RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Artículo 20 de la Ley 797 de 2003 / LEY 797 DE 2003 ARTICULO 20 - Derechos reconocidos excediendo lo debido de acuerdo con la ley / BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS - Factor salarial que debe computarse en una doceava parte / RECURSO EXTRAORIDNARIO DE REVISION - Fundado La Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 3 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por ordenar la inclusión en la liquidación pensional del señor Francisco Paula Pérez la bonificación especial o quinquenio en porcentaje del 100%.
La procedencia de este medio de impugnación es excepcional, pues afecta el principio de inmutabilidad de las sentencias que hayan hecho tránsito a cosa juzgada, por razones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que revisten tal gravedad que el legislador autoriza a romper el principio de la cosa juzgada -res iudicata pro veritate habetur- y cambiar los resultados de la decisión, en orden a evitar que prevalezca una situación de injusticia, como la que se genera cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley que era legalmente aplicable.
Precisa la Sala que para quienes son beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe incluirse de forma proporcional o fraccionada, teniendo en cuenta un mes de remuneración, el cual debe computarse en cuantía de una doceava parte 1/12, posición que es consecuente no solo con la inclusión de los factores en todas las bases liquidatorias de las pensiones aun siendo especiales, sino también con la tradición jurisprudencial de dividir aquellos conceptos salariales que se causan en periodos distintos al mes.
En consideración al marco normativo y jurisprudencial expuesto, específicamente, la evolución jurisprudencial desarrollada por la sección segunda, mantener el reconocimiento de la pensión con la inclusión del factor de la bonificación especial o quinquenio en un porcentaje del 100% es contrario a la voluntad del legislador y va en contravía del precedente jurisprudencial, de tal manera, que se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual, la Sala revocará parcialmente la sentencia objeto de revisión. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTICULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A" Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00508-00(1011-13) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: FRANCISCO DE PAULA PEREZ LOPEZ Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - LEY 1437 DE 2011. ASUNTO Decide la Sala de Subsección A del Consejo de Estado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.-.
ANTECEDENTES A través de apoderado la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, presentó recurso extraordinario de revisión con el fin de que se revoque la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Francisco de Paula Pérez López contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, que revocó el fallo del 31 de agosto de 2009, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del proceso radicado con el número 2006-00142. 1.- Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[1].
En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se solicitó declarar la nulidad parcial de la Resolución No 21999 del 9 de mayo de 2006, por medio de la cual se reconoció una pensión de jubilación por aportes al señor Francisco de Paula Pérez López como empleado de la Contraloría General de la Nación, sin tener en cuenta el promedio de los factores devengados en los últimos seis meses, ignorando las primas y bonificaciones.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó a título de restablecimiento del derecho, que la extinta CAJANAL, reliquide la pensión de jubilación incluyendo todos los factores (01 de marzo de 2006 a 30 de agosto de 2006), tales como: asignación básica, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, auxilio de movilización, horas extras y el 100% de lo certificado y pagado por concepto de bonificación especial (quinquenio), bonificación por servicios, prima de vacaciones, de servicios y navidad, efectiva a partir del 01 de septiembre de 2006.
Como sustento fáctico de sus pretensiones, manifestó que el demandante laboró al servicio de la Contraloría General de la República por más de 20 años, y cumplió el status jurídico de pensionado el 5 de junio de 2004. Al demandante le fue reconocida la pensión de jubilación mediante Resolución 21999 de 09 de mayo de 2006, efectiva desde el 1 de noviembre de 2004, condicionando su pago al retiro definitivo del servicio.
Se retiró en forma definitiva del servicio el 01 de septiembre de 2006. Sostuvo que el acto administrativo demandado, liquidó el monto de la pensión en los términos de la Ley 100 de 1993, ignorando factores debidamente certificados y sin tener en cuenta el promedio de lo devengado por todo concepto de los últimos 6 meses de servicio, en un 100% de las primas y bonificaciones certificadas.
Como normas transgredidas invocó los artículos 2, 13, 25, y 58 de la Constitución Política, artículos 21 del Código Sustantivo del Trabajo, artículo 7 del Decreto 929 de 1976, 11 y 36 de la Ley 100 de 1993. 2.- Sentencia de primera instancia[2] El Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, profirió sentencia el 31 de agosto de 2009, en la que declaró de oficio la excepción de falta de decisión previa y agotamiento de la vía gubernativa, al considerar en primer lugar, que los funcionarios de la Contraloría General de la República, están sometidos a un régimen especial previsto en las Leyes 6 de 1945, y 65 de 1946, en los Decretos Leyes 2567 de 1946, 929 de 1976 y 720 de 1978.
En segundo lugar, respecto de los factores salariales, aplicados al régimen especial consideró que los factores previstos en el artículo 40 del Decreto 720 de 1978, son enunciativos y no taxativos, puesto que además de la asignación mensual fijada por la ley para cada empleo público, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe un funcionario.
Sostuvo que si bien los servidores de la Contraloría General de la República están sujetos para la liquidación de su pensión, a las disposiciones de los Decretos 929 de 1976 y 720 de 1978, también lo es, que como requisito indispensable para obtener un pronunciamiento en sede judicial, resultaba necesario que la reclamación hubiera sido radicada en sede administrativa, con el fin de que la entidad pudiera tener la oportunidad de pronunciarse frente a los factores reclamados.
