RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Numeral 1 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 / CAUSAL PRIMERA - Prueba recobrada / PRUEBA RECOBRADA - Documentos decisivos existentes antes de proferida la sentencia y que no se pudieron aportar por fuerza mayor / FALLOS JUDICIALES - No pueden ser tenidos como prueba / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION – Infundado El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
La causal del recurso extraordinario de revisión invocada en el sub judice es la prevista en el numeral 1.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. para que se configure la causal 1.º de revisión es necesario que el documento que se aduce como prueba recobrada cumpla con lo siguiente: (i) que se trate de documentos, es decir, no se admiten medios probatorios como testimonios o inspecciones judiciales, entre otros, (ii) que el documento sea recobrado, es decir, que el mismo fue extraviado o refundido y se logró recuperar, después de haber tomado la decisión judicial, (iii) que dicho documento no hubiera podido ser aportado(s) oportunamente por circunstancias ajenas a la voluntad del recurrente, es decir, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria, eventos que deben encontrarse debidamente probados, y (iv) que el documento o documentos que se afirman decisivos, hubieran podido conducir a una decisión diferente. no se encuentra configurada la causal 1.º de revisión prevista en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que los fallos judiciales, no pueden ser entendidos como medio probatorio, como lo pretende la entidad recurrente, en tal sentido, no se cumplen con las exigencias de la “prueba recobrada”, pues se repite, no es un documento decisivo que existiendo hubiera sido extraviado y que el interesado no lo hubiera podido aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00835-00(0827-15) Actor: FISCALIA GENERAL DE LA NACION Demandado: MADELEINE IBAÑEZ CASTRO Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - LEY 1437 DE 2011.
ASUNTO Decide la Sala de Subsección A del Consejo de Estado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado de la Fiscalía General de la Nación contra la sentencia de 8 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. I.
ANTECEDENTES A través de apoderado la Fiscalía General de la Nación, presentó recurso extraordinario de revisión con el fin que se acceda a la siguiente, 1.- Pretensión: (i) Revocar la sentencia del 8 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por la señora Madeleine Ibáñez Castro contra la Fiscalía General de la Nación, que confirmó el fallo del 23 de agosto de 2013 proferido por el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga, en el proceso radicado con el No 2012-00260. 2.- Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[1].
La señora MADELEINE IBAÑEZ CASTRO solicitó declarar la nulidad del acto ficto presunto y a título de restablecimiento del derecho que se efectué el nombramiento en propiedad en el cargo de Asistente de Fiscal III. Como sustento fáctico de sus pretensiones, afirmó que la demandante se presentó al concurso de méritos de la Fiscalía General de la Nación convocado en el año 2007 para la provisión de 530 plazas en el cargo de asistente de fiscal III (convocatoria 005-2007).
Una vez agotadas todas las etapas previstas en la convocatoria y superadas las mismas, la demandante se encuentra en lista de elegibles, sin embargo, la entidad ha hecho caso omiso y no ha nombrado en propiedad a la actora. Como normas transgredidas, invocó los artículos 2, 13, 25, 40, 53 y 125 de la Constitución Nacional, los artículos 48, 60, 68 y 7 de la Ley 938 de 2004. 3.- Sentencia de primera instancia[2] El Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga profirió sentencia el 23 de agosto de 2013, en la cual declaró la nulidad del acto ficto y ordenó a la entidad demandada a título de restablecimiento del derecho, efectuar el nombramiento en propiedad de la señora Madeleine Ibáñez Castro en el cargo de Asistente de Fiscal III.
Contra la decisión anterior, el apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación. 4.- Sentencia objeto de revisión[3]. El 8 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Santander, profirió decisión de segunda instancia, en la que confirmó la sentencia apelada y como fundamento de la decisión expuso lo siguiente: Se refirió al marco normativo aplicable al caso concreto y consideró que la vigencia del registro definitivo de elegibles tiene un término de 2 años, no obstante, ello no es objeto de debate en el proceso de la referencia, como quiera que en el fallo de tutela emitido dentro del proceso 2011-0223- 00, se ordenó efectuar el nombramiento en periodo de prueba de la señora Madeleine Ibáñez Castro, bajo el entendido que este cargo se encontraba dentro del rango de los 530 convocados para asistente de fiscal III, el cual está debidamente ejecutoriado, ajustándose a los parámetros de la sentencia SU 446 de 2011, esto es, que tienen derecho a ser nombrados en propiedad quienes estuvieran en el rango de los convocados y cumplieran todas las etapas del proceso, como ocurrió en la presente litis. 5.- El recurso extraordinario de revisión[4].
