11001-03-15-000-2019-03667-00 — Consejo de Estado

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DOCENTE / FALTA DE MOTIVACIÓN DE LA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Corresponde a la Sala determinar si: ¿la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales del [accionante] al negar en la reliquidación de su pensión de vejez, la inclusión de la bonificación mensual, desconociendo, presuntamente, que el mismo constituye factorial salarial de conformidad con los Decretos 1566 de 2014 y 1272 de 2015? (…) Respecto a la falta de motivación, en el caso concreto, llama la atención de la Sala que, tal como lo alega la parte actora, la decisión de Tribunal Administrativo de Caldas de no incluir la “bonificación mensual” como factor salarial a tener en cuenta para la reliquidación pensional pretendida, no cuenta con argumentación alguna, pasando por alto las especificidades de dicho factor a la luz de los Decretos que lo crearon, es decir, no sustentó su decisión. Como se observa, la sentencia de 14 de junio de 2019 carece de motivación, vulnerándose los derechos fundamentales del [tutelante], razón por la cual, se ACCEDERÁ a su amparo.

En consecuencia, i) se dejará sin efecto la sentencia de 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del expediente Radicado 2017-00122-01 y, ii) se le ordenará a dicha autoridad que, en el término de 20 días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera nueva decisión motivada. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03667-00(AC) Actor: NELSON QUINTERO CIFUENTES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala decide la acción de tutela[1] interpuesta por el señor Nelson Quintero Cifuentes, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Caldas, con ocasión de la sentencia de 14 de junio de 2019, que revocó la decisión de 12 de diciembre de 2017, por medio de la cual el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales que había accedido a la pretensión de reliquidación pensional elevada; decisión que, presuntamente, transgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica, entre otros.

I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente manera los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2]: Informó la parte actora que el señor Nelson Quintero Cifuentes, previo agotamiento de la vía gubernativa, incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la reliquidación de su mesada pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior al reconocimiento de la prestación. Manifestó que el asunto fue decidido de manera favorable por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, con radicado 2018- 00195, a través de sentencia de 12 de diciembre de 2017.

Decisión contra la cual, la entidad demandada interpuso recurso de apelación. Indicó que el asunto fue decidido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 14 de junio de 2019, en el sentido de revocar la decisión del a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Al respecto, la parte accionante considera que la decisión acusada se encuentra incursa en defecto sustantivo o material, por indebida interpretación de las disposiciones de los Decretos 1566 de 2014 y 1272 de 2015, por los cuales se creó una bonificación mensual en favor de los servidores públicos docentes.

Pretensiones: De conformidad con la situación fáctica expuesta, la parte actora solicitó que, en amparo de sus derechos fundamentales, se deje sin efecto la sentencia de 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, y en su lugar, se le ordene emitir una nueva en la que confirme la decisión del a quo, esto es, reconocer la bonificación mensual como factor salarial.

II. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 9 de agosto de 2019[3], el despacho ponente del asunto, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Caldas, como demandados. Asimismo, al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, en calidad de terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Ministerio de Educación Nacional[4] y La Fiduprevisora[5]. Las entidades solicitaron que se nieguen las pretensiones de la parte actora, al señalar que la decisión acusada no se encuentra incursa en ninguna de las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, además, se presenta falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto el llamado responder, de acuerdo con las pretensiones de la parte actora, es el Tribunal Administrativo de Caldas.

IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico y; resolución de los cargos propuestos. 3.1.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017[6], en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Caldas. 3.2.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[7] como esta Corporación[8], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[9], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[10].

Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[11] la Corte Constitucional[12] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[13] y de procedencia material[14] fijados[15] por la misma Corte[16]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[17], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales».

Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[18], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 3.3. Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar si: ¿la autoridad judicial accionada desconoció los derechos fundamentales del señor Nelson Quintero Cifuentes al negar en la reliquidación de su pensión de vejez, la inclusión de la bonificación mensual, desconociendo, presuntamente, que el mismo constituye factorial salarial de conformidad con los Decretos 1566 de 2014 y 1272 de 2015? 3.4.

