IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ORDINARIOS / RECURSO DE APELACIÓN [P]ara que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia, resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la decisión que se censura no fue recurrida en apelación. (…) [T]eniendo en cuenta que la preocupación del actor es obtener protección del derecho a la salubridad pública (agua potable), principalmente, que le asiste a la población carcelaria de Picaleña – Coiba en la ciudad de Ibagué, se le advierte que tal como lo mencionó el Tribunal Administrativo del Tolima en la sentencia cuestionada, la justicia ya emitió órdenes de amparo en tal sentido dentro del expediente popular acumulado 2013-00072 y 2014-00197, el cual fue conocido en sede de segunda instancia por la sección primera del Consejo de Estado, que, con sentencia de 27 de octubre de 2017.
(…) Así las cosas, de conformidad con todo lo expuesto, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por el [accionante] en contra el Tribunal Administrativo del Tolima, en tanto no superó el requisito general de procedencia de la subsidiariedad, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollada por la jurisprudencia de esta Corporación, y los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como se expuso con anterioridad.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01262-00(AC) Actor: JOSÉ ÁNGEL TIBADUIZA ADÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala decide la acción de tutela presentada[1] por el señor José Ángel Tibaduiza Adán, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y dignidad humana, con ocasión de la sentencia de 1.° de septiembre de 2017, a través de la cual se negaron las pretensiones del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos por él interpuesto en favor de la población carcelaria en contra de las mencionadas autoridades, bajo radicado 2013- 00132.
I.
ANTECEDENTES 1. Escrito de tutela. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite establecer de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos, de conformidad con el escrito de tutela y pruebas aportadas por la parte actora[2]: Señala el señor Tibaduiza Adán la delicada situación de insalubridad que actualmente se presenta en el Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué “Picaleña – Coiba”, consecuencia de la falta del servicio de agua potable, el cual es casi nulo.
Informa acerca de algunas obras adelantadas al respecto, pero inconclusas, en algunos de los pabellones. Aduce que con ocasión de la situación presentada, interpuso acción popular en contra del INPEC, el mencionado centro carcelario, el departamento del Tolima y el municipio de Ibagué, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Tolima, con radicado 2013-00132, quien, mediante sentencia de 1.° de septiembre de 2017, negó las pretensiones propuestas Frente al trámite otorgado, afirma que no fue citado a la audiencia para dictar fallo, como se lo había manifestado la Corporación, otorgándosele credibilidad al decir de las entidades accionadas y desfavoreciendo sus intereses. 1.2.
Pretensiones Con fundamento en los hechos expuestos, la parte actora solicitó, en amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que se ordene a las autoridades accionadas subsanar las falencias presentadas, que garanticen una óptima prestación del servicio de agua potable. 1.3. Trámite de instancia Mediante auto de 26 de agosto de 2019[3], en cumplimiento del auto de 6 de agosto de 2019, a través del cual la sección cuarta de la Corporación declaró la nulidad de todo lo actuado, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo de Tolima, al director del Complejo Penitenciario de Ibagué – Coiba y, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios USPEC, en calidad de demandados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
Igualmente, se ordenó la vinculación y notificación del departamento del Tolima y del municipio de Ibagué, en calidad de terceros interesados. 1.4. Informes rendidos 1.4.1. Tribunal Administrativo del Tolima[4]. El magistrado ponente[5] de la decisión acusada, mediante escrito de 1° de agosto de 2018, solicitó se denieguen las pretensiones del actor, toda vez que la declaratoria de cosa juzgada en relación al derecho colectivo de la salubridad pública (agua potable) y alimentación ante la existencia de cosa juzgada al respecto, obedeció a que dicho asunto fue desarrollado y decidido en favor de la población carcelaria de Ibagué – Coiba, dentro del expediente 2013-00072; respecto del cual informó que actualmente se encuentra en trámite el incidente de desacato, por presunto incumplimiento a las órdenes de protección allí emitidas.
