ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA - Reglas jurisprudenciales para determinar cómo opera / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA – Suspensión del término durante el proceso de liquidación de Cajanal EICE En el caso sub examine, es menester precisar que la parte actora considera que el Juzgado y el Tribunal desconocieron el precedente jurisprudencial, establecido en la sentencia de 25 de agosto de 2015, proferida dentro del expediente identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000- 2015-01327-01 por la Sección Segunda, Subsección “A”, en un caso idéntico, esto es, con iguales circunstancias fácticas y jurídicas de las estudiadas en la sentencia objeto de la presente acción. De los apartes de la providencia acusada, la Sala observa que la parte demandada consideró que operó el fenómeno de la caducidad en la acción ejecutiva contra la UGPP, en razón a que transcurrieron más de cinco años entre la ejecutoria de la sentencia y la solicitud de mandamiento de pago. […].

Pues bien, en los procesos ejecutivos donde se pretende la ejecución de una sentencia por medio de la cual se reconoció derechos pensionales o prestaciones periódicas a cargo de CAJANAL EICE, se ha presentado un extenso debate respecto a la contabilización del término de caducidad con ocasión al proceso liquidatorio de la misma, de ahí que, en un primer momento, se denegó el argumento consistente en la suspensión de tal plazo por considerar que el legislador no previó expresamente dicho evento. […]. [a] través de fallo de 30 de junio de 2016, esa misma Sección analizó en un sentido más estricto los escenarios en que operaba la referida suspensión y concluyó que, en efecto, con ocasión a la liquidación de CAJANAL EICE se presentaron varias situaciones que dificultaban la exigencia de las condenas judiciales, por lo que tal situación no podía ser trasladada a los favorecidos con un fallo judicial y como consecuencia de ello, se crearon las siguientes reglas con el fin de determinar cómo opera la caducidad: “[…] la caducidad de medio de control se suspenderá sólo a partir del momento en que inició el periodo liquidatorio de CAJANAL EICE y se reactivará: a- El 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011 o, b- Para aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación, conforme el mismo decreto, la reactivación será el 12 de junio de 2013, día siguiente a la fecha en la que culminó la liquidación de aquella entidad y por ende la obligación podía perseguirse en cabeza de la UGPP […]”.

De lo antes expuesto, es posible concluir que le corresponde al juez determinar si la petición de cumplimiento se presentó antes o después del 8 de noviembre de 2011, momento en el cual se distribuyeron las competencias entre CAJANAL EICE y la UGPP. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Auto que niega mandamiento de pago / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJECUTIVA – Suspensión del término durante el proceso de liquidación de Cajanal EICE CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - La Sección Segunda estableció la forma en la que debe contabilizarse la caducidad de la demanda ejecutiva En el caso en concreto, la demandante pretende el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la sentencia de 25 de julio de 2008, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2005-9480, con la cual el Tribunal ordenó a CAJANAL EICE reajustar su pensión de jubilación. El Tribunal, mediante providencia de 26 de abril de 2018 confirmó la decisión del Juzgado de abstenerse de librar mandamiento de pago al advertir que era inoportuna por haber sido presentada el 10 de agosto de 2016, en razón a que el término de 5 años para formularla, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, había vencido el 8 de mayo de 2015.

Frente a lo anterior la actora señala que no feneció la posibilidad de cobro, debido a que durante el tiempo que duró el proceso liquidatorio de CAJANAL EICE se interrumpió cualquier término de caducidad, de conformidad con la jurisprudencia dictada por el Consejo de Estado. Es así, como en atención a las pruebas aportadas y a los criterios especiales en materia de caducidad para demandar el pago de las obligaciones a cargo de CAJANAL EICE o de la UGPP, como sucesora procesal, se advierte que las pretensiones de la actora fueron formuladas de manera oportuna.