Solución del caso concreto. La parte actora acude a la acción constitucional con el fin de que se deje sin efecto la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en sede de segunda instancia, mediante la cual revocó la decisión del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, a través de la cual había accedido a sus pretensiones de reliquidación pensional para, en su lugar, negarlas.

Revisados los cargos de inconformidad respecto de la sentencia cuestionada, se observa que el mismo es con ocasión, única y exclusivamente, de la no inclusión del factor salarial denominado “prima mensual” en la reliquidación pensional pretendida; al considerar que el Tribunal Administrativo de Caldas, presuntamente, incurrió en defecto sustantivo o material por indebida interpretación de las disposiciones de los Decretos 1566 de 2014 y 1272 de 2015, por los cuales se creó una bonificación mensual en favor de los servidores públicos docentes, que señalan que la misma «constituirá factor salarial para todos los efectos legales y los aportes obligatorios sobre los pagos que se efectúen por ese concepto, se realizarán de conformidad con las disposiciones legales vigentes. […]» Lo anterior, al considerar que si bien es cierto mediante sentencia de 24 de abril de 2019, la Sala Plena de la sección segunda del Consejo de Estado, unificó lo pertinente al «ingreso base de liquidación en el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», por ello si bien tal pronunciamiento resulta aplicable frente a la inclusión de la prima de servicios solicitada, de cara a la disposición de la Ley 62 de 1985, no ocurre lo mismo respecto de la “bonificación mensual” pretendida, pues esta solo fue creada mediante Decretos 1566 de 2014 y 1272 de 2015, en los cuales se le considera como factor salarial.

En este punto, se recuerda que el Tribunal accionado para negar las pretensiones de reliquidación del actor, luego de hacer alusión a la referida sentencia de unificación, consideró: «[…] En tal sentido, tomando en cuenta las consideraciones del Consejo de Estado, esta corporación advierte que no es procedente la reliquidación de la pensión del demandante, dado que mediante Resolución No. 616 del seis de octubre de 2015, la Secretaría de Educación del Municipio de Manizales, reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de vejez, teniendo en cuenta como factores salariales: Asignación básica, Prima de Vacaciones, prima de navidad y que sobre los factores cuya inclusión solicita, no se demostró que se hicieran aportes al sistema de pensiones, además que se encuentran fuera de los establecidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. […]» Precisado lo anterior, la Sala considera que si bien es cierto el actor alega su inconformidad en un supuesto defecto material o sustantivo y, fáctico, no es posible emitir un pronunciamiento al respecto, simple y sencillamente porque la autoridad accionada no dijo nada en concreto acerca del reconocimiento o no de la “bonificación mensual” pretendida, por ello, más allá de los defectos alegados, lo que principalmente se observa es una falta de motivación acerca de lo pretendido por el señor Quintero Cifuentes en su demanda, razón por la cual, bajo esta causal especifica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que se hará el presente estudio. 3.4.1.

Falta de motivación. El desaparecimiento de las facultades estatales absolutas implica que el ejercicio de las funciones públicas está sometido al derecho y que, desde diferentes ángulos, las competencias de las autoridades están reguladas y son objeto de vigilancia y control. Concretamente, en relación con la función pública de administrar justicia, la Constitución Política de 1991 consagra los principios de autonomía e independencia; y, afirma que los jueces están sometidos al imperio de la Ley.