En tal sentido, puntualizó que la pretensión en tal sentido, no fue objeto de análisis y estudio previo por parte de CAJANAL. 3.- Recurso de apelación[3] El señor Francisco de Paula Pérez López presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia del 31 de agosto de 2009 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, por considerar que carece de fundamento exigir como requisito procesal la interposición de los recursos en sede gubernativa, cuando el acto administrativo objeto de control reconoció una pensión de jubilación que tiene el carácter de prestación periódica. 4.- Sentencia objeto de revisión[4].
La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 3 de marzo de 2011, revocó la sentencia del 31 de agosto de 2009 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá. En su lugar, declaró la nulidad de la Resolución No 21999 del 9 de mayo de 2006, proferida por CAJANAL y a título de restablecimiento del derecho condenó a dicha entidad, a liquidar en debida forma la pensión de jubilación del señor Francisco de Paula Pérez López, y pagar las diferencias pensionales, con efectividad a partir del 1 de septiembre de 2006, teniendo en cuenta como factores salariales, “sueldo, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, auxilio de movilización, bonificación por servicios, horas extras, prima de servicios, prima de navidad y bonificación especial en su totalidad[5]”.
La anterior decisión tuvo como sustento las siguientes consideraciones: Manifestó que por ser el actor servidor público de la Contraloría General de la República, resulta imperioso aplicar las normas especiales que regulan las pensiones de jubilación de dicha entidad, Decreto 929 de 1976, artículo 7 y Decreto Ley 720 de 1978, artículo 40.
Anotó que el demandante reunió los requisitos para ser acreedor a la pensión de vejez tras cumplir 55 años de edad el 5 de junio de 1999, y acreditar 20 años de servicios, razón por la cual la entidad de previsión debió liquidar la misma teniendo en cuenta todos los salarios devengados durante el último semestre de servicios. Indicó que como el retiro definitivo del servicio del señor Francisco de Paula Pérez López se produjo el 1 de septiembre de 2006, el período a tener en cuenta para los efectos de la reliquidación pensional es el comprendido entre el 1 de marzo de 2006 y el 1 de septiembre de 2006.
Con fundamento en el certificado expedido por la directora de Talento Humano de la Contraloría General de la República, encontró demostrado que durante el semestre comprendido entre el 1 de marzo y el 30 de agosto de 2006, el actor devengó los siguientes factores: sueldo, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, auxilio de movilización, bonificación por servicios, bonificación especial, horas extras, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.
Por lo anterior, concluyó que la reliquidación de la pensión debía ser equivalente al 75% del promedio mensual de lo devengado por el actor en el último semestre de servicios, incluyendo como factores salariales el sueldo, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, auxilio de movilización, bonificación por servicios, horas extras, prima de servicios, prima de navidad, y la bonificación especial en su totalidad, es decir el 100%, con efectos a partir del 1 de septiembre de 2006, por retiro definitivo del servicio factores que no se tuvieron en cuenta en su momento por la entidad demandada. 5.- El recurso extraordinario de revisión[6].
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, invocó como causal de revisión la consagrada en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó el fallo del 31 de agosto de 2009, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Advirtió que es claro que el señor Francisco de Paula Pérez López, laboró por más de 20 años en el sector público y prestó sus servicios por más de 15 años a la Contraloría General de la República, razón por la cual, es indiscutible que se encuentra en el régimen especial, sin embargo, lo que motiva el recurso de revisión es la decisión de ordenar en la liquidación de la pensión del señor Francisco de Paula Pérez López, la inclusión de la bonificación especial o quinquenio en su totalidad, es decir el 100%, desconociendo que la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha señalado que para la liquidaciones de los servidores de la Contraloría General de la República, debe tenerse en cuenta de manera proporcional, tomando el último valor devengado por tal concepto en una 1/6 parte.
Finalmente indicó que en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal se profirió la Resolución No UGM 023118 del 28 de diciembre de 2011[7], reliquidando la pensión de jubilación del señor Francisco de Paula Pérez López, computando la bonificación especial - quinquenio en su totalidad, es decir en un 100%. 6.- Contestación del recurso[8] El señor FRANCISCO DE PAULA PÉREZ LÓPEZ contestó el recurso oponiéndose a todas las pretensiones señaladas, pues considera que no le ha causado un detrimento patrimonial al Estado, como quiera que por más de 20 años le hicieron descuentos para su pensión y realizó todas las cotizaciones exigidas por ley.
Resaltó que la decisión de segunda instancia determinó que el quinquenio debía incluirse de manera total y no fraccionada, porque esta prestación está supeditada al cumplimiento de los 5 años de permanencia, de manera que, si la persona se retira antes del cumplimiento de los cinco años, simplemente no se causa. Advirtió que el demandado, señor Francisco de Paula Pérez López tiene derecho al régimen de pensiones consagrado en los Decretos 929/76 y 720/78 para los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, razón por la cual la pensión se debe liquidar conforme lo señaló el tribunal de manera de manera completa y no fraccionada.