En el asunto sub examine, el 4 de junio de 2009 la actora solicitó el cumplimiento del fallo, por lo que CAJANAL EICE expidió la Resolución núm. 051982 de 5 de mayo de 2011 con el fin de cumplir las condenas impuestas con la sentencia sobre la cual se basa el proceso ejecutivo. En ese orden de ideas, la fecha de la solicitud, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 4269 de 8 de noviembre de 2011, determinó que la competencia para su resolución recayera sobre CAJANAL EICE, como en efecto se dio.

Ahora bien, en concordancia con lo previsto en el artículo 177 del CCA, vigente para la época en que se profirió el fallo, su cumplimiento habría sido exigible una vez finalizara el período de 18 meses siguientes a su ejecutoria de no ser porque durante el interregno comprendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, obraba una restricción para iniciar procesos ejecutivos contra CAJANAL EICE, debido a su liquidación. Por lo tanto, el reclamo judicial de las obligaciones impuestas a esa entidad pendía de un plazo que concluiría al cierre del procedimiento de liquidación, el cual ocurrió hasta el 11 de junio de 2013, momento en el cual los créditos impuestos a CAJANAL EICE serían exigibles judicialmente, pero no frente a esta, sino ante la UGPP, como sucesora procesal.

Es así como el período de 5 años para solicitar la ejecutoria del fallo, de conformidad con el numeral 2, letra k del artículo 164 del CPACA, comenzó el 12 de junio de 2013, momento en el cual concluyó la liquidación de la entidad deudora, de tal manera que el cobro ante la jurisdicción sería oportuno hasta el 12 de junio de 2018, por lo que el 10 de agosto de 2016 aún se encontraba dentro del término para el efecto.

Por lo expuesto en precedencia, es posible advertir que los argumentos sobre los cuales se basaron las autoridades judiciales accionadas, no corresponden a la posición actual de la jurisprudencia, en razón a que el término de caducidad fue suspendido en virtud del procedimiento liquidatorio de CAJANAL EICE, con fundamento en las Leyes 550 de 1990, 510 de 1999 y 1105 de 2006, así como en el Decreto ley 254 de 2000 y en el Decreto 2196 de 2009. […].

Atendiendo lo anterior, la Sala infiere que tanto el Juzgado como el Tribunal incurrieron en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, teniendo en cuenta que la Sección Segunda de esta Corporación ha sido clara en establecer la forma en la que debe contabilizarse la caducidad de la demanda ejecutiva en relación con CAJANAL EICE. De tal suerte que confirmará la sentencia de primera instancia que amparó los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela de la referencia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01636-01(AC) Actor: MARÍA ELSIA FERNÁNDEZ GUERRA Demandado: JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DE BOGOTA TESIS: CONFIRMA SENTENCIA IMPUGNADA QUE AMPARÓ LOS DERECHOS FUNDAMENTALES INVOCADOS.

LAS AUTORIDADDES JUDICIALES ACCIONADAS DESCONOCIERON EL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL QUE TRATA DE LA SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LAS ACCIONES EJECUTIVAS POR EL PROCESO LIQUIDATORIO DE CAJANAL EICE. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[1] y por la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo De Cundinamarca[2] contra la sentencia de 14 de agosto de 2019, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C”, DEL CONSEJO DE ESTADO[3] accedió a las pretensiones de la presente acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES I.1 La solicitud La señora MARÍA ELSIA FERNÁNDEZ GUERRA, actuando a través de apoderado especial, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL y el JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ[4], porque, a su juicio, vulneraron sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, al proferir las providencias de 11 de noviembre de 2016 y 26 de abril de 2018, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo que promovió contra la UGPP, y que fue identificado con el número único de radicación 11001-33-35-015-2016-00369-00.

