RECURSO DE SÚPLICA – Frente a decisión que decreta una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto del acto por medio del cual se actualiza la codificación de las infracciones de tránsito y que otorga a la autoridad de tránsito la competencia dispositiva de inmovilizar o no un vehículo sin llevarlo a los patios oficiales / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Alcance / POTESTAD REGLAMENTARIA – Concepto / POTESTAD REGLAMENTARIA - Características / POTESTAD REGLAMENTARIA – Finalidad / POTESTAD REGLAMENTARIA - Límites / MINISTERIOS - Ostentan potestad reglamentaria derivada o de segundo grado / POTESTAD REGLAMENTARIA - Supone la preexistencia de un marco normativo pasible de reglamentación / POTESTAD REGLAMENTARIA - Materia reglamentable / POTESTAD REGLAMENTARIA EN MATERIA SANCIONATORIA – Alcance / FALTA DE COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE - Para facultar a la autoridad de tránsito para que inmovilice un vehículo sin llevarlo a patios oficiales / RETENCIÓN PREVENTIVA DE VEHÍCULO - Falta de competencia de la autoridad de tránsito para discrecionalmente inmovilizar o no un vehículo sin llevarlo a los patios oficiales / FALTA DE COMPETENCIA DE AUTORIDAD DE TRÁNSITO - Para retener preventivamente un vehículo sin llevarlo a patios oficiales / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Procede frente a la palabra “podrá” contenida en el artículo 3 de la Resolución 3027 de 2010 En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en establecer si, […], se debe decretar o no la suspensión provisional de la palabra “[…] podrá […]”, por considerar que el Ministerio de Transporte con esta parte acusada, excedió su potestad reglamentaria; en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la providencia objeto del recurso de súplica. […] [L]a Sala considera que el Ministerio de Transporte no puede otorgarle a la autoridad de tránsito, en los casos que se incurra en una infracción que implique que el vehículo no pueda circular temporalmente por las vías públicas o privadas abiertas al público pero que sea subsanable en el sitio que se detectó, una facultad para que esta disponga, a su discreción, si inmoviliza o no el vehículo sin llevarlo a los patios oficiales, toda vez, que la retención preventiva del vehículo es por ley un tipo de sanción que supone que en los casos en que la infracción cometida sea subsanable en el sitio que se detectó, la autoridad de tránsito debe permitirle al infractor subsanar la causa que dio origen a la infracción, y solo en el evento de no ser subsanada proceder con la inmovilización del vehículo trasladándolo a los patios oficiales.

Razón por la cual, del estudio de legalidad del apartado del acto administrativo acusado, frente a las normas legales que se invocaron como violadas y los desarrollos jurisprudenciales, la Sala concluye que la decisión del Consejero Sustanciador de considerar, en este estado del proceso y sin entrar a prejuzgar, que el Ministro de Transporte con la disposición demandada excedió la potestad reglamentaria, se ajusta a derecho y, por esta razón, confirmará el auto de 2 de octubre de 2018 por medio del cual se decretó la suspensión provisional de la palabra “[…] podrá […]” del artículo 3. de la Resolución núm. 3027 de 26 de julio de 2010.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 11 de abril de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2009-00571-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 20 de noviembre de 2014, Radicación 11001-03-24-000- 2010-00119-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 28 de mayo de 2012, Radicación 11001-03-24-000-2002-00249-01, C.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta; y Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; sentencia C-699 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 17 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 208 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 769 DE 2002 – ARTÍCULO 122 / LEY 769 DE 2002 – ARTÍCULO 125 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 3027 DE 2010 (26 de julio) MINISTERIO DE TRANSPORTE – ARTÍCULO 3 (Suspendido parcialmente) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00092-00 Actor: MELKIS GUILLERMO KAMMERER KAMMERER Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: Medio de control de nulidad Asunto: Resuelve recurso de súplica contra auto que decretó una medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada contra el auto de 2 de octubre de 2018 por medio del cual el Consejero Sustanciador[1], en única instancia, resolvió decretar una medida cautelar.

La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) antecedentes, ii) consideraciones de la Sala y iii) resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. Melkis Guillermo Kammerer Kammerer, en adelante la parte demandante, actuando en nombre propio, presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Transporte, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad, solicitando la nulidad de la palabra “[…] podrá […]” del artículo 3.° de la Resolución núm. 3027 de 26 de julio de 2010, “[…] Por la cual se actualiza la codificación de las infracciones de tránsito, de conformidad con lo establecido en la Ley 1383 de 2010, se adopta el Manual de Infracciones y se dictan otras disposiciones […]”, expedida por el Ministro de Transporte, en los siguientes términos: “[…] Artículo 3°.

