial radicado el 23 de julio de 2013[12], el actor, a través de apoderado, solicitó a la Dirección de Pensiones del Departamento de Cundinamarca que dé cumplimiento a las sentencias condenatorias referidas. 73.

A través de Resolución no. 0580 de 1º de junio de 2015[13], la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca resolvió dar cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, adicionado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Para ello, consideró lo siguiente: (…) se puede concluir que para este caso no hay sumas a liquidar, por cuanto el fallo ordena la indexación de las sumas pagadas por concepto del reajuste de la mesada pensional a partir del 11 de febrero de 2008, por efectos de la prescripción trienal, y la reliquidación en comento, se pagó mediante la Resolución No. 0237 del 21 de marzo de 2003, por el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2002, es decir, que a partir del mes de enero del año 2003, por nomina se paga la mesada con el incremento de la reliquidación, desapareciendo así la diferencia generada entre el valor de la mesada pensional que se le venía cancelando y el valor causado en virtud de la reliquidación. Caso diferente se presentaría en el evento de no haber prosperado la excepción de prescripción. (Se subraya) 74.

Con fundamento en la decisión de la UAEP de Cundinamarca de no reconocer las diferencias a indexar, el aquí accionante interpuso demanda ejecutiva en contra de esa entidad, con las siguientes pretensiones: [14] Primera. Se sirva librar mandamiento de pago a favor del señor JOSE DE JESUS RODRIGUEZ LADINO, y en contra de LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, representada por el Doctor CARLOS FERNANDO ORTIZ CORREA, Director U.A.E. DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y/o quien haga sus veces al momento de la notificación por la suma de mesadas efectos fiscales 11 de febrero del 2008 (sic) $11.318.918.oo;

Indexación: $41.317.723.oo, Intereses adeudados: $33.155.462.oo TOTAL adeudado: $85.792.103.oo (OCHENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y DOS MIL CIENTO TRES PESOS M/CTE) Segunda: Se sirva decretar y condenar intereses moratorios legales desde que la obligación se hizo exigible y hasta cuando se haga efectiva (…) 75. Con auto de 28 de julio de 2015[15], el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá resolvió librar mandamiento de pago a favor del señor José Rodríguez Ladino, por la suma reclamada en la demanda ejecutiva ($85.792.103). 76.

El 18 de febrero de 2016[16], ese mismo juzgado celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 372 del Código General del Proceso. En esa etapa procesal la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca manifestó su ánimo conciliatorio tras aseverar que realizó una liquidación, tomando las diferencias pagadas mes a mes entre el 1º de enero de 1993 al 31 de diciembre de 2003, las cuales fueron ordenadas en la Resolución no. 000237 de 2003; que posteriormente indexó dichos valores con la fórmula establecida y decantada por la jurisprudencia y obtuvo una suma indexada de $9.918.051.oo.

Agregó que también pretendía conciliar el tema de los intereses moratorios, que liquidó en una suma definitiva de $5.176.508, para un gran total de $15.094.599.oo. A pesar de lo anterior, el apoderado de la parte ejecutante, manifestó no aceptar la fórmula de conciliación propuesta 77. En las consideraciones expuestas en el transcurso de la audiencia, la juez se refirió a la excepción de pago de la obligación propuesta por el apoderado de la entidad ejecutada, en la que se adujo que no existían sumas a liquidar, por las razones antes aludidas.

Sobre ese aspecto, la primera instancia afirmó: En efecto, mediante sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bogotá de fecha veintisiete (27) de febrero de dos mil doce (2012) se declaró la nulidad del oficio 2427 del veinticinco (25) de mayo de dos mil once (2011), mediante la cual se negó el reconocimiento de la indexación de los valores del reajuste de la pensión de jubilación y se ordenó reconocer y pagar la indexación de los valores pagados por concepto de reajuste de la Ley 6 de 1992, en relación con las mesadas percibidas en el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 22 de noviembre de 1995.

Por su parte, la sentencia proferida por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha dieciséis (16) de mayo de dos mil trece (2013), en el artículo segundo adicionó el numeral tercero de la providencia proferida por el Juzgado Tercero (3) Administrativo de Descongestión de Bogotá, “en el sentido de precisar que la entidad demandada deberá pagar las mesadas pensionales adeudadas desde el 11 de febrero de 2008, toda vez que las anteriores se encuentran prescritas”, sin tener en cuenta que no se solicitaba el reajuste de la Ley 6ª de 1992 sino la indexación de las sumas pagadas por la entidad por ese concepto.

La mencionada quedó ejecutoriada pues no se solicitó aclaración o corrección por ninguna de las partes. (Se resalta) 78. Seguidamente y contrariando el sentido literal de la orden contenida en la sentencia condenatoria de segunda instancia, en lo atinente a la prescripción declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el juzgado procedió a realizar la indexación de los valores reclamados desde el 1º de enero de 1993 hasta el 11 de febrero de 2008, de donde obtuvo la suma de quince millones seiscientos ochenta y cinco mil quinientos noventa y siete pesos con siete centavos ($15.685.597.7) que debía pagar la UAEP del Departamento de Cundinamarca a favor del actor, por esa razón ordenó seguir adelante con la ejecución a favor del ejecutante. 79.

