ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS LABORALES EN EL CONTRATO REALIDAD - Configuración / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [L]a Sala [deberá] determinar si el presente asunto cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, en cuyo caso se [establecerá] si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial en la sentencia del 25 de julio de 2019, dictada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…) [L]a Sala encuentra que el tribunal accionado aplicó en debida forma la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016, en relación con el tema de la prescripción de los derechos laborales en materia de contrato realidad, pues tuvo en cuenta que la relación laboral de la señora [S.E.L.] con el municipio de Dagua finalizó el 8 de julio del 2002, lo que quiere decir que la oportunidad para elevar la reclamación administrativa feneció el 8 de julio del 2005.
Sin embargo, la accionante acudió a la entidad en el año 2012, es decir 10 años después de la finalización de la relación laboral y 7 años después de la configuración de la prescripción de derechos laborales que pretendía reclamar en sede judicial. A pesar de ello, el Tribunal también atendió la posición del Consejo de Estado al reconocer los derechos pensionales que, como se indicó, tienen el carácter de imprescriptibles.
Así, no le estaba dado a la autoridad judicial accionada atender las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia 3074-05 del 2009, y cuya aplicación solicita la tutelante, debido a que, para la fecha en que se profirió la decisión de instancia acusada, ya existía una sentencia de unificación sobre la materia. (…) En ese sentido, no es cierto que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca haya desconocido el precedente jurisprudencial, pues, por el contrario, fue precisamente una sentencia de unificación del Consejo de Estado la utilizada para justificar el sentido de la decisión. (…) [En consecuencia, se negará el amparo invocado].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04199-00(AC) Actor: SULEIMA ERAZO LÓPEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA 1.
La acción de tutela La señora Suleima Erazo López, quien actúa en nombre propio, interpone acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que se proteja su derecho fundamental de petición (sic), presuntamente vulnerado a partir de la sentencia de segunda instancia del 25 de julio de 2019, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-002-2013-00293-01. 1.
Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma: Ruego al H. Magistrado de Conocimiento, y teniendo en cuenta lo alegado, i) Declare sin efecto las sentencias emitidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santiago de Cali y el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso radicado bajo el número 76 001 33 33 002 2013 00293. ii) Ordenar emitir fallo de reemplazo ateniendo los lineamientos anotados. 1.2.
Hechos de la solicitud La accionante expone como relevantes los siguientes: Entre los años 1997 y 2002, la accionante laboró para el municipio de Dagua, Valle del Cauca, en calidad de contratista. En el año 2012, solicitó a la administración el reconocimiento de una relación laboral, con el respectivo pago de derechos laborales y prestacionales, requerimiento que fue negado por medio de Resolución número 065 del 22 de marzo de ese mismo año. Debido a la anterior negativa, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir la legalidad del mencionado acto administrativo, la cual fue asignada para su conocimiento al Juzgado 2 Administrativo de Cali y se le asignó el radicado 76001-33-33-002-2012-00293-00.
El a quo profirió sentencia de primera instancia el 25 de agosto de 2015, en donde declaró la prescripción de todos los derechos prestacionales anteriores al 8 de julio de 2005; declaró la nulidad del acto demandado y condenó al municipio al pago de las diferencias salariales y prestacionales acreditadas en el proceso, con base en el mismo salario de un docente de planta de igual categoría para la fecha en que se causaron las diferencias.
El apoderado judicial de la demandante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 25 de julio de 2019, que modificó la decisión recurrida en el sentido de ordenar que el pago de las diferencias pensionales debe atender el índice Base de Cotización, de acuerdo con los honorarios pactados. 1.3.
Fundamentos jurídicos del accionante La accionante se limitó a invocar los artículos 23 y 86 de la Constitución Política de 1991, el trámite de la acción de tutela al que se refiere el Decreto 2591 y las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 del 2000; además de solicitar la aplicación de la sentencia del Consejo de Estado 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-2005), actora: Ana Reinalda Triana Viuchi. 1.4.
Actuación Procesal La acción de tutela de la referencia fue inadmitida por medio de auto del 24 de septiembre de 2019, donde además de requirió a la señora Suleima Erazo López para que indicara cuál es la providencia acusada, fecha y radicado del proceso en el que se profirió la decisión que pretende cuestionar. La interesada cumplió con el anterior requerimiento en memorial allegado el 4 de octubre del año que trascurre, razón por la que se profirió auto admisorio del 17 de octubre, en el que se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como demandados y al municipio de Dagua como tercero interesado, para que dentro de los 3 días siguientes rindieran el respectivo informe (folio 107). 1.5.
Intervenciones Ninguna de las autoridades, judicial y administrativa, se pronunciaron sobre la acción de tutela de la referencia, a pesar de haber sido debidamente notificados como puede corroborarse en los folios 109 a 113. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el presente asunto cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, en cuyo caso se determinará si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial en la sentencia del 25 de julio de 2019, dictada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33- 002-2013-00293-01. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[1], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[2], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[3] acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2 La procedencia de la acción de tutela de la referencia La Sala considera que el presente asunto reviste amplia relevancia constitucional debido a la supuesta vulneración de derechos fundamentales.