Retención preventiva del vehículo. La autoridad de tránsito podrá en forma preventiva inmovilizar un vehículo sin llevarlo a patios oficiales cuando se presente la comisión de una infracción que de acuerdo a lo previsto en el Código Nacional de Tránsito el vehículo no pueda transitar, hasta tanto se subsane la causa que dio origen a la inmovilización y por un término máximo de 60 minutos.

En su defecto será trasladado a los patios o parqueaderos autorizados. En aquellos casos en que el Código Nacional de Tránsito determinó en forma expresa la inmovilización del vehículo, esta deberá realizarse con el traslado del vehículo a patios oficiales […]” (Resaltado fuera del texto original). Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante presentó solicitud de medida cautelar consistente en decretar la suspensión provisional de los efectos de la palabra “[…] podrá […]” contenida en el artículo 3.° de la Resolución núm. 3027 de 26 de julio de 2010.

La providencia recurrida de 2 de octubre de 2018 3. El Consejero Sustanciador, mediante auto de 2 de octubre de 2018[2], decidió la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, resolviendo: “[…] DECRETAR la suspensión provisional de la palabra “podrá” contenida en el artículo 3º de la Resolución nro. 003027 del 26 de julio de 2010 proferida por el Ministerio de Transporte, por las razones expuestas en la parte motiva […]”. 4.

Los fundamentos para decretar la medida cautelar fueron los siguientes: 1. El Ministerio de Transporte, de conformidad con el artículo 1.º de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito), tiene la potestad reglamentaria en materia de tránsito. 2. Cuando el acto administrativo acusado usa la palabra “[…] podrá […]”, en el sentido de facultar a la autoridad de tránsito para que de forma preventiva inmovilice un vehículo sin llevarlo a patios oficiales, le está adjudicando una facultad que no fue prevista en las normas legales. 3.

El Gobierno Nacional no podía adjudicar a la autoridad de tránsito la competencia para que disponga a su discreción si inmoviliza o no de forma preventiva un vehículo sin llevarlo a los patios oficiales cuando la sanción de retención preventiva del vehículo es una modalidad de inmovilización que supone que, en los casos en que la infracción cometida conlleve a que el vehículo no pueda transitar según lo dispuesto en el Código Nacional de Tránsito, siendo la causa que dio origen a la inmovilización subsanable, no se envíe inmediatamente el vehículo a los patios oficiales sino que se subsane en el sitio en el que se cometió la infracción en el término allí establecido para ese efecto. 4.

La palabra “[…] podrá […]” contenida en el artículo 3.º de la Resolución núm. 003027 del 26 de julio de 2010, se refiere al tiempo futuro del verbo poder, el cual es definido por la Real Academia Española como “[…] tener expedita la facultad o potencia de hacer algo […]”, situación que no se desprende de la normativa que regula la sanción de inmovilización de los vehículos que incurren en infracciones al Código Nacional de Tránsito, como tampoco de las disposiciones que se refieren a la retención del vehículo. 5.

La facultad otorgada a la autoridad de tránsito para que decida si inmoviliza o no de forma preventiva un vehículo sin llevarlo a los patios oficiales no se desprende de normas superiores, por lo que el Ministerio de Transporte no podía otorgar dicha facultad a la autoridad de tránsito. 6. La autoridad de tránsito no está facultada para decidir discrecionalmente si inmoviliza o no de forma preventiva un vehículo cuando es posible subsanar la causa que dio origen a la inmovilización en el sitio en que se detectó la infracción. Fundamentos del recurso de súplica 5.

La parte demandada presentó recurso de súplica[3] contra el auto de 2 de octubre de 2018 solicitando fuera este revocado, argumentando lo siguiente: 1. El capítulo 7.° del Manual de Infracciones de Tránsito que hace parte integral de la Resolución núm. 003027 de 2010, establece lo siguiente: “[…] Retención preventiva del vehículo. La autoridad de tránsito podrá en forma preventiva inmovilizar un vehículo sin llevarlo a patios oficiales cuando se presente la comisión de una infracción que de acuerdo a lo previsto en el Código de Tránsito el vehículo no puede transitar, hasta tanto se subsane la causa que dio origen a la inmovilización y por un término máximo de 60 minutos.

Una vez agotado dicho plazo será trasladado a los patios oficiales o parqueaderos autorizados. En aquellos casos en que el Código Nacional de Tránsito determinó en forma expresa la inmovilización del vehículo, ésta deberá realizarse con el traslado del vehículo a patios oficiales o parqueaderos autorizados, siempre y cuando la falta no sea subsanable en el sitio donde se detectó la infracción […]”. 2.