II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, en sus artículos 248 a 255. Ahora bien, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 250 consagra que los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos son de conocimiento de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
En tal sentido y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019. «Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Segunda: […] 3.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP contra la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En ese orden, y teniendo en cuenta que no hay lugar a decretar pruebas dado que las documentales necesarias ya obran en el expediente, le corresponde a la Subsección determinar si es procedente infirmar la sentencia del 3 de marzo proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.- Problema jurídico.
Corresponde a la Sala verificar si en este caso se configura la causal prevista en el literal b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, por haber ordenado la inclusión en la liquidación pensional del señor Francisco de Paula Pérez López, la bonificación especial o quinquenio en porcentaje del 100%.
Para resolver lo anterior, se analizará (i) el marco normativo y jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión, (ii) la causal de revisión invocada, y (iii) caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.
A propósito, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver un caso bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, destacó lo siguiente: « El recurso de revisión […]reviste una connotación extraordinaria no sólo porque se encuentra dirigido a fracturar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas amparadas por la cosa juzgada material -res iudicata proveritate habetur-, sino porque procede únicamente contra las providencias determinadas por el artículo 185 ibidem, bajo la aducción de las causales taxativamente dispuestas por el artículo 188 del mismo ordenamiento, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente que, a su turno, deben estar dirigidos a la construcción dialéctica del supuesto que de lugar a la causal aducida, absteniéndose de esbozar argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca, pues, en últimas, la finalidad del recurso es reconocer y corregir las iniquidades que se produjeron como consecuencia de un fallo anómalo revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. [ ]»[9] Se debe precisar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista cuando estos han sido puestos en peligro.
Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.
En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se pueda intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su arbitrio reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. 4.- Causal de Revisión invocada. 4.1.Sobre la causal de revisión consagradas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La Ley 797 de 2003 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» dispuso en su artículo 20, literal b), las siguientes causales de revisión: «REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Al respecto, esta Sala de Subsección ha reconocido que esta causal jurisprudencialmente ha sido considerada como una herramienta legal útil que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios filosóficos que orientan el Sistema General de Pensiones.
En el caso bajo estudio, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 3 de marzo de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por ordenar la inclusión en la liquidación pensional del señor Francisco Paula Pérez la bonificación especial o quinquenio en porcentaje del 100%.
La procedencia de este medio de impugnación es excepcional, pues afecta el principio de inmutabilidad de las sentencias que hayan hecho tránsito a cosa juzgada, por razones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que revisten tal gravedad que el legislador autoriza a romper el principio de la cosa juzgada -res iudicata pro veritate habetur- y cambiar los resultados de la decisión, en orden a evitar que prevalezca una situación de injusticia, como la que se genera cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley que era legalmente aplicable. 5.- Caso concreto La UGPP, a través del presente recurso extraordinario de revisión, solicitó infirmar de manera parcial la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal de Cundinamarca, dentro proceso radicado No. 2006-00142, por considerar que no debió ordenarse la liquidación de la pensión de jubilación del señor Francisco de Paula Pérez López, incluyendo el 100% de la bonificación especial o quinquenio, sino que debe liquidarse en forma proporcional, de acuerdo con la línea jurisprudencial trazada por la sección segunda de esta Corporación, es decir, tomando el último quinquenio causado, y dividirlo en una sexta parte.
Para resolver la cuestión la Sala se referirá a la evolución jurisprudencial sobre la inclusión del quinquenio o bonificación en el régimen especial de la Contraloría General de la República. 5.1. Régimen pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la República. Bonificación especial quinquenal y su inclusión como factor de liquidación pensional, conforme lo prescribe el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976.
Los funcionarios de la Contraloría General de la República gozan de un sistema especial del cual son beneficiarios quienes se encuentran en el régimen de transición, que según los requisitos exigidos en el Decreto 929 de 1976, son aquellos empleados públicos que han cumplido 55 años de edad, tratándose de hombres y 50 para las mujeres, y 20 años de servicios, de los cuales diez hayan sido laborados en la Contraloría. Por su parte el artículo 23 del Decreto 929 de 1976 dispuso: "Art. 23.
Los funcionarios de la Contraloría General de la República, tendrán derecho al pago de una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución a partir de la vigencia de este Decreto, durante el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria, ni de ningún otro orden. El Contralor General de la República reglamentará la forma y cuantía de esta bonificación”.
Ahora bien, en punto al tema que concierne al recurso extraordinario de revisión, esto es, el porcentaje de liquidación de la bonificación especial como factor pensional, la jurisprudencia de la sección segunda ha tenido la siguiente evolución: (i). La primera tesis que estuvo vigente[10] hasta el cambio jurisprudencial del año 2010, sostenía que para efectos de determinar la base de liquidación pensional con inclusión de la bonificación especial, quinquenio, tenía que calcularse de manera proporcional, esto es, mes a mes durante el semestre que comprende el período para definir el monto de la prestación pensional.
(ii). Con posterioridad, la subsección A, mediante sentencia del 11 de marzo de 2010, dentro del radicado No. 0091-09[11], rectificó dicha posición en el sentido de que la bonificación especial sólo podía incluirse como factor salarial para integrar la base de liquidación pensional de los empleados beneficiarios del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, si fuera causada de acuerdo con el artículo 23 del Decreto 929 de 1976, esto es, al cumplir cinco años de servicio, en cuyo caso debía tenerse en cuenta su totalidad y no fraccionada como se venía haciendo anteriormente.