I.2 Hechos Indicó que promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión – CAJANAL EICE, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron la reliquidación de su pensión de vejez, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Refirió que la demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado, que en sentencia de 5 de diciembre de 2007 denegó las pretensiones de la acción. No obstante, la anterior decisión fue recovada por el Tribunal mediante providencia de 25 de julio de 2008, por medio de la cual accedió a las pretensiones y ordenó reliquidar su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

El fallo quedó ejecutoriado el 7 de noviembre de 2008. Señaló que, mediante Resolución núm. 051982 de 5 de mayo de 2011, CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo y reliquidó su pensión. Aseveró que el 1o. de agosto de 2011 la UGPP reportó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – Consorcio FOPEP, la novedad de la inclusión en nómina de lo dispuesto en la Resolución núm. 051982 y pagó a su favor el capital y la indexación, omitiendo los intereses moratorios que prevé el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo[5].

Adujo que, por lo anterior, el 10 de agosto de 2016 promovió demanda ejecutiva ante el Juzgado para el cobro de los intereses moratorios, sin embargo, mediante providencia de 11 de noviembre de 2016, al considerar que se había configurado el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva, dicha autoridad judicial negó el mandamiento de pago.

Expuso que contra la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal a través de auto de 26 de abril de 2018, en el sentido de confirmar la decisión del a quo. I.3 Fundamentos de la solicitud A su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado mediante las providencias de 29 de marzo de 2016, radicado núm 25000-23-42-000-2015- 01601-01 (2012-5042) y de 25 de agosto de 2016, radicado núm. 25000-23-42- 000-2015-01327-01 (1777-2015), por medio de las cuales se estableció que, de conformidad con la Ley 550 de 1999[6] y el Decreto 254 de 2000[7], durante el tiempo que duró el proceso de liquidación de CAJANAL EICE se interrumpió cualquier término de caducidad.

Arguyó que las providencias acusadas dejaron de aplicar lo dispuesto en el artículo 14[8] de la Ley 550 de 1999, por medio del cual se establece que durante la liquidación de las empresas, el término de prescripción se suspende y no opera el fenómeno de la caducidad de las acciones judiciales, razón por lo que, desde el 12 de junio de 2009, momento en el cual se inició la liquidación de CAJANAL EICE y hasta el 11 de junio de 2013, fecha en la cual culminó, no corrió el término de caducidad de la acción ejecutiva.

Refirió que el fallo de 25 de julio de 2018 quedó ejecutoriado el 7 de noviembre de esa misma anualidad y, de conformidad con lo previsto en el artículo 177-4[9] del CCA, el mismo se hizo exigible hasta el 7 de mayo de 2010, esto es, 18 meses después, por lo que al estar suspendidos los términos en razón de la liquidación de CAJANAL EICE, su plazo para demandar se extendió hasta el 3 de noviembre de 2017, momento en el cual ya había incoado la acción ejecutiva.

I.4 Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la accionante pretende lo siguiente: “[…] 2. ORDENAR al JUZGADO QUINCE (15) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, en amparo a los derechos enunciados, revocar las providencias de auto de fecha 11 de noviembre de 2016 y auto de 26 de abril de 2018, respectivamente, este último notificado personalmente el 24 de enero de 2019, y en consecuencia se ordene librar mandamiento de pago […]”.

I.5 Defensa El Tribunal y el Juzgado, guardaron silencio. I.6. Intervenciones La UGPP solicitó que se declare la improcedencia de la acción en razón a que la actora pretende convertir esta solicitud de amparo en una tercera instancia para revisar una decisión adoptada por el juez natural del asunto. Refirió que el Tribunal no incurrió en los defectos alegados, sino que por el contrario se ajustó al ordenamiento legal que regula el tema, por lo que, a su juicio, las pretensiones de esta acción constitucional no tienen vocación de prosperidad.

II.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 14 de agosto de 2019, la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación amparó los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la actora, y como consecuencia de ello, dejó sin efecto las providencias acusadas y en su lugar, ordenó al Juzgado proferir una nueva decisión teniendo en cuenta el precedente judicial aplicable al asunto.