De la lectura del Capítulo 7.° del Manual de Infracciones se colige que el término “[…] podrá […]” del acto administrativo acusado obedece a que hay infracciones de tránsito que en forma inmediata determinan la inmovilización del vehículo y dan lugar a su traslado a los patios oficiales o parqueaderos autorizados, pero hay otras infracciones que pueden subsanarse y que dan lugar a la inmovilización preventiva sin el traslado inmediato del vehículo a los patios oficiales. 3.

El Ministerio de Transporte al emitir el artículo demandado no está excediendo las facultades reglamentarias otorgadas por la ley. 4. No se trata de otorgarles facultades a la autoridad de tránsito que no estén previstas en la ley, toda vez que, la Ley 769 de 2002 contempla las sanciones de retención preventiva y la de inmovilización vehicular que se prevén de conformidad al tipo de infracción cometida estipulada en el Manual de Infracciones. 5.

La palabra “[…] podrá […]” no responde a la acepción de discrecionalidad, porque las infracciones están detalladas y junto a ellas especificada la clase de sanción, esto es, si se trata de retención preventiva o de inmovilización del vehículo, por lo que, con base en la infracción la autoridad se encamina por el tipo de sanción. 6. Las sanciones de tránsito al estar predeterminadas como de retención preventiva y de inmovilización, así como detalladas las infracciones objeto de sanción, el término “[…] podrá […]” no desconoce el principio de legalidad, por el contrario, se encuentra integrado y se ratifica cuando las infracciones del Manual de Infracciones, de que trata el artículo 7.º de la Resolución No. 3027 de 2010, se encuentran tipificadas en el artículo 122 de la Ley 769 de 2002.

Traslado del recurso de súplica 6. La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, mediante aviso que se fijó el 23 de octubre de 2018[4], surtió el traslado del recurso de súplica a la parte demandante; sin embargo, esta no presentó manifestación alguna dentro del término concedido. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 7.

Vistos los artículos 125[5] y 246[6] de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la competencia de las salas o secciones para resolver el recurso de súplica, se concluye que esta Sección, con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto del recurso, es competente para resolver el recurso de súplica que interpuso la parte demandada.

Procedencia del recurso de súplica 8. Vistos los artículos 125[7], 243[8] y 246[9] ejusdem, sobre la procedencia del recurso de súplica contra los autos dictados por el Consejero Sustanciador, se concluye que el auto que decreta una medida cautelar es susceptible de ser impugnado mediante el recurso de súplica, por estar expresamente señalado en el numeral 2.º del artículo 243 ejusdem.

Problema jurídico 9. En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en establecer si, por cumplir los requisitos señalados en los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[10], sobre la procedencia de las medidas cautelares, se debe decretar o no la suspensión provisional de la palabra “[…] podrá […]”, por considerar que el Ministerio de Transporte con esta parte acusada, excedió su potestad reglamentaria; en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la providencia objeto del recurso de súplica. 10.

Para resolver el problema jurídico planteado, esta Sala analizará los siguientes temas: i) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; ii) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del ejercicio de la potestad reglamentaria; iii) la potestad reglamentaria derivada en los Ministros; y iv) análisis del caso en concreto.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 11. Visto el artículo 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el juez o magistrado ponente pueden decretar, a petición de parte y mediante providencia motivada, las medidas cautelares que estén debidamente sustentadas y que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sin que la decisión que resuelva la medida cautelar implique prejuzgamiento; en efecto, esta norma señala: “[…] Artículo 229.

Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]” (Resalta fuera del texto original). 12. Visto el artículo 231 ejusdem, sobre los requisitos para decretar medidas cautelares, en especial, la de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, se requiere lo siguiente: “[…] Artículo 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos […]” (Resaltando fuera del texto original). 13. En consecuencia, esta Sala considera que, al hacerse una interpretación sistemática de las normas antes mencionadas, la suspensión provisional es una medida procesal sujeta a unas determinadas condiciones y requisitos como la vulneración de normas superiores, como regla general. 14.

Esta Corporación, en varias oportunidades, ha señalado que la Ley 1437 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y precisó que en vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 2 de enero de 1984) este tipo de medida cautelar solo procedía cuando fuera evidente una “[…] manifiesta infracción […]” de normas superiores por parte de la disposición demandada, mientras que con el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437) la exigencia de verificar la existencia de una infracción a las normas, no requiere ser manifiesta. 15.