Esa decisión fue apelada por el apoderado del señor Jesús Rodríguez Ladino, con fundamento en que las diferencias pensionales deben indexarse desde el mes de enero de 1993, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia: 30 de mayo de 2013 y, respecto a la prescripción manifestó que, aún en el evento de que el Departamento de Cundinamarca no pagó a tiempo, se debe tener en cuenta que las mesadas pensionales tienen un efecto futuro. 80.

De otra parte, la entidad ejecutada también apeló la decisión al estar inconforme con la suma reconocida por el juzgado. Consideró la UAEP que sí se encuentra obligada a pagar pero únicamente la suma de $9.918.051. 81. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B profirió fallo de segunda instancia al interior del proceso ejecutivo el día 19 de abril de 2018[17], en donde declaró probada la excepción de pago esgrimida por la UAEP y revocó el auto de 28 de febrero de 2015, por medio del cual el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá libró mandamiento de pago. 82.

Al exponer las razones de esa decisión, el tribunal referenció los antecedentes de las sentencias de condena y el trámite al interior del proceso ejecutivo para luego afirmar: De lo anterior, la Sala observa del material probatorio allegado al expediente, se pone de presente (sic) que si bien la entidad no dio cumplimiento a lo ordenado por las sentencias título base de recaudo en el sentido formal, esto es, que no se indexó el periodo comprendido entre el 1º de enero de 1993 hasta el 11 de febrero de 2008, no es menos cierto que sí dio cumplimiento material a lo ordenado en las providencias, en la medida que al tratarse de mesadas prescritas, las mismas no deben reconocerse económicamente, sólo deben ser evidenciadas jurídicamente lo que hizo la entidad ejecutada en los actos administrativos, de esta forma, los argumentos expuestos en primera instancia tanto por el Despacho, como por las partes, no son completamente adecuados, en consecuencia, no se comparte la decisión adoptada; es decir, que la indexación de la primera mesada se llevó a cabo efectivamente, y no hay lugar, a realizar una nueva puesto que como quedó anotado no es dable aplicarle a las mesadas prescritas, tal como en efecto lo realizó la entidad ejecutada.

Así las cosas, en la medida que ambas partes apelaron, no hay cabida al principio de la reformatio in pejus y, en virtud del deber de control legal y jurisdiccional que corresponde a esta Corporación sobre las decisiones que no se adoptan en pleno derecho, se resolverá declarar probada la excepción de pago y se revocará la providencia que libró mandamiento de pago. 83.

Por último, consta que mediante auto de 14 de junio de 2018[18], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B resolvió una solicitud de corrección, adición y/o aclaración a la sentencia ejecutiva, que presentó el actor José de Jesús Rodríguez Ladino, en el sentido de negarla, al no existir algún error aritmético o gramatical que generara confusión o disconformidad entre lo debatido dentro del proceso ejecutivo y lo resuelto; y comoquiera que no existían frases o conceptos que ofrecieran motivo de duda en la parte resolutiva del fallo y en la medida que se resolvieron todos los extremos de la lítis.

Conclusiones 84. Para resolver el presente asunto la Sala parte por constatar que el título ejecutivo aportado por el accionante para lograr el cumplimiento de la orden impartida, sí cumplió con las características de ser claro y expreso, como se hizo referencia con antelación, por cuanto dispuso el pago de las mesadas pensionales adeudadas al señor José de Jesús Rodríguez Ladino. 85.

A pesar de lo anterior, el referido título carece del elemento de exigibilidad, comoquiera que en él se declaró la prescripción de las sumas reconocidas al actor con anterioridad al día 11 de febrero de 2008, las cuales, conforme está acreditado en el proceso y lo reconocen las partes, ya fueron debidamente canceladas por parte de la Unidad de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, a partir del reajuste reconocido en la Resolución no. 00237 de 21 de marzo de 2003. 86.

Así entonces, se insiste, el contenido literal del título ejecutivo base de ejecución se refirió únicamente a la indexación de los valores reconocidos al actor por concepto de reajuste pensional establecido en la Ley 6ª de 1992, por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 22 de noviembre de 1995, hasta la fecha en que se efectuó el pago -21 de marzo de 2003-, con prescripción de las sumas anteriores al 11 de febrero de 2008. 87.

En suma, si bien el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá reconoció la indexación solicitada en la demanda ordinaria, la declaratoria de prescripción en segunda instancia impide la ejecución de la obligación, esto es, que se materialice efectivamente el pago pretendido por el actor, teniendo en cuenta que la pretensión versaba sobre la indexación del reajuste que operó entre 1993 y 1995, hasta la fecha efectiva del pago, que está probado se hizo en el 2003.