Aclaró que el único punto decidido de fondo fue lo referente a la prestación del servicio médico en favor de los internos, el cual fue resuelto de manera desfavorable ante la falta de prueba al respecto. Adicionalmente, expresó que en el asunto no se cumple con el requisito de procedibilidad de la subsidiariedad, toda vez que la decisión cuestionada de 1.° de septiembre de 2017, quedó ejecutoriada el día 8 siguiente, sin que el actor interpusiera recurso alguno, y que «a partir del día 11 de septiembre de dicha anualidad corrió el traslado contemplado en el artículo 274-1 de la Ley 1437 de 2011, para solicitar revisión del fallo, el cual culminó en silencio el 20 de septiembre de 2017» 1.4.2.
Alcaldía Municipal de Ibagué. El ente municipal, a través de escrito de 1.° de agosto de 2018[6], solicitó que se niegue el amparo, en tanto la decisión acusada no supera ninguno de los requisitos generales ni específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; además, no se acreditó la configuración de perjuicio irremediable alguno. 1.4.3.
Gobernación del Tolima. El departamento, mediante escrito de 2 de agosto de 2018[7], resaltó que la acción de tutela se interpuso en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, por lo cual no se pronunciará al respecto. 1.4.4. Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC. La entidad, mediante oficio de 10 de septiembre de 2019[8], en relación con la prestación y suministro de alimentación a la población carcelaria, señaló que al no contar con el personal permanente en los diferentes ERON, para satisfacer dichas necesidades, suscribió un contrato interadministrativo, cuyo objeto es «INTERVENTORÍA TÉCNICA, ADMINISTRATIVA, FINANCIERA, CONTABLE Y JURÍDICA, PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE ALIMENTACIÓN, MEDIANTE SUMINISTRO DE ALIMENTOS POR EL SISTEMA DE RACIÓN, PARA LA POBLACIÓN PRIVADA DE LA LIBERTAD […]» II.
CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito tutelar y las pruebas que obran en el expediente, se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) Competencia, ii) Determinación del problema jurídico iii) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y iv) Del requisito de la subsidiariedad en el caso concreto. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017[9], en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el el Tribunal Administrativo del Tolima. 2.2.
Determinación del problema jurídico. ¿La acción de tutela es procedente para cuestionar la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con el requisito general de procedencia de la subsidiariedad? 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[10] como esta Corporación[11], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales.
Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[12], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[13].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[14] la Corte Constitucional[15] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[16] y de procedencia material[17] fijados[18] por la misma Corte[19]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[20], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. 2.4.
Requisito de la subsidiariedad en el caso concreto Por el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, la Jurisprudencia de la Corte Constitucional[21] como de esta Corporación ha sostenido que, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando el actor dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales.
En efecto, la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general merece una especialísima excepción, esto es cuando: la acción de tutela es el único mecanismo de defensa para la protección de un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado, y siempre que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
En otras palabras, la regla general cedería ante la demostración de que la omisión que se advierte no puede ser imputable al actor y el daño que se originaría de no proceder el amparo constitucional, sería de gravedad. El señor José Ángel Tibaduiza Adán, a través del presente asunto, cuestiona la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, de 1.° de septiembre de 2017, dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos adelantado en contra del Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué “Picaleña – Coiba”, con radicado 2013-00132, mediante la cual, en lo que respecta al derecho a la salubridad pública (agua potable) declaró probada la excepción de cosa juzgada, al considerar que el asunto fue decidido dentro de un medio de control de la misma naturaleza con radicado 2013-00072.