En ese orden de ideas, por tratarse de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, conforme a las pretensiones de la demanda, en la medida que no se pretende la indemnización de perjuicios, la Ley 1437 exige para su procedencia lo siguiente: 1. Acreditar la violación de normas superiores cuando surja del análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores invocadas en la demanda o por la de aquellas que se invoquen en el escrito que se presente separado de ella o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 2.

Asimismo, esta Corporación ha señalado[11] que la Ley 1437 amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente al resolver la solicitud de medida cautelar, lo cual implica el estudio de la presunta vulneración con la confrontación de las normas superiores invocadas junto con la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del ejercicio de la potestad reglamentaria 16. Visto el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que establece: “[…] Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […] 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes […]”. 17.

Atendiendo a que esta Sección[12] ha señalado que la norma transcrita faculta al Presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa, para dictar normas necesariamente orientadas a la correcta ejecución de la ley sin necesidad de disposición expresa que la conceda y que la potestad comentada es inversamente proporcional a la extensión de la ley; esto es, que ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa. 18.

El alcance de la potestad reglamentaria depende de la valoración política que el legislador haga de la materia que desarrolla, toda vez que, puede regular íntegramente una materia sin dejar margen alguna a la reglamentación, o abstenerse de reglar algunos aspectos para que el Presidente de la República la reglamente para su debida aplicación. 19.

La citada sentencia supra señaló que la potestad reglamentaria no es absoluta porque tiene como límite y radio de acción a la Constitución Política y a la ley, y no puede ejercerse para alterar o modificar el contenido y espíritu de la ley. 20. Asimismo, la Corte Constitucional[13] se ha pronunciado sobre la figura, expresando que el ejercicio de la potestad reglamentaria se amplía o restringe en la medida en que el Congreso de la República utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos.

En este sentido, ha expresado: “[…] La doctrina y la práctica han demostrado que la potestad reglamentaria del ejecutivo es inversamente proporcional a la extensión de la ley. De suerte que, ante menos cantidad de materia regulada en la ley, existe un mayor campo de acción para el ejercicio de la potestad reglamentaria, y viceversa.

¿Qué factores determinan que ello ocurra?   En esencia, la mayoría de las veces, el ejercicio íntegro o precario de la potestad de configuración normativa depende de la voluntad del legislador, es decir, ante la valoración política de la materia a desarrollar, el Congreso de la República bien puede determinar que regula una materia en su integridad, sin dejar margen alguna a la reglamentación o, por el contrario, abstenerse de reglar explícitamente algunos aspectos, permitiendo el desenvolvimiento posterior de las atribuciones presidenciales de reglamentación para que la norma pueda ser debidamente aplicada.

No obstante, esta capacidad del Congreso para determinar la extensión de la regulación de una institución, tiene distintos límites que vienen dados por las especificidades de las materias objeto de dicha regulación. Así, por ejemplo, el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, somete a estricta reserva legal, entre otras, la regulación de materias tales como impuestos o leyes estatutarias.

Para esta Corporación, es claro que la regulación de los elementos esenciales de materias sometidas a reserva de ley, no son susceptibles de ser regulados a través del ejercicio de la potestad reglamentaria, salvo en cuestiones accesorias y de detalle, so pena de contrariar disposiciones imperativas de raigambre Superior (C.P. arts. 152 y 338) […]”.    21.

Aunado a lo anterior, señaló que el desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno Nacional (conformado por el Presidente de la República y el Ministro del ramo), exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual el Gobierno Nacional pueda ejercer la función de reglamentar la ley, con miras a su debida aplicación, de tal suerte que si el legislador no define ese presupuesto normativo básico estaría delegando en el Gobierno lo que la Constitución Política ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia previa de un contenido legal por reglamentar. 22.

En suma, el ejercicio de la potestad reglamentaria conlleva: i) el ejercicio de una función administrativa; ii) tiene como propósito precisar y detallar la ley para que de esta forma pueda ejecutarse adecuadamente; iii) finaliza con la expedición de actos de carácter general y abstractos; iv) el acto que resulta no es una nueva ley, sino un acto complementario de esta; v) promueve la organización y el funcionamiento de la administración; vi) representa un mecanismo de colaboración entre los poderes legislativo y ejecutivo; vii) no puede ejercerse en el caso de materias que deben necesariamente regularse a través de una ley y; viii) no es posible ejercer la potestad reglamentaria cuando se trate de una ley que incorpore disposiciones precisas y claras que no requieren de una regulación adicional para su ejecución. La potestad reglamentaria derivada en los Ministros 23.