A su turno, al tenor de los artículos 1º y 2º de la Carta Fundamental, Colombia es un Estado Social y de Derecho garantista del pluralismo y de la dignidad humana, cuyo fin esencial es, entre otros, «[…] garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, […]». Atendiendo a dicha pretensión, en vigencia de la actual norma primigenia, el ejercicio de la función judicial adquiere importantes connotaciones, en la medida en que, en últimas, a los jueces se les concedió la facultad [y deber] de resolver de fondo los conflictos que se suscitan en la sociedad y que son llevados por los interesados a su conocimiento; ejercicio que debe ser adelantado con sujeción a los principios y reglas que sean aplicables en cada caso, con la clara pretensión de obtener una justicia en sentido material y, por esta vía, de garantizar los derechos consagrados en la Constitución. Por otra parte, y como elemento fundamental del derecho al debido proceso, quienes acuden a la Administración de justicia deben tener la posibilidad de i) controvertir las decisiones que adopten los jueces y ii) en los casos en que ello ya no sea posible por encontrarse ante una última instancia, saber el porqué de la solución a su caso; pretensiones que solo se viabilizan en la medida en que las razones o motivos de los pronunciamientos de los jueces se conozcan.

Bajo el anterior hilo argumentativo, entonces, los derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso se concretan, en tanto y en cuanto, i) el funcionario judicial exponga clara y detalladamente las razones de su decisión; y, ii) que éstas últimas justifiquen en debida forma el sentido de su fallo. Así, la actividad del juez con el objeto de determinar i) los supuestos [fácticos y/o jurídicos] relevantes en cada caso [a través del análisis probatorio], ii) el derecho pertinente [Ley, en sentido material, y demás fuentes]; y, iii) la aplicación concreta del “marco jurídico seleccionado” al caso planteado, debe ser razonable, racional y suficiente, de tal manera que por lo menos los usuarios del servicio de justicia encuentren la razón de la decisión y que, a su turno, el servicio prestado por el Estado contribuya en el logro de los fines establecidos en el artículo 2º de la Constitución Política.

En relación con el deber de motivar las decisiones judiciales, en la Sentencia T-214 de 2012, se precisó: «[…] La motivación, por todo lo expuesto, es un derecho constitucional derivado, a su vez, del derecho genérico al debido proceso. Esto se explica porque sólo mediante la motivación pueden excluirse decisiones arbitrarias por parte de los poderes públicos, y porque sólo cuando la persona conoce las razones de una decisión puede controvertirla y ejercer así su derecho de defensa.

En el caso de los jueces de última instancia, la motivación es, también, su fuente de legitimación democrática, y el control ciudadano se convierte en un valioso medio para corregir posturas adoptadas en el pasado y eventualmente injustas o poco adecuadas para nuevas circunstancias jurídicas y sociales. […]». Respecto a la falta de motivación, en el caso concreto, llama la atención de la Sala que, tal como lo alega la parte actora, la decisión de Tribunal Administrativo de Caldas de no incluir la “bonificación mensual” como factor salarial a tener en cuenta para la reliquidación pensional pretendida, no cuenta con argumentación alguna, pasando por alto las especificidades de dicho factor a la luz de los Decretos que lo crearon, es decir, no sustentó su decisión. Como se observa, la sentencia de 14 de junio de 2019 carece de motivación, vulnerándose los derechos fundamentales del señor Nelson Quintero Cifuentes, razón por la cual, se ACCEDERÁ a su amparo.

FALLA PRIMERO. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración del señor Nelson Quintero Cifuentes, dentro de la acción de tutela interpuesta contra el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 14 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del expediente Radicado 2017-00122-01.

CUARTO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Caldas que, dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, emita una decisión de reemplazo, tomando como referente los argumentos expuestos en la parte motiva. Resaltándose que, en todo caso, el juez natural del asunto preserva su criterio y autonomía para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar.

QUINTO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

SEXTO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia paso al Despacho con el informe de la Secretaría General de la Corporación de 28 de agosto de 2019. [2] Ff. 1 a 13. [3] F. 47 y vto. [4] Ff. 55 a 60, vto. [5] Ff. 64 y 65, vto. [6] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela [7] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [8] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.

Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [9] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [10] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.

No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [11] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [12] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [13] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.

Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.

Que no se trate de sentencias de tutela. [14] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.

Violación directa de la Constitución. [15] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [16] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [17] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [18] La decisión cuestionada es de 14 de junio de 2019 y la acción de tutela fue radicada el 6 de agosto de 2019.