La Fiscalía General de la Nación invocó como causal de revisión la consagrada en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[5], es decir, «Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
Considera que se configuró la causal en mención, toda vez que las providencias de primera y segunda instancia no tuvieron en cuenta al momento de decidir el proceso la sentencia SU 446 de 2011, en la cual se expuso que el límite material del concurso público de méritos era la convocatoria, es decir que todo el proceso debía sujetarse al contenido de la misma. 6.- Contestación del recurso[6] La señora MADELEINE IBAÑEZ CASTRO contestó el recurso oponiéndose a las pretensiones, considerando que el actuar de la Fiscalía General de la Nación, solo denota negligencia y desidia para todas y cada una de las personas que se inscribieron al concurso, cuyas etapas fueron superadas, desconociendo de esta manera el principio de confianza legítima de cada uno de los participantes que se encuentran en lista de elegibles.
II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 250 consagra que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la Fiscalía General de la Nación contra la sentencia proferida el 8 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que no hay lugar a decretar pruebas como quiera que las documentales necesarias ya obran en el expediente, la Subsección debe determinar si es procedente infirmar la sentencia del 8 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso promovido por la señora Madeleine Ibáñez en contra de la Fiscalía General de la Nación. 2.- Problema Jurídico.
Corresponde a esta Subsección verificar si en este caso se configura la causal prevista en el numeral 1º del artículo 250 del CPACA, al haberse encontrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
Para resolver lo anterior, se analizará (i) el marco normativo y jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión, (ii) la causal de revisión invocada, y (iii) caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.
A propósito, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver un caso bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, destacó lo siguiente: « El recurso de revisión […]reviste una connotación extraordinaria no sólo porque se encuentra dirigido a fracturar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas amparadas por la cosa juzgada material -res iudicata proveritate habetur-, sino porque procede únicamente contra las providencias determinadas por el artículo 185 ibidem, bajo la aducción de las causales taxativamente dispuestas por el artículo 188 del mismo ordenamiento, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente que, a su turno, deben estar dirigidos a la construcción dialéctica del supuesto que de lugar a la causal aducida, absteniéndose de esbozar argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca, pues, en últimas, la finalidad del recurso es reconocer y corregir las iniquidades que se produjeron como consecuencia de un fallo anómalo revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. [ ]»[7] Se debe precisar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista cuando estos han sido puestos en peligro.
Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.
En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se pueda intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su arbitrio reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. 4.- Causal de revisión invocada La causal del recurso extraordinario de revisión invocada en el sub judice es la prevista en el numeral 1.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo tenor literal dispone: «Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
En relación con esta causal, que ha sido denominada por la jurisprudencia como «prueba recobrada», la Sala Plena de la Corporación ha sostenido: «[…] Ha entendido la jurisprudencia, que prueba recobrada es aquella que existiendo, no pudo ser aportada oportunamente al proceso, así la prueba recobrada es aquél elemento probatorio nuevo, por ser recuperado luego de proferida la sentencia, que pudo ser decisivo en el sentido de la decisión y que no fue tenido en cuenta por el fallador, porque el interesado no pudo presentarla oportunamente dentro del proceso, por motivos de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria […][8]» Esta subsección en oportunidades anteriores, ha señalado que para que se estructure dicha causal es necesario que se cumplan con determinados requerimientos, al respecto indicó: “Para que se estructure la causal 1.º de revisión se requiere que el documento que se aduce como prueba recobrada cumpla los siguientes requerimientos: 1.Que se trate de documentos.
No se admiten medios probatorios distintos tales como testimonios o inspecciones judiciales, entre otros. 2.El documento debe ser recobrado. En este sentido debe tenerse en cuenta que por el término «recobrar» se entiende «[…] volver a tomar o adquirir lo que antes se poseía o se tenía […]»[9], es decir, que existiera en la época en la que se tramitó el proceso pero que hubiera estado refundido o extraviado, lo cual excluye pruebas nuevas o posteriores. 3.Que no hubieran podido ser aportados oportunamente por circunstancias ajenas a la voluntad del recurrente, es decir, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria, eventos que deben encontrarse debidamente probados. 4.Que el documento o documentos que se afirman decisivos, hubieran podido conducir a una decisión diferente[10].