Visto el numeral 17 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia, sobre las atribuciones y facultades del Presidente de la República, el cual establece que cuenta con la potestad de “[…] Distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos […]”. 24. Visto el inciso primero del artículo 208 ejusdem, dispone que “[…] Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley […]”. 25.

Atendiendo a que esta Sección[14], en relación con la potestad reglamentaria de los Ministerios, ha señalado que “[…] [l]a potestad reglamentaria que ostentan los Ministerios es derivada o de segundo grado. En efecto, esta facultad de expedir actos generales, en el caso de los Ministerios, se ejerce en todo caso, frente a la potestad reglamentaria del Presidente de la República, con criterio residual y subordinado.

Esta facultad reglamentaria encuentra sustento constitucional en el artículo 208 de la Constitución política […]”. 26. Atendiendo a que la potestad reglamentaria es la facultad constitucional atribuida de manera permanente a algunas autoridades para expedir un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto para la debida ejecución de la ley mediante las cuales se desarrollan las reglas y principios en ella fijados.

Su propósito es señalar aquellos detalles y pormenores necesarios que permiten la debida aplicación de la ley, sin que en ningún caso pueden modificarla, ampliarla o restringirla en cuanto a su contenido material o alcance. 27. Asimismo esta Sección[15], en providencia de 28 de mayo de 2012, al referirse sobre la facultad de los Ministros de expedir reglamentaciones, señaló: “[…] Resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública.

Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública. En ese sentido, desconocer a los Ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus Despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los lineamientos de la Ley 489 de 1998. […] A la anterior justificación jurídica, no está demás agregar las de tipo práctico, tales como la necesidad de que quien tiene a su cargo la dirección de las actividades de aplicación y cumplimiento de las normas aduaneras, pueda impartir las instrucciones generales y las interpretaciones que las circunstancias requieran, con la oportunidad y la agilidad que la situación lo amerite.

Además, dada la inmediación y el dominio técnico jurídico que de manera especial se presume de quienes tienen a cargo el manejo directo de tales asuntos, se entiende que son las autoridades más idóneas para impartir esas instrucciones. Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aún este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación a todas luces contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, el mismo artículo prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones […]”. 28.

Respecto a los actos reglamentarios expedidos por las autoridades que ostentan la potestad reglamentaria, esta Corporación ha señalado lo siguiente: “[…] Los actos reglamentarios proferidos por el ejecutivo con arreglo al precepto constitucional anteriormente trascrito, en cuanto productos emanados de la voluntad administrativa, tienen el carácter de normas jurídicas que desde el punto de vista formal y material se encuentran subordinadas a la ley, o como lo expresa la doctrina francesa, se trata de actes de puissance subalterne, encaminados a explicitar y completar las disposiciones legales, con el propósito de garantizar su más cumplida y estricta ejecución y asegurar el cumplimiento de la voluntad general en ellas representada.

En ese orden de ideas, los actos reglamentarios no son más que unas normas jurídicas secundarias, inferiores y complementarias de la Ley. La sumisión del acto administrativo reglamentario a la ley es absoluta y por lo mismo, se trata de decisiones necesitadas de justificación, con posibilidades restringidas en el campo de la regulación, lo cual explica que su ámbito de acción sea restringido y que, por lo mismo, no tengan la fuerza suficiente para derogar, subrogar o modificar un precepto legal, ni mucho menos para ampliar o limitar su alcance o su sentido.

Lo anterior explica su carácter justiciable, pues es claro que la administración no puede contradecir los mandatos del legislador, ni suplir la Ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular cierto contenido […]”. 29. Razón por la cual, la Sala observa que el Ministro del ramo está facultado para dictar reglamentos o actos administrativos reglamentarios de contenido general en los asuntos de su competencia, desde luego, con sujeción a la ley y al reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa de una y otro.

Análisis del caso en concreto 30. La parte demandante solicitó como medida cautelar que se declare la suspensión provisional de los efectos de la palabra “[…] podrá […]” contenida en el artículo 3.° de la Resolución núm. 3027 de 26 de julio de 2010, “[…] Por la cual se actualiza la codificación de las infracciones de tránsito, de conformidad con lo establecido en la Ley 1383 de 2010, se adopta el Manual de Infracciones y se dictan otras disposiciones […]”, expedida por el Ministro de Transporte, que establece: “[…] Artículo 3°.

Retención preventiva del vehículo. La autoridad de tránsito podrá en forma preventiva inmovilizar un vehículo sin llevarlo a patios oficiales cuando se presente la comisión de una infracción que de acuerdo a lo previsto en el Código Nacional de Tránsito el vehículo no pueda transitar, hasta tanto se subsane la causa que dio origen a la inmovilización y por un término máximo de 60 minutos.