En aquella oportunidad, esta subsección sostuvo lo siguiente: "La forma como fue concebida la bonificación especial en la norma (art. 23 Dto. 929/76) que consagró como su fundamento el hecho de cumplir un periodo de cinco años al servicio de la Institución y si a disposición contenida en el artículo 7° ibídem, transcrito en párrafos antecedentes, señaló que la pensión ordinaria de jubilación será equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, debe entenderse que se promedia lo que es susceptible de tal operación, pero lo que no es pasible de ser fraccionado se incluye integralmente.
Por ello, si el derecho a percibir la bonificación especial se consolidó en el último semestre laborado, debe computarse en su totalidad, lo contrario pugnaría con el derecho de empleado que ha cumplido cinco años de servicios y ve frustrada la opción que le dio la ley de incluirla en el cómputo pensional, pese a que, se repite, su exigencia sólo surge el día que se cumple con el lapso de permanencia señalado en la norma.
De esta manera, la Sala replantea la tesis contenida en fallos en los que se había decidido promediar los factores salariales computables en la pensión de los empleados de régimen especial de la Contraloría General de la República.” (iii). Seguidamente, la Sala Plena de la Sección Segunda en la sentencia de 14 de septiembre de 2011. Rad. 0899-2011[12], volvió a considerar la tesis sobre la incidencia de la bonificación especial - quinquenio en la base salarial de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, precisando que al no existir duda sobre su carácter de factor, nada impedía que pudiera ser fraccionada para efectos de liquidar la pensión de jubilación de un servidor de la Contraloría General de la República, lo que implicaba que para su liquidación e inclusión en el monto pensional debía tomarse únicamente el último quinquenio devengado por el servidor y dividirlo entre 6, para de esta forma obtener la sexta parte 1/6, tal y como lo estableció el Decreto 929 de 1976.
Textualmente precisó: "Sin embargo dicho planteamiento, -la sentencia referida en los párrafos anteriores- ha sido objeto de diversas interpretaciones, prueba de ello, son los diferentes puntos de vista que se evidencian en las decisiones proferidas por los Tribunales Administrativos del país, pues hay quienes sostienen que la bonificación se debe incluir de manera proporcional, y otros quienes aseguran, que debe ser tenida en cuenta en su totalidad; por lo anterior, es que se hace inevitable, por parte de la Sala, indicar los parámetros necesarios a tener en cuenta al momento de liquidar este factor.
Si bien es cierto se debe tomar en cuenta la última bonificación especial en su totalidad para reliquidar la pensión, ello no es óbice para que ésta se fraccione en sextas partes, tal y como lo estableció el mismo Decreto 929 de 1976. En otras palabras, independientemente de que el “quinquenio” se haya adquirido como una contraprestación por haber cumplido 5 años de servicio, y éste a su vez haya servido como factor a tener en cuenta al momento de ajustar la pensión, no hay norma que indique que aquello que se recibió de manera integral, no pueda ser fraccionado para efectos de liquidar la pensión, más aún si se tiene en cuenta, que al ser un factor salarial, tal y como fue considerado por esta Corporación anteriormente, es susceptible de ser dividido conforme lo estableció el artículo 7° ibídem.
En conclusión, la bonificación especial será liquidada en igual proporción al resto de los factores, esto es, tomando el último quinquenio causado, dividirlo por 6, para que de esta manera, arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión” En ese sentido, la sentencia interpreta la norma que cobija el régimen especial[13] de acuerdo al espíritu del legislador, esto es, que todos los factores deben ser fraccionados por sextas partes, de manera que la bonificación no tenía por qué ser una excepción y en ese orden su liquidación también debía ser dividida por sextas partes.
(iv). Y más recientemente, el 7 de diciembre de 2016, mediante sentencia de unificación SU-006/2016[14], la sección segunda del Consejo de Estado rectificó nuevamente la forma como debía incluirse el quinquenio en la base de liquidación pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la República. En esta oportunidad, la posición unificada consistió en que el último quinquenio percibido se tenía que dividir en 12, correspondiente a las doceavas partes que componen un año de liquidación, y de este se debía tomar una unidad, es decir, su liquidación para efectos pensionales tendría que ser de 1/12.
Al respecto precisó la siguiente regla jurisprudencial: “Regla jurisprudencial En armonía con las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado reitera y unifica su jurisprudencia en torno a la manera de calcular el quinquenio en la base de liquidación de la pensión de los servidores de la Contraloría General de la República, beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, y fija la siguiente regla jurisprudencial para decidir las controversias judiciales en las que se discuta dicho asunto: «En el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe entenderse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte.» Para arribar a dicha conclusión, la sección segunda tuvo en cuenta las siguientes razones: “(…) Sin embargo, esta posición debe ser complementada, para precisar que el quinquenio para efectos pensionales debe tenerse en cuenta como factor según lo dispuesto en el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976, con «un mes de remuneración», no con la totalidad de la suma devengada por quinquenio, que en muchas ocasiones supera el mes de remuneración. Lo anterior pues al analizar el contenido de la norma trascrita, la Sala observa que no existen expresiones oscuras o palabras técnicas o con significado legal especial; por el contrario, la disposición acude a un lenguaje usual y de fácil comprensión, lo cual determina el uso de la regla de interpretación del artículo 28 del Código Civil que establece atender al sentido natural y obvio de las palabras usadas por el legislador.