A pesar de que la accionante invoca la protección del derecho de petición, contenido en el artículo 23 de la Constitución Política de 1991, lo cierto es que del deprecado defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, solo puede derivarse un presunto desconocimiento de derechos como la igualdad o el debido proceso. De una parte, se tiene por cumplido el requisito de inmediatez, pues la providencia contra la que se dirige esta solicitud fue proferida el 25 de julio de 2019, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 20 de septiembre del hogaño, es decir dentro del término de 6 meses que ha sido acogido por esta Corporación como inmediato para acudir al juez constitucional.
De otro lado, también se advierte satisfecho el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que el presente asunto se dirige contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la que se resolvió el recurso de apelación propuesto contra la decisión de primera instancia del 25 de agosto de 2015 proferida por el Juzgado 2 Administrativo de Cali, por lo que se tiene por agotada esa vía de contradicción. En cuanto a los requisitos específicos de procedencia, la parte tutelante alega la existencia de un defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues considera que su situación debió ser resuelta con base en la posición del Consejo de Estado de la sentencia del 19 de febrero de 2009 dictada dentro del proceso con radicado 73001-23-31-000-2000-03449- 01 (3074-2005). 2.4.
Hechos probados Suleima Erazo López, por medio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Dagua, Valle del Cauca, para discutir la legalidad de la Resolución 065 del 22 de marzo de 2013, en la que se le negó el reconocimiento de una relación laboral con el municipio y el pago de los derechos que ello implica (folio 10).
La demanda correspondió al Juzgado 2 Administrativo de Cali y se le asignó el radicado 76001-33-33-002-2013-00293-01 (sistema de gestión). El Juzgado 2 Administrativo de Cali profirió sentencia de primera instancia del 25 de agosto de 2015, en la que declaró probada la excepción de prescripción de todos los derechos prestacionales anteriores al 8 de julio de 2005, declaró la nulidad de la resolución demandada, y ordenó al municipio el pago de las diferencias salariales y prestaciones durante los periodos laborados en las mismas condiciones que un docente de planta (folios 109 al 119 vuelto del expediente ordinario).
El apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación por medio de memorial del 15 de septiembre de 2015 (folios 124 al 135 del expediente ordinario). El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de segunda instancia el 25 de julio de 2019; modificó la decisión recurrida en el sentido de indicar que debe tomarse el ingreso base de cotización de acuerdo a los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios y establecer si existe diferencia entre lo cotizado por la interesada y lo que debió aportarse, para así consignar la suma faltante (folios 192 al 202 del expediente ordinario). 2.5.
Análisis de la Sala La señora Suleima Erazo López, quien actúa en nombre propio, interpone acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca porque considera que incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial en la sentencia de segunda instancia del 25 de julio de 2019, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-002-2013-00293-01.
Según la accionante, el Tribunal no tuvo en cuenta la posición del Consejo de Estado frente a la prescripción de los derechos laborales en procesos de contrato realidad, la cual se encuentra fijada en la sentencia del 19 de febrero de 2009, dictada dentro del proceso con número interno 3074-05, en la que se consideró que no era procedente sancionar al trabajador solicitante con el fenómeno de la prescripción. Pues bien, en la sentencia acusada del 25 de julio de esta anualidad, el Tribunal realizó un claro recuento de los cambios jurisprudenciales con respecto a la aplicación del fenómeno de la prescripción en los casos en que se reclaman derechos derivados de la existencia de un contrato realidad.
Indicó una primera posición fijada en sentencia del 7 de abril de 2005, dictada dentro del proceso con radicado 23001-23-31-000-2001-00686-01 con ponencia del doctor Jesús María Lemus Bustamante, según la cual solo era posible reconocer las acreencias causada dentro de los 3 años anteriores a la fecha de la presentación de la reclamación ante la autoridad administrativa.
También se refirió al cambio jurisprudencial sentado en decisión del 6 de marzo de 2008, proferida en el expediente con radicado 23001-23-31-000-2002- 00244-01, a partir de la cual la prescripción trienal de la que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, solo podía contabilizarse a partir de la fecha en que se hiciera exigible la sentencia que declaraba la existencia de los derechos reclamados por el trabajador.
La anterior regla fue fijada jurisprudencialmente en la sentencia de unificación del 19 de febrero de 2009, con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, y cuya aplicación solicita la accionante, donde además se aclaró que la obligación de pago por parte de la autoridad administrativa solo surge a partir de la ejecutoria de la sentencia que así lo ordena, razón por la que es a partir de ese momento que debe computarse el término de prescripción. Lo anterior obedece a que el reconocimiento de los derechos laborales reclamados no se origina en la solicitud inicial ante la entidad, sino que ello depende, necesariamente, de una orden judicial constitutiva del derecho, de la que nace tanto el reconocimiento en favor del trabajador como la morosidad por parte del Estado.