En su defecto será trasladado a los patios o parqueaderos autorizados. En aquellos casos en que el Código Nacional de Tránsito determinó en forma expresa la inmovilización del vehículo, esta deberá realizarse con el traslado del vehículo a patios oficiales […]” (Resaltado fuera del texto original). 31. El Consejero Sustanciador, mediante auto de 2 de octubre de 2018, decretó la suspensión provisional solicitada argumentando que con la palabra “[…] podrá […]” el Gobierno Nacional le adjudica a la autoridad de tránsito competencia para que disponga, de forma discrecional, si inmoviliza o no de manera preventiva un vehículo sin llevarlo a los patios oficiales cuando es posible subsanar la causa que dio origen a la inmovilización en el sitio donde se detectó la infracción. 32.

A juicio del Consejero Sustanciador, el Ministerio de Transporte excedió su potestad reglamentaria al otorgar facultades discrecionales a la autoridad de tránsito que no fueron previstas por la ley. 33. Frente a la anterior posición, esta Corporación[16] en varios pronunciamientos ha manifestado que la determinación de las conductas sancionables y su consecuente sanción, constituye reserva legal por las siguientes razones: “[…] No obstante lo anterior, la Sala debe señalar en forma categórica que el precitado Ministro de Transporte, si bien está facultado para proferir ese tipo de reglamentos derivados o de segundo grado, no lo está para proferir normas en materia sancionatoria, las cuales se encuentran reservadas al legislador, quien como es sabido definió el régimen de sanciones en materia de transporte en el título IX de la Ley 336 de 1996.

(…) La Sala, mediante providencia de fecha 17 de julio de 2008, proferida dentro del expediente 11001 0324 000 2004 00092 01, Consejero Ponente: Doctor RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, al referirse al tema señaló: “En ese orden, la misma ley tiene ya tipificadas las faltas y señaladas sus respectivas sanciones para todos los modos, de tal forma que a la luz de la norma en comento, lo que le corresponde a las autoridades competentes es verificar si una determinada conducta o situación generada por cualquiera de los referidos sujetos, constituye o no violación de alguna norma de transporte, y si la ley 336 de 1996 o cualquiera otra norma de rango legal no le asigna una sanción específica y distinta a multa, esa conducta será sancionable con ésta, es decir, pecuniariamente, dentro de los rangos precisados en el parágrafo atrás transcrito del comentado artículo 46 de la Ley 336.

“[…] tal artículo 46 tipifica las conductas que constituyen faltas que deben ser sancionadas con multa, dentro del rango que él señala, pues eleva a falta toda violación de normas del transporte, y dicha sanción la hace extensiva o la circunscribe a todas esas faltas que no tengan señalada una sanción distinta o específica. Por eso, además, es una norma que ha de integrarse con otras, según lo precisó la Sala en sentencia de 3 de mayo de 2007”.

Así las cosas y como quiera que en el ordenamiento jurídico colombiano el régimen sancionatorio en materia de tránsito es del resorte exclusivo del legislador, ha de concluirse que al no encontrarse tipificada en el capítulo IX de la Ley 336 de 1996 la conducta de que trata el artículo 6° de la Resolución 3666 del 9 de mayo de 2001, habrá de decretarse su nulidad, no sin antes señalar que ninguna de las disposiciones del Código Nacional de Tránsito Terrestre ni de la Ley 336 de 1996 le atribuyen facultades al ejecutivo para tipificar infracciones y menos aún para determinar las sanciones respectivas […]” (Resaltado fuera del texto original). 34.

En este mismo sentido, la Corte Constitucional en la sentencia C-699 de 18 de noviembre de 2015 expresó: “[…] Históricamente, la regla según la cual el reglamento siempre tiene como fundamento la ley, e igualmente, toda disposición reglamentaria debe guardar conexidad con aquélla, es un desarrollo del principio de reserva de ley, tributario del Estado liberal, según el cual la libertad y la propiedad de los ciudadanos sólo pueden ser limitadas por la Asamblea Legislativa, mediante la expresión de la voluntad soberana del pueblo (art. 4 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789).

En la actualidad, el principio de supremacía de la ley sobre el reglamento, tiene dos manifestaciones:   • La reserva material de ley: que comprende el conjunto de supuestos o materias, respecto de los cuales la Constitución exige una regulación de rango legal. Supone, que aunque la ley no las regule, en ningún caso dichos temas pueden ser regulados por normas reglamentarias.   • La reservas formal de ley: significa que cualquier materia, por intrascendente que sea, cuando ha sido objeto de desarrollo legal, no puede ser objeto de un reglamento.[79] […]” 35.

