GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Improcedente / INCIDENTE DE DESACATO A FALLO DE ACCIÓN POPULAR / RECURSO DE APELACIÓN - El único auto susceptible de dicho mecanismo es el que impone una sanción por desacato [L]a Sala Unitaria advierte que, comoquiera que el Tribunal declaró no desacatadas las órdenes contenidas en el ordinal primero y en los numerales 4.18 y 4.23 impartidas por el Consejo de Estado en su sentencia de 28 de marzo de 2014, contra dicha decisión, por disposición del artículo 41 de la Ley 472, no procede el recurso de apelación, así como tampoco opera el grado jurisdiccional de consulta, en tanto que, como se explicó, el único auto susceptible de dicho mecanismo es el que impone una sanción por desacato, lo que no ocurrió en el presente caso.
En efecto, al no declarar desacatadas las órdenes y, por ende, no haber impuesto sanción alguna a los funcionarios competentes para dar cumplimiento a las proferidas dentro de la acción popular, la providencia no puede ser objeto de consulta, habida cuenta que, como se dijo, dicho mecanismo fue previsto exclusivamente para revisar las decisiones que impusieran una sanción, con el fin de que el superior jerárquico determine si debe revocarse o no la misma.
(…) En virtud de lo expuesto se impone rechazar por improcedente el grado jurisdiccional de consulta contra el proveído (…) proferido por el Tribunal. FUENTE FORMLA: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTICULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479-06(AP) A Actor: GUSTAVO MOYA ÁNGEL Y OTROS Demandado: EMPRESA DE ENERGIA DE BOGOTA Y OTROS AUTO INTERLOCUTORIO Al entrar a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 25 de junio de 2018, mediante la cual la Sección Cuarta –Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el incidente de desacato de las órdenes contenidas en el ordinal primero y en los numerales 4.18 y 4.23 de la parte resolutiva de la sentencia de 28 de marzo de 2014, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, la Sala Unitaria observa lo siguiente: 1.- Esta Sección en sentencia de 28 de marzo de 2014 ordenó, entre otras medidas, las siguientes: “[…]
PRIMERO: MODIFÍCASE el numeral segundo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta, Subsección “B”, en su lugar, AMPÁRANSE los derechos colectivos relacionados con el agua, el goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio público; la defensa del patrimonio cultural de la Nación; la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; los derechos de los consumidores y usuarios, dentro de los procesos acumulados incoados por los señores GUSTAVO MOYA ÁNGEL (sustituido por Sara Mariela Parraga en calidad de sucesora procesal), MIGUEL ÁNGEL CHAVES GARCÍA, JORGE HUMBERTO GONZÁLEZ VILLANUEVA, NICOLÁS ROA y JORGE ENRIQUE CUERVO RAMÍREZ, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. […] 4.18.- ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes a la cuenca hidrográfica del Río Bogotá que en el término perentorio e improrrogable de doce (12) meses contados a partir de la aprobación y declaración de la modificación y actualización del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, modifiquen y actualicen los Planes de Ordenamiento Territorial – POT, Planes Básicos de Ordenamiento Territorial - PBOT y Esquemas de Ordenamiento Territorial – EOT ajustándolos con los contenidos del mismo.
Adicionalmente, ORDÉNASE al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá, que en el actual proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y de acuerdo con los términos que el ordenamiento jurídico ha establecido, incluyan en los mismos las variables ambientales, de cambio climático y la gestión de riesgos asociados a éstos.
Finalmente, ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR asesorar al Distrito Capital y a los demás entes territoriales aferentes al Río Bogotá: i) en el actual proceso de modificación de los POTs, PBOT y EOT y ii) en su articulación con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – POMCA una vez modificado éste de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 4.8. […] 4.23.-ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y a todos y cada uno de los entes territoriales que hacen parte de la cuenca hidrográfica del Río Bogotá, que en el término perentorio e improrrogable de doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, identifiquen e inventaríen las áreas de manejo a las cuales hace referencia el Código de Recursos Naturales – Decreto 2811 de 1974 y las zonas de protección especial tales como páramos, subpáramos, nacimientos de agua y zonas de recarga de acuíferos que se encuentren en su jurisdicción, y de manera inmediata adopten las medidas necesarias para la protección, conservación y vigilancia de las mismas.