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia también ha tenido la oportunidad de pronunciarse frente a la causal aquí aludida, y ha expuesto frente al particular lo siguiente: “3.1. La aparición de documentos que de haberse apreciado por el juzgador hubieran conducido a una decisión en sentido diverso al que contiene el pronunciamiento, ha sido ampliamente estudiada por la jurisprudencia de esta Corporación, la cual ha sostenido que para la cabal estructuración de dicho motivo de revisión es necesario el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Que las pruebas documentales se hubieren hallado ulteriormente al momento en que fue proferida la sentencia impugnada pero no creado después de ella, de ahí que se autoriza la aducción de documentos que tengan preexistencia material, pues no se trata de producir un nuevo medio de prueba que logre cambiar la decisión de la administración de justicia, como tampoco procede aportar los que estuvieron en poder del recurrente cuando en el proceso era posible allegarlos para que integraran el acervo probatorio. b) Tales medios probatorios, por su contenido u otra circunstancia, deben constituir una verdadera e innegable novedad frente al material probatorio recaudado y acopiado en el proceso, de modo que la alegada injusticia de la resolución adoptada en la providencia pueda «vincularse causalmente con la ausencia del documento aparecido» (CSJ SR237, 1º Jul. 1988), esto es, que el sentenciador dirimió la litis en el sentido reprochado, precisamente porque desconocía esa prueba literal que se aduce en revisión. c) El alcance del valor persuasivo de esas pruebas debe ser suficiente para transformar la decisión cuestionada, es decir, el documento «debe ser decisivo y por tanto tener la suficiente fuerza como para determinar un cambio sustancial de la sentencia recurrida» (CSJ SR, 1º Mar. 2001, Rad. 2009-00068) al punto de evidenciar que lo resuelto es manifiestamente contrario a la verdad que emana de los hechos, por lo que las piezas documentales “encontradas” deben ser capaces de demostrar plenamente hechos que el juzgador tuvo por no probados. d) Ha de constatarse que las documentales no se aportaron tempestivamente sin culpa del recurrente porque le fue imposible aducirlas.
Acepta el legislador que tal impedimento es únicamente el que proviene de fuerza mayor o caso fortuito (hecho externo, imprevisto e irresistible), o de obra de la parte favorecida con el fallo (conducta dolosa imputable a la contraparte) (CSJ SR, 5 Dic. 2012, Rad. 2003-00164-01), de modo que si la falta de aportación se debió a negligencia inexcusable del impugnante o por otra causa que no coincida con las señaladas por la codificación adjetiva, no existe un «documento recobrado» en que sea admisible apoyar la causa[11]l. De lo anterior, se infiere, que para que se configure la causal 1.º de revisión es necesario que el documento que se aduce como prueba recobrada cumpla con lo siguiente: (i) que se trate de documentos, es decir, no se admiten medios probatorios como testimonios o inspecciones judiciales, entre otros, (ii) que el documento sea recobrado, es decir, que el mismo fue extraviado o refundido y se logró recuperar, después de haber tomado la decisión judicial, (iii) que dicho documento no hubiera podido ser aportado(s) oportunamente por circunstancias ajenas a la voluntad del recurrente, es decir, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria, eventos que deben encontrarse debidamente probados, y (iv) que el documento o documentos que se afirman decisivos, hubieran podido conducir a una decisión diferente. 5.- Caso Concreto.
En el presente caso, el recurrente sostiene que la providencia SU 446 de 2011 de la Corte Constitucional es una prueba documental que no pudo ser aportada en las sentencias de primera y segunda instancia, para que en ellas se hubiera adoptado una decisión diferente. Frente al particular, la Sala advierte que los fallos judiciales, no son documentos probatorios; al respecto, el artículo 243 y siguientes del CGP, disponen: “Artículo 243.
Distintas clases de documentos. Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.
Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública […]».
Del contexto normativo y jurisprudencial expuesto en acápites anteriores, se puede colegir que los fallos judiciales no tienen la categoría de prueba documental, pues estas no son allegadas al proceso para demostrar la ocurrencia de ciertos hechos, sino que el propósito de las mismas es servir como fuente de derecho o criterio auxiliar de la actividad judicial y no como medio probatorio.
De tal manera, no se cumple con el primer requisito que exige la causal del ordinal 1.º del artículo 250 del CPACA. En ese orden de ideas, no se encuentra configurada la causal 1.º de revisión prevista en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que los fallos judiciales, no pueden ser entendidos como medio probatorio, como lo pretende la entidad recurrente, en tal sentido, no se cumplen con las exigencias de la “prueba recobrada”, pues se repite, no es un documento decisivo que existiendo hubiera sido extraviado y que el interesado no lo hubiera podido aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
En las anteriores condiciones, al no reunir los requisitos señalados en el ordinal 1.º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión propuesto por la Fiscalía General de la Nación contra la sentencia del 8 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso promovido por Madeleine Ibáñez Castro contra la Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal, háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático Justicia Siglo XXI y archívese el expediente del recurso extraordinario de revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 1 a 21 del Cuaderno 2. [2] Folios 306 a 315 del cuaderno 2. [3] Folios 436 a 442 del Cuaderno 2. [4] Folios 1 a 4 cuaderno 1 [5] El recurso fue interpuesto el día 7 de octubre de 2014, esto es, en vigencia de la Ley 1437 de 2011. [6] Folios 38 a 41 del cuaderno principal. [7] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de junio de 2012. Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00651-00(REV). Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogota S.A. E.S.P. Demandado: COMCEL S.A. - CELCARIBE S.A. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de noviembre de 2005, expediente 1999-00218. [9] http://dle.rae.es/?id=VShJp3R. [10] Ver sentencia del 11 de junio de 2019, rad. 2013-01133 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado. [11] Sentencia del 29 de junio de 2017, proferida por la Corte Suprema de Justicia SC9228-2017 - Exp.: 2009-02177-00.