Adujo que, al verificar las providencias de 25 de agosto de 2015[10] y 4 de octubre de 2017[11] dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, evidenció que se reúnen los requisitos de configuración del precedente judicial vertical, teniendo en cuenta que existe una evidente similitud fáctica a la presente. Agregó que los proveídos acusados contabilizaron el término de caducidad de la acción ejecutiva instaurada por la actora, sin descontarse el tiempo durante el cual se adelantó el proceso de liquidación de CAJANAL, por lo que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, ni tampoco justificaron de manera alguna los motivos por los cuales se apartaron del mismo.

III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La UGPP y el Tribunal, impugnaron la decisión de primera instancia, bajo los siguientes argumentos: La UGPP adujo que si bien CAJANAL EICE fue liquidada mediante Decreto 2196 de 2009[12], también lo es que no existe disposición legal que impidiera a la beneficiaria el ejercicio de la acción ejecutiva, por lo que la debió promover dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Aseveró que la caducidad a diferencia de la prescripción, no admite interrupción, por lo que es inexcusable que no se haya promovido la acción ejecutiva dentro de los 5 años siguientes a la ejecución de la sentencia. Señalo que, tal como se evidencia del relato de los hechos en la acción de tutela, CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo ordinario, por lo que de accederse al pago solicitado, sería el Ministerio de Salud y Protección Social – Patrimonios Autónomos Cajanal EICE el competente para el efecto.

Agregó que en el asunto en concreto no se presenta ninguno de los requisitos generales y específicos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, contrario, lo que se evidencia es que lo pretendido por la actora es crear una tercera instancia dentro del proceso ordinario. Por su parte, el Tribunal impugnó la decisión del a quo argumentando que sobre el asunto existen numerosos pronunciamientos y decisiones disímiles[13], por lo que no hay precedente aplicable al caso.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

La presente acción de tutela tiene como objeto que se dejen sin efecto las providencias de 11 de noviembre de 2016 y 26 de abril de 2018, proferidas por el Juzgado y el Tribunal, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 11001-33-35-015-2016-00369-01. A las citadas providencias la actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, toda vez que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un desconocimiento del precedente jurisprudencial al negar el mandamiento de pago por considerar que se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la Sección Tercera que, en sentencia de 14 de agosto de 2019, accedió a las pretensiones de la actora por considerar que, en efecto, las autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente jurisprudencial fijado por esta Corporación. Inconforme con lo anterior, tanto la UGPP como el Tribunal interpusieron recurso de apelación, el cual argumentaron señalando que las providencias acusadas no incurrieron en el defecto endilgado, habida cuenta que la decisión se fundamentó en las normas establecidas para el caso, además, que no existe un pronunciamiento pacífico respecto del asunto en cuestión, por lo que no existe precedente jurisprudencial que se deba aplicar.

Por lo anterior, en el caso sub examine, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en i) determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, ii) establecer si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, tal como lo consideró el a quo, al negar el mandamiento de pago por estimar que se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva.

De la acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[14], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que la acción de tutela contra providencia judicial es procedente, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella, elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[15].

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.  … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera de texto). Análisis del caso concreto La Sala observa que el presente caso cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales; contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de Jurisprudencia (artículo 256 y ss., idem); la última providencia acusada fue notificada el 24 de enero de 2019 y la acción de tutela se interpuso el 18 de julio de la misma anualidad, es decir, en un plazo razonable[16] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.

En ese orden de ideas, visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala procede a hacer el estudio del fondo del asunto, esto es, si las autoridades judiciales accionadas, al proferir las providencias acusadas, incurrieron en un desconocimiento del precedente jurisprudencial al resolver negar el mandamiento de pago por considerar que operó el fenómeno de caducidad de la acción ejecutiva.