Definido lo anterior, corresponde determinar en qué cuantía o proporción se tendrá en cuenta el referido factor al momento de computarlo o incluirlo en el IBL de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976. Al respecto, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo en algunas ocasiones ha considerado que la inclusión del referido factor debe ser en sextas partes, criterio derivado del contenido mismo del artículo séptimo del Decreto Ley 929 de 1976, según el cual la «pensión vitalicia de jubilación» a que tienen derecho los funcionarios y empleados de la Contraloría General beneficiarios del mencionado decreto será «equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre».
Sin embargo, la lectura atenta de la norma en mención evidencia, en aplicación del método gramatical, que dicho enunciado normativo no señala cómo debe computarse el quinquenio en el IBL de los beneficiarios del referido decreto; pues, el artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976 sobre este punto únicamente prescribe que la pensión de jubilación de los funcionarios de la Contraloría General de la República será equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre sin definir la cuantía o proporción en la que se tomarán los factores de salario.
Entonces y con el propósito de clarificar este aspecto, acude la Sala nuevamente al contenido del artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 que define la forma como se paga la bonificación quinquenal, encontrando que dicho factor salarial consiste en un mes de remuneración por cada periodo de cinco años al servicio de la institución. Para resolver este asunto la Sala tendrá en cuenta además el momento de causación de los factores de salario que están previstos por la ley, para hacer parte del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación, pues de un lado, el salario básico que constituye el principal referente para remunerar el trabajo prestado por el empleado, se incluye en su totalidad debido a que se percibe de manera mensual, mientras que el quinquenio que corresponde a un mes de remuneración por cada periodo de cinco años al servicio de la entidad debe ser incluido en una doceava parte, lo cual es consecuente no solo con la inclusión de los factores en todas las bases liquidatorias de las pensiones aun siendo especiales, sino también con la tradición jurisprudencial de dividir aquellos concepto salariales que se causan en periodos distinto al mes.
Así las cosas, en el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976 el quinquenio, esto es, un mes de remuneración, debe computarse en cuantía de una doceava parte. Acorde con la evolución jurisprudencial descrita, precisa la Sala que para quienes son beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe incluirse de forma proporcional o fraccionada, teniendo en cuenta un mes de remuneración, el cual debe computarse en cuantía de una doceava parte 1/12, posición que es consecuente no solo con la inclusión de los factores en todas las bases liquidatorias de las pensiones aun siendo especiales, sino también con la tradición jurisprudencial de dividir aquellos conceptos salariales que se causan en periodos distintos al mes. 5.2.
Análisis sustancial. Como se indicó, la UGPP invocó como causal del recurso de revisión, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legítimamente aplicables”. En tal sentido, adujo que el Tribunal ordenó en la sentencia objeto de revisión, reliquidar la pensión del señor Francisco de Paula Pérez López, con el 100% de la bonificación especial como factor salarial, cuando ha debido incluirse en forma proporcional.
Así las cosas, en consideración al marco normativo y jurisprudencial expuesto, específicamente, la evolución jurisprudencial desarrollada por la sección segunda, mantener el reconocimiento de la pensión con la inclusión del factor de la bonificación especial o quinquenio en un porcentaje del 100% es contrario a la voluntad del legislador y va en contravía del precedente jurisprudencial, de tal manera, que se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual, la Sala revocará parcialmente la sentencia objeto de revisión. Es de advertir que en el presente caso, no se encuentra en discusión el derecho pensional que le fue reconocido al señor Francisco de Paula Pérez López, ni su régimen de transición, como tampoco el régimen especial por haber trabajado en la Contraloría General de la República, sino el monto que fue ordenado en la inclusión respecto de la bonificación especial, “quinquenio”.
Es decir, que la modificación solamente se circunscribe al porcentaje de la bonificación especial que debe ser liquidada por doceavas partes y no con el 100% como le fue reconocido al pensionado, pues como quedó visto, así liquidado este factor, vulnera el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Por lo anteriormente expuesto, la Sala infirmará parcialmente y solo en cuanto al factor de la bonificación especial, la providencia de segunda instancia proferida el 3 de marzo de 2011 por la Subsección "B” Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y en su lugar, dictará sentencia de reemplazo para ordenar la liquidación de la pensión del señor Francisco de Paula Pérez López con la inclusión de los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, incluyendo el quinquenio en forma proporcional, esto es, en una doceava parte, como se indicará a continuación en la sentencia de reemplazo.
7. SENTENCIA DE REEMPLAZO Asume esta Sala el carácter de Tribunal de instancia y procede, en tal virtud, a resolver la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Francisco de Paula Pérez López contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social. 7.1. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Francisco de Paula Pérez, a través de apoderado judicial solicitó la nulidad parcial de la Resolución No. 21999 del 9 de mayo de 2006, proferida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por la cual le fue reconocida la pensión vitalicia por vejez, como ex funcionario de la Contraloría General de la Nación, sin tener en cuenta el promedio de los factores de salario devengados en los últimos 6 meses y el 100% de la bonificación especial o quinquenio.