De acuerdo con los lineamientos expuestos anteriormente, dentro de los requisitos generales para que proceda la acción de tutela contra providencia judicial debe satisfacerse el de la subsidiariedad, es decir, que el actor haya agotado en su debida oportunidad procesal todos los mecanismos de defensa judicial con los que contara en favor de sus intereses, cuya protección pretende hoy ante el juez de tutela, Al respecto, se observa que el actor no apeló la sentencia de primera instancia hoy cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, en sede de primera instancia, pese a que lo allí resuelto resultó adverso a sus intereses, es decir, tuvo la oportunidad procesal de cuestionar dicha decisión, en ejercicio de su derecho de contracción y defensa, sin embargo guardó silencio; ello, en los términos del artículo 37 de la Ley 472 de 1998[22], que señala: «ARTICULO
37. RECURSO DE APELACION. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente. […]» En vista de lo anterior, como se mencionó inicialmente, para que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judicial, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia, resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta que la decisión que se censura no fue recurrida en apelación. Sin perjuicio de lo ya expuesto, y teniendo en cuenta que la preocupación del actor es obtener protección del derecho a la salubridad pública (agua potable), principalmente, que le asiste a la población carcelaria de Picaleña – Coiba en la ciudad de Ibagué, se le advierte que tal como lo mencionó el Tribunal Administrativo del Tolima en la sentencia cuestionada, la justicia ya emitió órdenes de amparo en tal sentido dentro del expediente popular acumulado 2013-00072 y 2014-00197, el cual fue conocido en sede de segunda instancia por la sección primera del Consejo de Estado, que, con sentencia de 27 de octubre de 2017[23], resolvió: «[…]
SEGUNDO: REVÓCASE el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado respecto de las pretensiones relacionadas con el suministro de agua potable y, en su lugar, se dispone: ORDÉNASE a la UNIDAD DE SERVICIOS PENITENCIARIOS Y CARCELARIOS –USPEC- que, en el término de un mes contado a partir de la ejecutoria de esta sentencia, presente al Tribunal Administrativo del Tolima un cronograma de actividades para efecto de ejecutar la segunda fase del contrato que propende por la optimización de la infraestructura y la construcción de anillos de red de suministro de agua potable para los Bloques 2, 3 y 4, consistente en el cambio de terminales internas al interior del Complejo Carcelario y Penitenciario de Ibagué –COIBA-.
Ello con el fin de que el Tribunal efectúe un seguimiento estricto al cumplimiento del cronograma que presente la USPEC, de tal forma que si, de manera injustificada, no se ajusta a lo allí consignado, deberá iniciar inmediatamente el incidente de desacato.
TERCERO: REVÓCASE PARCIALMENTE el numeral quinto de la parte resolutiva del fallo apelado, en lo relacionado con la orden a la USPEC para que efectuar el cerramiento del comedor general.
CUARTO: REVÓCASE el numeral séptimo de la parte resolutiva del fallo apelado y, en su lugar se dispone lo siguiente: ORDÉNASE a la USPEC que, en coordinación con el INPEC, inicien las actuaciones necesarias para efecto de aumentar el número de celdas para visitas íntimas, con el fin de que todos los reclusos del Bloque 2 del COIBA cuenten con una hora al mes, de conformidad con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional en sentencia T-762 de 2015 y reiterados en esta providencia. ORDÉNASE al Director del COMPLEJO CARCELARIO Y PENITENCIARIO DE IBAGUÉ COIBA que, hasta tanto se disponga el número de celdas necesarias, estudie la posibilidad de ampliar los turnos y habilitar más días, con el fin de que todos los reclusos tengan derecho a la visita íntima una hora al mes y, en caso de no resultar conveniente por razones de seguridad, implemente una estrategia que le permita la consecución de dicho fin.
QUINTO: MODÍFICASE el numeral octavo de la parte resolutiva del fallo impugnado, en el sentido de indicar que la orden allí contenida recae sobre la USPEC. Asimismo, COMPÚLSASE copias a la Contraloría General de la República, con el fin de que investigue si el INPEC incurrió en una falta fiscal con ocasión del contrato obra 160 suscrito con el consorcio ERON 2012 el 28 de diciembre de 2012. […]» Así las cosas, de conformidad con todo lo expuesto, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por el señor José Ángel Tibaduiza Adán en contra el Tribunal Administrativo del Tolima, en tanto no superó el requisito general de procedencia de la subsidiariedad, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollada por la jurisprudencia de esta Corporación, y los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como se expuso con anterioridad.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor José Ángel Tibaduiza Adán contra el Tribunal Administrativo del Tolima y otros, de conformidad con la parte motiva de esta providencia SEGUNDO.- NOTIFICAR a las partes esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Ingresó al Despacho para decisión el 12 de septiembre de 2019, según informe de la secretaría general de la Corporación. [2] Ff. 23 a 25, vto. [3] Ff. 88 y 89. [4] Ff. 30 y 31, vto. [5] Doctor Carlos Arturo Mendieta Rodríguez. [6] Ff. 45 y 46, vto. [7] F. 49 vto. [8] Ff. 99 a 106, vto. [9] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela [10] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [11] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [12] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [13] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [14] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [15] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [16] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [17] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [18] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [19] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [20] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [21] Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “…En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación (…)”. [22] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. [23] Consejera ponente María Elizabeth García González.