En este estado de cosas, la Sala precisa lo siguiente: - El 10 de agosto de 2016 la señora MARÍA ELSIA FERNÁNDEZ GUERRA promovió acción ejecutiva contra la UGPP, con el fin de hacer cumplir la orden emanada por el Tribunal mediante sentencia de 25 de julio de 2008, la cual quedó ejecutoriada el 7 de noviembre de esa misma anualidad. - El Juzgado, a través de providencia de 11 de noviembre de 2016 resolvió negar el mandamiento de pago por considerar que se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción ejecutiva. - El Tribunal mediante proveído de 26 de abril de 2018 confirmó la decisión del a quo, de la siguiente manera: “[…] En el artículo 1o. pretranscrito se hace referencia al reparto de las competencias entre CAJANAL y UGPP para resolver solicitudes de pensiones y otras prestaciones económicas en la etapa administrativa o gubernativa, pero no para atender procesos (ordinarios, ejecutivos), aspecto que específicamente está regulado en otras normas (artículo 15, parágrafo 2o. del Decreto Ley 254 de 2000, artículo 2o. del Decreto 2040 de 2011).

En ninguna norma se prevé que CAJANAL desde el inicio del proceso de liquidación (12-6/2009) y hasta el cierre (11-6/13) estaba jurídicamente impedida para atender procesos judiciales. Es más, en las normas pretanscritas se prevé lo contrario: que el liquidador debía continuar atendiendo los procesos en curso y los que se iniciaran durante el trámite de la liquidación. La sentencia de primera instancia fue proferida el 5 de diciembre de 2007 y la de segunda instancia el 25 de julio de 2008, las cuales quedaron ejecutoriadas el 7 de noviembre de 2008, tal y como se observa en la constancia visible a folio 43 vto.

Del expediente. La obligación se hizo exigible el 7 de mayo de 2010 (fecha en la que transcurrieron los 18 meses señalados en el artículo 177 del CCA), por lo que la demandante tenía hasta el 8 de mayo de 2015 para instaurar la demanda ejecutiva. En consecuencia, como la demanda se radicó el 19 de agosto de 2016(fl. 57), es decir, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad, la Sala confirmará la providencia recurrida […]”.

Precisado lo anterior, la Sala procede a resolver si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un desconocimiento del precedente jurisprudencial. Desconocimiento del precedente como causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales De acuerdo con lo establecido en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, el poder judicial es autónomo e independiente y los jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la ley.

Esta regla general de independencia y autonomía no es absoluta, ya que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, según lo ha definido la Jurisprudencia constitucional. En efecto, en la sentencia T-267 de 2013, la Corte Constitucional puntualizó: “Es así como, en materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la Carta), que supone no solamente la igualdad ante la ley sino también de trato por parte de las autoridades y concretamente igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por las autoridades judiciales, garantizándose de esta forma la seguridad jurídica y con ella la certeza de la comunidad respecto a la forma en la que se van a decidir los casos iguales.

Como resultado de lo anterior, surge como límite a la autonomía e independencia de los Jueces el respeto por el precedente[17]”. De la misma forma, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que el desconocimiento del precedente constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela cuando la decisión judicial afecta derechos fundamentales de las partes.

En especial, respecto del precedente vertical, la Jurisprudencia de esa Corporación ha sido enfática en sostener que el Juez no sólo está vinculado por el artículo 13 de la Carta, que impone la igualdad de trato jurídico en la aplicación de la ley, sino también que su autonomía se encuentra limitada por la eficacia de los derechos fundamentales y, en particular, del debido proceso judicial[18].

Dicha obligación, según la Corte, tiene fundamento en las siguientes razones: “i) el principio de igualdad que es vinculante a todas las autoridades e, incluso, a algunos particulares, exige que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; iii) La autonomía judicial no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; iv) Los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior.”[19] No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha admitido la posibilidad de que un juez se aparte de su propio precedente o del precedente de su superior jerárquico, siempre y cuando se sustenten debidamente las razones de su posición (principio de razón suficiente)[20].