En especial: i) ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y al Municipio de Villapinzón que en el término de veinticuatro (24) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, adopten las medidas necesarias para la protección y conservación del Páramo de Guacheneque, nacimiento del Río Bogotá; ii) ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y al Distrito Capital que en el término de veinticuatro (24) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, adopten las medidas necesarias para la protección y conservación de los nacimientos de agua que se encuentran en el corredor ambiental de la zona oriental de Bogotá; iii) ORDÉNASE a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, que en el término de doce (12) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, adopte las medidas necesarias para la protección y conservación del Distrito de Manejo Integrado del Salto de Tequendama.
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR, el Departamento de Cundinamarca, el Distrito Capital y demás entes territoriales deberán reportar semestralmente al Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica - CECH – y posteriormente a la Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá – GCH -las actividades que realicen. [ ]”. 2.- La Magistrada ponente de la sentencia de primera instancia, en ejercicio de su función de verificación del cumplimiento de las órdenes proferidas al interior de la acción popular de la referencia, dio apertura al incidente de desacato contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA y la sociedad Parque Ecológico Praderas del Antelio S.A.S. Luego de efectuar el estudio probatorio correspondiente, resolvió el incidente mediante auto de 25 de junio de 2018, para lo cual dispuso: “[…]
PRIMERO: DECLARARSE no desacatadas las órdenes contenidas en el Ordinal Primero y en los numerales 4.18 y 4.23 impartidas por el Consejo de Estado en su sentencia de 28 de marzo de 2014, por parte de la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES –ANLA-, y la sociedad PARQUE ECOLÓGICO PRADERAS DEL ANTELIO S.A.S, de acuerdo con las consideraciones motivas de esta sentencia.
SEGUNDO: ORDÉNASE el levantamiento de la medida cautelar decretada en la inspección del 6 de mayo de 2018, que decretó la suspensión de la licencia ambiental del relleno sanitario PARQUE ECOLÓGICO PRADERAS DEL ANTELIO.
TERCERO: Como consecuencia, ORDÉNASE AL MUNCIPIO DE BOJACÁ como a la sociedad PARQUE ECOLÓGICO PRADERAS DEL ANTELIO S.A. E.S.P. para que dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de esta providencia procedan a iniciar las acciones a su cargo para darle cumplimiento a los lineamientos y obligaciones impartidas en esta providencia como la Licencia 0063 de 2018, respectivamente, según la competencia del primero y las autorizaciones impartidas al segundo. Así mismo, la AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES –ANLA- deberá proceder a realizar los ajustes a que haya lugar de la Licencia 0063 de 2018 conforme con lo considerado.
CUARTO: ÍNSTASE a la sociedad PARQUE ECOLÓGICO PRADERAS DEL ANTELIO y al CONSORCIO RELLENO SANITARIO NUEVO MONDOÑEDO para que realicen el aprovechamiento económico de la recolección de basuras desde la óptica preponderante del reciclaje más que desde la disposición y acumulación de los residuos orgánicos e inorgánicos.
QUINTO: ORDÉNASE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA –CAR- que proceda a abrir el respectivo proceso sancionatorio, así mismo ordenar A LA SECRETARÍA DEL MEDIO AMBIENTE DE LA GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA tomar las medidas necesarias para impedir el vertimiento de lixiviados al Río Bogotá por parte de los rellenos sanitarios NUEVO MONDOÑEDO y PARQUE ECOLÓGICO PRADERAS DEL ANTELIO.
SEXTO: ÍNSTASE a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS, a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, a la CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL, al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE AMBIENTE para que realicen un proceso de acompañamiento y seguimiento a las órdenes y obligaciones impuestas por la AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES -ANLA- en la Resolución 0063 de 2017, proceso liderado y coordinado quien rendirá informes a este despacho.