A título de restablecimiento entre otros aspectos, solicitó que la extinta CAJANAL, reliquide la pensión de jubilación incluyendo todos los factores de salario (marzo 01-06 a agosto 30-06) asignación básica, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, auxilio de movilización, horas extras y el 100% de lo certificado y pagado por concepto de bonificación especial (quinquenio), bonificación por servicios, prima de vacaciones de servicios y navidad.
Fundó sus pretensiones en el hecho de haber laborado por más de 20 años al servicio de la Contraloría General de la República, configurando su estatus el 5 de junio de 2004, y retirándose definitivamente del servicio el 1 de septiembre de 2006. 7.2. La sentencia infirmada. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección "B” en la sentencia objeto de este recurso, le reconoció a Francisco de Paula Pérez, una pensión de jubilación con el régimen de transición y el especial de la Contraloría General de la República, de acuerdo a los factores salariales percibidos durante el último semestre y ordenó su liquidación incluyendo la bonificación especial o "quinquenio” en un 100%.
La Caja Nacional de Previsión Social en liquidación, en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal profirió la Resolución No UGM 023118 del 28 de diciembre de 2011, reliquidando la pensión de jubilación del señor Francisco de Paula Pérez López, con la inclusión de los factores, pero computando la bonificación especial - quinquenio en su totalidad, (100%) 7.3.
Análisis de la Sala. En primer lugar, reitera la Sala que en el presente caso no se encuentra en discusión el derecho pensional que le fue reconocido al señor Francisco de Paula Pérez López, ni su régimen de transición, como tampoco el régimen especial por haber trabajado en la Contraloría General de la República, sino el monto que fue ordenado en la inclusión respecto de la bonificación especial, “quinquenio”.
Con tal precisión, y teniendo en cuenta lo consignado en el acápite anterior, debido a la prosperidad de la causal invocada en el recurso extraordinario de revisión, se infirmará parcialmente la sentencia de 3 de marzo de 2011, proferida por la Sección Segunda, Subsección "B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en lo que hace referencia a la bonificación especial o "quinquenio” y solo para ordenar que la bonificación especial o quinquenio se incluya como factor salarial en la liquidación pensional del señor Francisco de Paula Pérez López, en proporción de una doceava parte 1/12 y no por el 100% como allí se dispuso.
El fundamento de esta decisión no es otro que encontrarse demostrada la causal de revisión consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la cuantía del derecho pensional reconocido al señor Francisco de Paula Pérez López excede lo debido de acuerdo con la ley que le era legalmente aplicable a su situación jurídica pensional.
Lo anterior, por cuanto como se dejó expuesto en la sentencia de unificación SU-006/2016 de la sección segunda[15], la bonificación especial o quinquenio debe considerarse como un factor más, y por ende, sin importar si se pagan acumulados los quinquenios, solo debe tenerse en cuenta el que corresponde al devengado en el último semestre y dividirlo en doceavas partes.
Bajo ese entendimiento, la Sala profiere sentencia de reemplazo en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia del 31 de agosto de 2009, que declaró de oficio la excepción de falta de decisión previa y de agotamiento de vía gubernativa, y en su lugar, teniendo en cuenta que el demandante reunió los requisitos para ser beneficiario de la pensión de vejez al cumplir la edad de 55 años el 5 de junio de 1999 (f. 78) y a acreditar 20 años de servicios (folios 2 a 10), se ordenará a la entidad de previsión demandada, liquidar la pensión teniendo en cuenta todo lo devengado por el señor Francisco de Paula Pérez López el último semestre de servicios, con fundamento en las normas especiales que rigen su situación jurídica pensional como empleado de la Contraloría General de la República, esto es, los Decretos 929 de 1976 y 720 de 1978.
Para tal efecto, se declara la nulidad de la Resolución 21999 de 9 de mayo de 2006, proferida por CAJANAL en cuanto no dio aplicación al Decreto 929 de 1976, y como consecuencia, se ordena reliquidar la prestación del actor con el 75% del promedio de lo devengado en el último semestre de servicios, incluyendo la bonificación en la proporción indicada (1/12) tal y como se precisó en la sentencia de unificación del 7 de diciembre de 2016 ya citada.
Con fundamento en lo anterior, la entidad condenada deberá proferir un nuevo acto administrativo en el que proceda a reliquidar la bonificación especial o "quinquenio” por doceavas partes y solo respecto del último valor recibido por la bonificación no acumulada, y, no por el 100% como allí se dispuso..- La modulación de los efectos de la sentencia de reemplazo.
Es regla general que la anulación de actos administrativos tiene efectos ex tunc, es decir desde el momento en que se profirió el acto anulado por la jurisdicción, lo que implica predicar que el acto no existió ni produjo efectos jurídicos[16], situación que impone que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de su expedición, no teniendo vocación de generar ningún efecto jurídico.
No obstante, al retrotraerse las cosas al estado anterior a la expedición del acto, solo se afectarán aquellas situaciones no consolidadas o las que al tiempo de producirse el fallo eran objeto de debate o susceptibles de ser controvertidas ante las autoridades judiciales o administrativas. En tal sentido, aunque generalmente los efectos de los fallos de nulidad de los actos administrativos son retroactivos, existen excepciones legales y jurisprudenciales a dicha regla, tal es el caso del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011[17].