En la sentencia acusada, el Tribunal también se refirió a una serie de variaciones sustanciales en la precitada teoría, según las cuales, a pesar de reafirmar que las prestaciones derivadas de un contrato realidad solo podían ser exigibles con posterioridad a la sentencia que reconocía la existencia de la relación laboral, era necesario que el trabajador reclamara a la administración y a la jurisdicción contenciosa el reconocimiento de los derechos laborales dentro de los 3 años siguientes a la finalización de la relación contractual.
La citada apreciación tuvo lugar en el fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 9 de abril de 2014 proferido en el proceso 20001-23- 31-000-2011-00142-01, pero fue modificada en la sentencia del 8 de mayo de 2014 con ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve, en la que, con base en el término de decaimiento de los actos administrativos, se dijo que el término de la reclamación por parte del contratista debía efectuarse dentro de los 5 años siguientes a la finalización del contrato.
Por último, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se refirió a la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso con consecutivo interno 0088-2015, que refleja la posición actual de esta Corporación, respecto de la prescripción en materia de contrato realidad y que, además, fue acogida por la autoridad judicial cuestionada en la sentencia objeto de estudio.
En la citada sentencia de unificación, la Sala consideró que el término de prescripción de los derechos laborales debe contarse desde el momento de la finalización de la relación contractual entre el empleado y el empleador, teniendo en cuenta el artículo 12 del Convenio 95 de la OIT, según el cual, «cuando se termine el contrato de trabajo se deberá efectuar un ajuste final de todos los salarios debidos».
La anterior referencia normativa debe ser entendida armónicamente con los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, según los cuales el término de prescripción es de 3 años y solo puede ser interrumpido por una sola vez con el reclamo del trabajador ante la autoridad administrativa que supuestamente ocultó la verdadera relación laboral.
Por lo anterior, «si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los 3 años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual (…) se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella», debido a que la no concurrencia del trabajador ante la entidad o la jurisdicción contenciosa puede entenderse como desinterés que no debe ser asumido por el Estado.
No obstante, la Sala indicó que la prescripción extintiva no podía ser aplicada de la misma forma a los derechos pensionales, en atención a la condición periódica que los hace imprescriptibles, debido a que son pagadas día a día por lo que pueden ser solicitadas en cualquier momento, lo que no sucede con las «prestaciones sociales y salariales, que al ser pagadas por una sola vez, sí con susceptibles del mencionado fenómeno».
Esta última posición fijada por el Consejo de Estado fue la utilizada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 2 Administrativo de Cali que declararon la prescripción de los derechos prestacionales reclamados y causados con anterioridad al 8 de julio de 2005, fecha en la que se cumplieron los 3 años de prescripción, contados a partir de la última relación laboral con el municipio de Dagua.
Sin embargo, ordenó a título de restablecimiento del derecho, el pago de las diferencias (en caso de que existan) entre los aportes que debieron efectuarse al sistema pensional y los efectivamente realizados por la demandante, teniendo en cuenta como base de cotización los honorarios pactados entre 1997 y el 2002, año en que finalizó la relación laboral.
Visto lo anterior, la Sala encuentra que el tribunal accionado aplicó en debida forma la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016, en relación con el tema de la prescripción de los derechos laborales en materia de contrato realidad, pues tuvo en cuenta que la relación laboral de la señora Suleima Erazo con el municipio de Dagua finalizó el 8 de julio del 2002, lo que quiere decir que la oportunidad para elevar la reclamación administrativa feneció el 8 de julio del 2005.
Sin embargo, la accionante acudió a la entidad en el año 2012, es decir 10 años después de la finalización de la relación laboral y 7 años después de la configuración de la prescripción de derechos laborales que pretendía reclamar en sede judicial. A pesar de ello, el Tribunal también atendió la posición del Consejo de Estado al reconocer los derechos pensionales que, como se indicó, tienen el carácter de imprescriptibles.
Así, no le estaba dado a la autoridad judicial accionada atender las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia 3074-05 del 2009, y cuya aplicación solicita la tutelante, debido a que, para la fecha en que se profirió la decisión de instancia acusada, ya existía una sentencia de unificación sobre la materia, la cual es de obligatoria aplicación para todas las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo.
En ese sentido, no es cierto que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca haya desconocido el precedente jurisprudencial, pues, por el contrario, fue precisamente una sentencia de unificación del Consejo de Estado la utilizada para justificar el sentido de la decisión, en la que se confirmó la sentencia de primera instancia que, a pesar de ser previa a la jurisprudencia del 2016, se profirió en el mismo sentido. 3 Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial en la sentencia del 25 de julio de 2019, pues es justamente una sentencia de unificación del Consejo de Estado la utilizada para declarar la prescripción de los derechos laborales solicitados por la demandante y conceder el reconocimiento de los derechos pensionales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Primero: se niega el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la señora Suleima Erazo López, de acuerdo con los argumentos propuestos en la parte motiva de esta decisión. Segundo: en caso de no ser impugnada esta providencia, devolver al despacho de origen el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-002-2013-00293-01, allegado a este proceso en calidad de préstamo.
Tercero: ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS LBC ----------------------- [1] Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [2] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [3] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).