De la jurisprudencia citada supra, la Sala observa que las normas que se expidan en materia sancionatoria, por virtud del principio de reserva legal, son de competencia del poder legislativo a través de la ley y no del poder ejecutivo por medio de un acto reglamentario. 36. Razón por la cual, la Sala entrará a determinar si en el caso sub examine, la parte demandada excedió su potestad reglamentaria al otorgarle a la autoridad de tránsito facultades en materia sancionatoria, que solo puede otorgarle el legislador. 37.

En desarrollo de lo anterior, la Sala evidencia que el legislador expidió, en materia de tránsito y transporte, las leyes 336 de 20 de diciembre de 1996, “[…] Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte […]”; y 769 de 6 de agosto de 2002, “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 38.

Visto el artículo 122 de la Ley 769, sobre los tipos de sanciones, establece: “[…] Artículo 122. Tipos de sanciones. Las sanciones por infracciones del presente Código son: 1. Amonestación. 2. Multa. 3. Retención preventiva de la licencia de conducción. 4. Suspensión de la licencia de conducción. 5. Suspensión o cancelación del permiso o registro. 6.

Inmovilización del vehículo. 7. Retención preventiva del vehículo. 8. Cancelación definitiva de la licencia de conducción. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción, independientemente de las sanciones ambientales a que haya lugar por violación de cualquiera de las regulaciones, prohibiciones y restricciones sobre emisiones contaminantes y generación de ruido por fuentes móviles […]” (Resaltado fuera del texto original). 39.

Vistos: i) el artículo 2.º de la Ley 769, que define inmovilización como la “[…] suspensión temporal de la circulación de un vehículo […]”; y ii) el artículo 125 ejusdem, que estableció: “[…] Artículo 125.- Inmovilización. La inmovilización en los casos a que se refiere este código, consiste en suspender temporalmente la circulación del vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público.

Para tal efecto, el vehículo será conducido a parqueaderos autorizados que determine la autoridad competente, hasta que se subsane o cese la causa que le dio origen, a menos que sea subsanable en el sitio que se detectó la infracción. […] Parágrafo 4o. En el caso de inmovilización de vehículos de servicio público, la empresa transportadora responderá como deudor solidario de las obligaciones que se contraigan, entre ellas las derivadas de la prestación del servicio de grúa y parqueaderos.

La inmovilización o retención a que hacen referencia las normas de transporte se regirán por el procedimiento establecido en este artículo […]” (Resaltado fuera del texto original). 40. Vistos los artículos 68, 94, 131 y 152 ejusdem, sobre las infracciones de tránsito y su consecuente sanción, atendiendo a que el legislador estableció en el ordenamiento jurídico las infracciones que generan la sanción de inmovilización del vehículo. 41.

La Sala con el fin de determinar si la parte demandada con la palabra “[…] podrá […]”, contenida en el artículo 3.° de la Resolución núm. 3027 de 26 de julio de 2010, le confirió a la autoridad de tránsito facultades discrecionales que solo pueden ser atribuidas por el legislador, procederá a analizar de forma fraccionada el referido artículo en dos partes, así: i) el primer inciso, que hace referencia a aquellos casos en los que la causa de inmovilización puede subsanarse en el sitio que se detectó la infracción; y ii) el segundo inciso, que hace referencia a aquellos casos en que el Código Nacional de Tránsito determinó que debe siempre trasladarse el vehículo a los patios oficiales.

Primer inciso, la causa de inmovilización puede subsanarse en el sitio que se detectó “[…] Artículo 3.º Retención preventiva del vehículo. La autoridad de tránsito podrá en forma preventiva inmovilizar un vehículo sin llevarlo a patios oficiales cuando se presente la comisión de una infracción que de acuerdo a lo previsto en el Código Nacional de Tránsito el vehículo no pueda transitar, hasta tanto se subsane la causa que dio origen a la inmovilización y por un término máximo de 60 minutos.

En su defecto será trasladado a los patios o parqueaderos autorizados […]”. 1. La Sala observa que el inciso supra hace referencia: i) Como causa: En los eventos en que se cometa una infracción que, de acuerdo a lo previsto en el Código Nacional de Tránsito, pueda ser subsanada en el sitio que se detectó la infracción en el término de 60 minutos. ii) Como consecuencia: que la autoridad de tránsito podrá en forma preventiva inmovilizar el vehículo sin llevarlo a los patios oficiales.