También, en el ámbito jurisprudencial, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sostenido que en algunos casos es necesario modular en el tiempo los efectos de los fallos de nulidad[18]. Se destaca de otra parte la doctrina, que en el libro titulado “Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa colombiana” cita la decisión del 11 de mayo del 2004 adoptada por la Asamblea de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado francés en la que se manifestó la necesidad de acudir a la modulación temporal de los efectos en sede de nulidad de los actos administrativos: “(…) la nulidad de un acto administrativo implica, en principio, que el acto se reputa no haber existido jamás. Sin embargo, si el efecto retroactivo de la nulidad puede generar consecuencias manifiestamente excesivas, en razón de los efectos que este acto pudo producir y, de las situaciones que pudieron constituirse durante su vigencia, si es de interés general mantener temporalmente sus efectos, puede el juez administrativo (…) decidir una limitación en el tiempo de los efectos de la nulidad (…) como una excepción al principio del efecto retroactivo de las anulaciones (…) y decidir que todo o una parte de los efectos anteriores del acto se deberán considerar como definitivos e, incluso, que la anulación será efectiva en una fecha posterior que el juez determine.” En el presente caso, la Sala al infirmar la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección "B”, profiere la presente sentencia de reemplazo, mediante la cual revoca la sentencia proferida el 31 de agosto de 2009 por el Juzgado Tercero administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, y en su lugar, dispone, declarar la nulidad de la Resolución No. 21999 de mayo 9 de 2006, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual reconoció la pensión de jubilación del señor FRANCISCO DE PAULA PÉREZ LÓPEZ, identificado con C.C. No. 17’159.491 de Bogotá, sin incluir todos los factores devengados en el último semestre de servicio.
A título de restablecimiento del derecho, se condenará a la UGPP a reliquidar en debida forma la pensión de jubilación reconocida al señor FRANCISCO DE PAULA PÉREZ LÓPEZ, con efectividad a partir del 1 de septiembre de 2006, teniendo en cuenta como factores salariales el sueldo, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, auxilio de movilización, bonificación por servicios, horas extras, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y la bonificación especial en forma proporcional por doceavas partes y solo respecto del último valor recibido por la bonificación no acumulada, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
No obstante, es preciso modular los efectos de la reliquidación con relación al porcentaje de bonificación especial para que sus efectos rijan hacia futuro, es decir, a partir de la ejecutoria de la presente providencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que el señor Francisco de Paula Pérez López consolidó unos derechos al amparo de la sentencia infirmada de 3 de marzo de 2011, y por tal razón se produjeron unos efectos que quedaron consolidados al amparo de dicha orden judicial, razón por la cual ha venido percibiendo como factor salarial la totalidad del quinquenio, siendo lo correcto, como quedó desarrollado en esta sentencia, que éste se incluya de manera fraccionada, para que no resulte excesivo al tenor de las normas que le sirven de fundamento.
Ello, por cuanto su situación jurídica pensional reconocida en la sentencia del 3 de marzo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección "B” no goza de la inmutabilidad absoluta de la cosa juzgada, y por consiguiente, es susceptible de ser modificada mediante el presente recurso extraordinario de revisión, sin convertirse en una tercera instancia. Por tal razón, los efectos del presente fallo, en lo pertinente a la forma como habrá de reliquidarse la bonificación especial o quinquenio, se modularán ex nunc, de forma tal que rijan hacia el futuro, con el objeto de salvaguardar los derechos del señor Francisco de Paula Pérez López que fueron reconocidos al amparo de dicha sentencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que la inclusión total del quinquenio y no de manera fraccionada, se fundó en un criterio interpretativo que posteriormente fue rectificado por la sección segunda de la Corporación, tras considerar que si bien es cierto se debe tomar en cuenta la última bonificación especial en su totalidad para reliquidar la pensión, ello no es óbice para que ésta se fraccione como lo estableció el mismo Decreto 929 de 1976, más aún si se tiene en cuenta, que al ser un factor salarial, tal y como fue considerado por esta Corporación anteriormente, es susceptible de ser dividido conforme lo estableció el artículo 7° ibídem.
En conclusión, la bonificación especial será liquidada en igual proporción al resto de los factores al momento de liquidar la pensión, por lo que le corresponderá a la UGPP proferir un nuevo acto administrativo en el cual proceda a reliquidar la pensión del actor con sujeción a los parámetros indicados en la presente providencia de reemplazo, y sin que el señor Francisco de Paula Pérez López este obligado a devolver los dineros que por efecto de la sentencia infirmada le fueron pagados. 7.4.- De los derechos adquiridos La Corte Constitucional ha señalado en cuanto a los derechos adquiridos lo siguiente:[19]: "De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona.
Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente. En este sentido, el artículo 58 de la Carta es preciso al afirmar que ‘se garantizarán la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores’; al igual que, en materia laboral, el artículo 53 resulta expreso cuando señala que ‘la ley, los contratos, los acuerdos y los convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” Bajo ese contexto, en el caso sub judice, de ninguna manera se afectaría el derecho pensional que le fue reconocido al señor Francisco de Paula Pérez López, ni su régimen de transición, así como tampoco el reconocimiento del régimen especial de la Contraloría General de la República y menos los factores salariales que hacen parte de su pensión. La modificación solamente se dirige hacia la liquidación de la bonificación especial o "quinquenio”, que debe ser por doceavas partes, y no con el 100% como le fue reconocido, pues como ya se ha explicado, así liquidado este factor vulnera el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
De otro lado, la Sala advierte que aunque la cuantía del derecho pensional puede resultar afectada como consecuencia de la reliquidación de la bonificación especial como factor pensional objeto del recurso extraordinario de revisión, es claro que su situación jurídica pensional reconocida en la sentencia del 3 de marzo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección "B” no goza de la inmutabilidad absoluta de la cosa juzgada, y por consiguiente, es susceptible de ser modificada mediante el presente recurso extraordinario de revisión, sin convertirse en una tercera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: INFÍRMASE PARCIALMENTE la sentencia del 3 de marzo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección "B”. En su lugar, quedará sí: “REVÓCASE la sentencia proferida el 31 de agosto de 2009 por el Juzgado Tercero administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual dejó de pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se dispone: 1.
DECLÁRESE la nulidad de la Resolución No. 21999 de mayo 9 de 2006, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual reconoció la pensión de jubilación del señor FRANCISCO DE PAULA PÉREZ LÓPEZ, identificado con C.C. No. 17’159.491 de Bogotá, sin incluir todos los factores devengados en el último semestre de servicio. 2.
A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión, hoy sustituida por la UNIDAD ADMINSITRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, a liquidar en debida forma la pensión de jubilación reconocida al señor FRANCISCO DE PAULA PÉREZ LÓPEZ, con efectividad a partir del 1 de septiembre de 2006, teniendo en cuenta como factores salariales el sueldo, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, auxilio de movilización, bonificación por servicios, horas extras, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y la bonificación especial en forma proporcional por doceavas partes y solo respecto del último valor recibido por la bonificación no acumulada, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
La reliquidación pensional en lo que refiere al porcentaje de bonificación especial ya señalado, se efectuará con efectos a futuro, es decir, a partir de la ejecutoria de la presente providencia, esto es, sin que el señor Francisco de Paula Pérez López este obligado a devolver los dineros que por efecto de la sentencia infirmada le fueron pagados.
Al hacer la liquidación para cancelar los valores resultantes de lo aquí dispuesto, se tendrá en cuenta lo ya pagado. Igualmente, se autoriza hacer los descuentos que por aportes se deban realizar. La sumas correspondientes deberán ser actualizadas aplicando la siguiente fórmula: R = RH ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL 3. Dese cumplimiento a la presente providencia dentro de los términos establecidos para ello por los artículo 176 y 177 del C.C.A. 4.
Autorizase a la entidad de previsión demandada a efectuar los reajustes dispuestos por la Ley 71 de 1988 sobre el nuevo valor de la pensión, a partir de su efectividad. 5. Expídanse copias de esta providencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115 del C.P.C.”
SEGUNDO: LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, o quien haga sus veces, deberá hacer los ajustes pertinentes en la resolución de reconocimiento de la pensión del señor Francisco de Paula Pérez López y los efectos son ex nuc, como fue señalado en la parte motiva de la presente sentencia, sin que el señor Francisco de Paula Pérez López este obligado a devolver los dineros que le fueron pagados con ocasión de la sentencia infirmada.
TERCERO: NIÉGANSE las demás pretensiones.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 15 a 23 del cuaderno 1 [2] Folios 204 a 212 cuaderno 1. [3] Folios 215 a 217 cuaderno 1. [4] Folios 243 a 251 cuaderno 1 [5] Factor reconocido, objeto del recurso extraordinario de revisión. [6] Folios 388 a 400 cuaderno 1. [7] Folios 304 a 312 del cuaderno principal. [8] Folios 472 a [9] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de junio de 2012. Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00651-00(REV). Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogota S.A. E.S.P. Demandado: COMCEL S.A. - CELCARIBE S.A. [10] Expediente No. 14486, M.P. Dolly Pedraza Arenas. [11] C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [12] C.P. Dr. Víctor Alvarado Ardila. [13] Decreto 929 de 1976. [14] Rad.
No.: 25000-23-42-000-2013-04676-01(2686-14) [15] C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [16] Los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa colombiana. Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 2013. Página 434. [17] El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, cuando el Consejo de Estado se pronuncia en sede de nulidad por inconstitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, los efectos de la sentencia son hacia el futuro.
Igualmente, el legislador ha previsto que cuando se anula un acto administrativo relacionado con servicios públicos (Ley 142 de 1994, artículo 38) o se declara la nulidad del acto de inscripción y calificación en el registro único de proponentes (Ley 1150 del 2007 modificada por el Decreto 19 de 2012, artículo 6), los efectos del fallo son también ex nunc, hacia el futuro. [18] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 6 de octubre de 2011. Radicación No.11001-03-28-000- 2010-00120-00. [19] C-314 de 200, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; aclaración de voto del magistrado Alfredo Beltrán Sierra; salvamento parcial de voto de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández; salvamento de voto del magistrado Jaime Araújo Rentería.