Luego, con la declaratoria de prescripción extintiva del derecho, a partir del año 2008, el título perdió la exigibilidad. 88. No es posible acoger la interpretación efectuada por el a quo en la sentencia impugnada, cuando afirmó que la autoridad accionada no valoró que al indexarse los valores que resultaron del reajuste, esa actualización incidía en la base de las mesadas futuras, ello por el simple hecho de que, conforme a la interpretación de las autoridades judiciales naturales de la causa en el proceso declarativo, en el título ejecutivo no se ordenó el impacto en las mesadas futuras.

En dichas providencias se definió la obligación de indexar una suma fija de dinero, sin que en ningún momento se ordenara la referida incidencia de esa actualización sobre las mesadas futuras que percibiera el actor, por lo que la prescripción que ordenó el tribunal es extintiva del derecho. 89. Le asiste la razón al magistrado impugnante, cuando afirmó que en el fallo de primera instancia se extendieron los alcances jurídicos de las pretensiones de la parte ejecutante y que, si bien en materia laboral es posible dar aplicación a los principios de extra y ultra petita, tal ejercicio es procedente en los procesos de índole declarativa –proceso ordinario-, y no en el proceso ejecutivo, pues en este último únicamente se debate la posibilidad de que el ejecutante obtenga la satisfacción de un derecho reconocido a su favor.

En suma, el a quo derivó del título una obligación que no emana de la literalidad de las sentencias proferidas dentro del proceso ordinario laboral, decisión que la Sala no comparte. 90. En punto a lo resuelto en primera instancia, cuando se estimó que la providencia de la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente, al no tener en cuenta las sentencias SU-120 de 2003, SU-1073 de 2012 y C-862 de 2006 de la Corte Constitucional y el fallo de tutela de 14 de junio de 2018 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que desarrollaron el derecho de la indexación de la primera mesada pensional, esta Sala debe apartarse de tal afirmación, comoquiera que, tal discusión, relativa al reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional, no fue la materia de controversia sometida por parte del demandante en el proceso ordinario. 91.

Visto todo lo anterior, concluye el despacho, que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, contenida en la sentencia de 19 de abril de 2018, por medio del cual declaró probada la excepción de pago y revocó el mandamiento de pago, se encuentra ajustada a derecho. 92. Como se explicó, esta instancia no comparte las consideraciones de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que la llevaron a acceder a las pretensiones de la presente acción de tutela, por las razones hasta aquí expuestas.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negará el amparo pretendido por el señor José de Jesús Rodríguez Ladino. 93. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 2 de mayo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se concedió el amparo.

En su lugar se dispone: NEGAR la acción de tutela presentada por el señor José de Jesús Rodríguez Ladino, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme a los artículos 30 y 31 del Decreto 2591 de 1991 y 5 del Decreto 306 de 1992.

TERCERO. ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Folio 108 [2] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [3] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [4] Nota de la Sala: Estas causales han sido reiteradas y tenidas en cuenta para fallar varios casos.

Entre ellos, Sentencia T-324 de 1996 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz); Sentencia SU-014 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez); SU-298 de 2015 (M.P. Gloria Ortiz Delgado); T-090 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero); T-398 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), entre muchas otras.   [5] Folio 105 reverso. [6]

ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. “Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. (…)”. [7] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-454 de 2002 MP Alfredo Beltrán Sierra. [8] Folios 22 a 57 del expediente de tutela. [9] Artículo declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-531-95 de 20 de noviembre de 1995, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero.

Texto Original Ley 6 de 1992:

ARTÍCULO 116. Para compensar las diferencias de los aumentos de salarios y de las pensiones de jubilación del sector público nacional, efectuados con anterioridad al año 1989, el Gobierno Nacional dispondrá gradualmente el reajuste de dichas pensiones, siempre que se hayan reconocido con anterioridad al 1º de enero de 1989. Los reajustes ordenados en este artículo comenzarán a regir a partir de la fecha dispuesta en el decreto reglamentario correspondiente y no producirán efecto retroactivo. [10]Artículo 1º.

Las pensiones de jubilación del sector público del orden nacional reconocidas con anterioridad al 1º de enero de 1989 que presenten diferencias con los aumentos de salarios serán reajustadas a partir del 1º de enero de 1993, 1994 y 1995, (Declarado nulo por la inexequibilidad del artículo 116 de la ley 6ª de 1992.) [11] Copia de la sentencia obrante de folios 44 a 57 del expediente de tutela. [12] Folios 67 y 68 del expediente de tutela. [13] Folios 81 a 84 del expediente de tutela. [14] Folios 18 a 20 del expediente de tutela. [15] Folios 85 a 88 del expediente de tutela. [16] Folios 89 a 100 del expediente de tutela. [17] Folios 101 a 105 del expediente de tutela. [18] Folios 106 a 107 reverso del expediente de tutela.