SÉPTIMO: La AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES como la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES en conjunto con la DEFENSORÍA DEL PUEBLO Y LA CONTALORÍA DEPARTAMENTAL como miembros del comité de verificación del cumplimiento de la sentencia de 28 de marzo de 2014 y en particular para los efectos de lo dispuesto en este auto, conjuntamente harán entrega con destino a este expediente de reportes semestrales de su gestión con indicadores de cumplimiento […]” (Resaltado del Despacho). 3.- Contra la anterior decisión, los apoderados del Departamento de Cundinamarca, de la CAR y del Municipio de Bojacá interpusieron recursos de reposición y apelación. 4.- El Tribunal mediante proveído de 11 de septiembre de 2019 puso de manifiesto que no era procedente el recurso de apelación contra el auto de 25 de junio de 2018, así como tampoco lo era el grado jurisdiccional de consulta, habida cuenta que en dicha providencia se dispuso dar por cumplidas las órdenes 4.18 y 4.23 de la sentencia proferida por el Consejo de Estado, razón por la que no había lugar a imponer sanción alguna.
Adicionalmente, procedió a resolver los recursos de reposición interpuestos por los apoderados del Departamento de Cundinamarca y de la CAR por considerarlos procedentes. Pese a que, como ya se dijo, en la parte motiva de la providencia el Tribunal consideró que no era procedente surtir el grado jurisdiccional de consulta, en la resolutiva ordenó remitir el expediente al Superior, a lo cual se dio cumplimiento.
En efecto, en la parte resolutiva del citado proveído, se indicó: “[…]
SEGUNDO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE el recurso de apelación interpuesto por el señor LUIS ALBERTO ESCOBAR OLAYA, actuando en calidad de representante legal del MUNICIPIO DE BOJACÁ, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este auto.
TERCERO: MODIFICAR el numeral quinto del proveído de 25 de junio de 2019, en el sentido de: ORDÉNASE a la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES –ANLA- que proceda a investigar e imponer las sanciones correspondientes en caso de verificarse incumplimientos a las obligaciones dispuestas en las licencias ambientales de los rellenos sanitarios “NUEVO MONDOÑEDO” y “PARQUE ECOLÓGICO PRADERAS DEL ANTELIO”.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al Superior, previas las anotaciones del caso […]” (Resaltado del Despacho). Para resolver, se CONSIDERA: Frente a la procedencia del recurso de apelación en las acciones populares, los artículos 26 y 37 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[1], que es la norma especial que regula dicho medio de control, disponen: “Artículo 26º.- Oposición a las Medidas Cautelares.
El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días […]” (Negrillas fuera del texto). “Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente. […]” (Negrillas fuera del texto) Por su parte, el artículo 36 ibidem prevé: “Artículo 36º.- Recursos de Reposición. Contra los autos dictados durante el trámite de la Acción Popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil.” Con fundamento en las normas transcritas, se colige que los recursos previstos por el Legislador al interior del trámite de la acción popular son: a) apelación, contra el auto que decreta medidas cautelares y la sentencia que se dicte en primera instancia; y b) reposición, el cual procede respecto de los demás autos proferidos al interior del proceso.
De igual forma, en relación con el incidente de desacato, el artículo 41 de la Ley 472 previó lo siguiente: “Artículo 41º.- Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo.” (Negrillas y subrayas fuera del texto original). De la norma referida, la Sala Unitaria advierte que el legislador solamente previó el grado jurisdiccional de consulta únicamente respecto del auto que impone una sanción por desacato.
Asimismo, tampoco resulta procedente el recurso de apelación contra el auto que no impone sanción por desacato. Al respecto, la Corte Constitucional al efectuar el correspondiente control de legalidad del artículo 41 de la Ley 472, en sentencia C-542 de 2010, sostuvo que en dicha norma no hay un vacío normativo respecto de los recursos que pueden ser ejercidos, toda vez que el legislador consagró expresamente el grado jurisdiccional de consulta en favor de la persona sancionada y, con ello, impidió voluntariamente a los demás sujetos procesales el ejercicio de los mecanismos de verificación o recursos de alzada respecto de la decisión adoptada, en atención a la naturaleza especial y preferente que caracteriza la acción popular, razón por la que a dicho trámite no le resultan aplicables los mecanismos de impugnación señalados por el CPC o el CCA.
Para el efecto, la Corte consideró lo siguiente: “[…] 4.2. Los apartes demandados difieren en cuanto (i) en el caso del artículo 29 de la Ley 393 de 1997, la persona sancionada puede apelar la decisión y de no hacerlo se activará el mecanismo conocido como grado jurisdiccional de consulta; (ii) en el primer caso tanto la apelación como la consulta se conceden en el efecto suspensivo, mientras en el segundo caso la consulta se hará en el efecto devolutivo.