Segundo inciso, la causa de inmovilización implica necesariamente realizar el traslado del vehículo a los patios oficiales “[…] En aquellos casos en que el Código Nacional de Tránsito determinó en forma expresa la inmovilización del vehículo, ésta deberá realizarse con el traslado del vehículo a patios oficiales […]”. 2. La Sala observa que el inciso supra hace referencia: i) Como causa: En los eventos en que se cometa una infracción que el Código Nacional de Tránsito haya determinado de forma expresa la inmovilización del vehículo. ii) Como consecuencia: que la autoridad de tránsito deberá inmovilizar el vehículo trasladándolo a patios oficiales. 42.

De lo anterior, la Sala evidencia que la autoridad administrativa con la palabra “[…] podrá […]”[17], en el primer inciso, está facultando a la autoridad de tránsito para que, en el evento que se esté frente a una infracción subsanable en el sitio que se detectó, decida bajo su discreción si aplica la sanción de inmovilización del vehículo o la de retención preventiva del vehículo que contemplan el artículo 122 de la Ley 769, cuando de conformidad con el artículo 125 ejusdem, debe aplicar, en primera lugar, la sanción de retención preventiva; situación diferente, en el inciso segundo, que con la palabra “[…] deberá […]” le está imponiendo a la autoridad que actúe conforme a lo dispuesto por la ley y no bajo su arbitrio, esto es, trasladando siempre el vehículo a los patios oficiales en aquellos casos en que el Código Nacional de Tránsito determinó de forma expresa la inmovilización del vehículo. 43.

Del examen anterior la Sala considera que el Ministerio de Transporte no puede otorgarle a la autoridad de tránsito, en los casos que se incurra en una infracción que implique que el vehículo no pueda circular temporalmente por las vías públicas o privadas abiertas al público pero que sea subsanable en el sitio que se detectó, una facultad para que esta disponga, a su discreción, si inmoviliza o no el vehículo sin llevarlo a los patios oficiales, toda vez, que la retención preventiva del vehículo es por ley un tipo de sanción que supone que en los casos en que la infracción cometida sea subsanable en el sitio que se detectó, la autoridad de tránsito debe permitirle al infractor subsanar la causa que dio origen a la infracción, y solo en el evento de no ser subsanada proceder con la inmovilización del vehículo trasladándolo a los patios oficiales. 44.

Razón por la cual, del estudio de legalidad del apartado del acto administrativo acusado, frente a las normas legales que se invocaron como violadas y los desarrollos jurisprudenciales, la Sala concluye que la decisión del Consejero Sustanciador de considerar, en este estado del proceso y sin entrar a prejuzgar, que el Ministro de Transporte con la disposición demandada excedió la potestad reglamentaria, se ajusta a derecho y, por esta razón, confirmará el auto de 2 de octubre de 2018 por medio del cual se decretó la suspensión provisional de la palabra “[…] podrá […]” del artículo 3.° de la Resolución núm. 3027 de 26 de julio de 2010.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 2 de octubre de 2018 proferido por el Consejero Sustanciador, doctor Oswaldo Giraldo López, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER esta actuación al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] El auto de 2 de octubre de 2018 fue proferido por el Consejero Sustanciador, doctor Oswaldo Giraldo López. [2] Cfr. folios 51 a 60 cuaderno de medida cautelar. [3] Cfr. folios 65 a 71 ibidem. [4] Cfr. folio 72. [5] “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]”. [6] “[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto.

También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno […]”. [7] “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica […]”. [8] “[…] Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: […] 2.

El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en este mismo trámite. […] [9] “[…] Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto.

También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno […]”. [10] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [11] Ver entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 28 de agosto de 201, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001-03-27-000- 2014-0003-00 ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia de 30 de abril de 2014, C.P. Carlos Alberto Zambrano, número único de radicación 11001-03-26-000-2013-00090-00. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 11 de abril de 2019;

C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 110010324000200900571 00. [13] Corte Constitucional; sentencia C-372 de 27 de mayo de 2009; M. P.: Nilson Pinilla Pinilla. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 20 de noviembre de 2014; C.P.: Guillermo Vargas Ayala; número único de radicación 1100103240+00201000119 00. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 29 de julio de 2010;

C.P.: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta; número único de radicación 110010324000200200249 01. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de junio de 2019; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 110010324000201900001 00 [17] Tiempo futuro del verbo poder, 1. tr. Tener expedita la facultad o potencia de hacer algo; 2. tr.

Tener facilidad, tiempo o lugar de hacer algo. Real Academia Española. (2014). Diccionario de la lengua española (La 23.ª edición (2014)). Consultado en http://www.rae.es.