Sin embargo, los demandantes no consideraron estas diferencias, por cuanto su inconformidad está basada en la falta de reconocimiento al promotor del incidente para interponer recursos de alzada. Por esta razón, la Corte no examinará las expresiones que regulan los efectos en los cuales se concede la apelación o la consulta. 4.3. Observa la Sala que en el presente caso no hay un vacío normativo respecto de recursos que puedan ser ejercidos contra la decisión absolutoria, toda vez que el legislador consagró expresamente el recurso de apelación o el grado jurisdiccional de consulta a favor de la persona sancionada, impidiendo voluntariamente a los demás sujetos el ejercicio de mecanismos de verificación o recursos de alzada respecto de la decisión adoptada.
Nótese que en las dos normas demandadas está presente el grado jurisdiccional de consulta para el caso en que la autoridad judicial sancione al renuente, todo para que el superior jerárquico verifique si el trámite y la sanción son acordes con lo dispuesto en el sistema jurídico. No se trata, entonces, de un medio de impugnación, por cuanto el legislador, en ejercicio de la potestad de configuración del derecho y de los trámites judiciales, consideró razonable el grado jurisdiccional, teniendo en cuenta la naturaleza especial y preferente que caracteriza tanto a las acciones de cumplimiento, como a las acciones populares. 4.4.
Las disposiciones demandadas revisten un carácter especial en cuanto son aplicables a los casos de desacato de providencias judiciales proferidas con fundamento en lo dispuesto en las Leyes 393 de 1997 y 472 de 1998, estatutos que regulan mecanismos judiciales creados por el constituyente mediante los artículos 87 y 88 de la Carta Política, los cuales tienen entre sus características el haber sido concebidos como instrumentos preferentes y sumarios para garantizar los derechos allí consagrados y, al mismo tiempo, para mantener en vigencia la supremacía y la aplicación de la Ley Fundamental; en esta medida, contrario a lo que consideran los demandantes, a los trámites previstos en las normas parcialmente atacadas no les son homologables o aplicables los mecanismos de impugnación señalados para incidentes de desacato en estatutos como el código de procedimiento civil o el código contencioso administrativo […]”.
Siendo ello así, la Sala Unitaria advierte que, comoquiera que el Tribunal declaró no desacatadas las órdenes contenidas en el ordinal primero y en los numerales 4.18 y 4.23 impartidas por el Consejo de Estado en su sentencia de 28 de marzo de 2014, contra dicha decisión, por disposición del artículo 41 de la Ley 472, no procede el recurso de apelación, así como tampoco opera el grado jurisdiccional de consulta, en tanto que, como se explicó, el único auto susceptible de dicho mecanismo es el que impone una sanción por desacato, lo que no ocurrió en el presente caso.
En efecto, al no declarar desacatadas las órdenes y, por ende, no haber impuesto sanción alguna a los funcionarios competentes para dar cumplimiento a las proferidas dentro de la acción popular, la providencia no puede ser objeto de consulta, habida cuenta que, como se dijo, dicho mecanismo fue previsto exclusivamente para revisar las decisiones que impusieran una sanción, con el fin de que el superior jerárquico determine si debe revocarse o no la misma.
Ciertamente, el grado jurisdiccional de consulta está previsto para proteger los derechos del incidentado, por cuanto se trata de un sujeto a quien se le ha impuesto una sanción de multa o privación de la libertad por el incumplimiento de la orden judicial, en virtud de lo cual el Juez debe verificar el desacato y si la sanción impuesta es adecuada y se ajusta a la Constitución y a la Ley, entendiendo que su estudio abarca la corrección de la sanción mas no la legalidad de la sentencia en la cual se dio la orden que se alega como incumplida[2].
En virtud de lo expuesto se impone rechazar por improcedente el grado jurisdiccional de consulta contra el proveído de 25 de junio de 2018, proferido por el Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el grado jurisdiccional de consulta contra el proveído de 25 de junio de 2018, proferido por la Sección Cuarta –Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.” [2] Auto de 17 de noviembre de 2016 (Expediente nro. 2013-00361-02, Magistrada Ponente María Elizabeth García González).