En el caso sub examine, es menester precisar que la parte actora considera que el Juzgado y el Tribunal desconocieron el precedente jurisprudencial, establecido en la sentencia de 25 de agosto de 2015, proferida dentro del expediente identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000- 2015-01327-01 por la Sección Segunda, Subsección “A”, en un caso idéntico, esto es, con iguales circunstancias fácticas y jurídicas de las estudiadas en la sentencia objeto de la presente acción. De los apartes de la providencia acusada[21], la Sala observa que la parte demandada consideró que operó el fenómeno de la caducidad en la acción ejecutiva contra la UGPP, en razón a que transcurrieron más de cinco años entre la ejecutoria de la sentencia y la solicitud de mandamiento de pago.

Ahora, con el fin de resolver el problema jurídico planteado, es del caso examinar la posición de la Sección Segunda de esta Corporación, respecto de la suspensión del término de caducidad de las acciones ejecutivas por el proceso liquidatorio de CAJANAL. Pues bien, en los procesos ejecutivos donde se pretende la ejecución de una sentencia por medio de la cual se reconoció derechos pensionales o prestaciones periódicas a cargo de CAJANAL EICE, se ha presentado un extenso debate respecto a la contabilización del término de caducidad con ocasión al proceso liquidatorio de la misma, de ahí que, en un primer momento[22], se denegó el argumento consistente en la suspensión de tal plazo por considerar que el legislador no previó expresamente dicho evento.

No obstante lo anterior, a partir de la providencia de 25 de agosto de 2015[23], la Sección Segunda de esta Corporación estimó que en el período comprendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, las obligaciones de CAJANAL EICE fueron suspendidas de conformidad con el Decreto 2196 de 2009 y la Ley 550 de 1990, posición que fue reafirmada en providencias proferidas posteriormente.

Finalmente, a través de fallo de 30 de junio de 2016[24], esa misma Sección analizó en un sentido más estricto los escenarios en que operaba la referida suspensión y concluyó que, en efecto, con ocasión a la liquidación de CAJANAL EICE se presentaron varias situaciones que dificultaban la exigencia de las condenas judiciales, por lo que tal situación no podía ser trasladada a los favorecidos con un fallo judicial y como consecuencia de ello, se crearon las siguientes reglas con el fin de determinar cómo opera la caducidad: “[…] la caducidad de medio de control se suspenderá sólo a partir del momento en que inició el periodo liquidatorio de CAJANAL EICE y se reactivará: a- El 8 de noviembre de 2011 si la petición de cumplimiento se realizó y competía atenderla a la UGPP de acuerdo con el Decreto 4269 de 2011 o, b- Para aquellas obligaciones cuya petición de cumplimiento correspondía atender a CAJANAL en liquidación, conforme el mismo decreto, la reactivación será el 12 de junio de 2013, día siguiente a la fecha en la que culminó la liquidación de aquella entidad y por ende la obligación podía perseguirse en cabeza de la UGPP […]”.

De lo antes expuesto, es posible concluir que le corresponde al juez determinar si la petición de cumplimiento se presentó antes o después del 8 de noviembre de 2011, momento en el cual se distribuyeron las competencias entre CAJANAL EICE y la UGPP. En el caso en concreto, la demandante pretende el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la sentencia de 25 de julio de 2008, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2005-9480, con la cual el Tribunal ordenó a CAJANAL EICE reajustar su pensión de jubilación. El Tribunal, mediante providencia de 26 de abril de 2018 confirmó la decisión del Juzgado de abstenerse de librar mandamiento de pago al advertir que era inoportuna por haber sido presentada el 10 de agosto de 2016, en razón a que el término de 5 años para formularla, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, había vencido el 8 de mayo de 2015.

Frente a lo anterior la actora señala que no feneció la posibilidad de cobro, debido a que durante el tiempo que duró el proceso liquidatorio de CAJANAL EICE se interrumpió cualquier término de caducidad, de conformidad con la jurisprudencia dictada por el Consejo de Estado. Es así, como en atención a las pruebas aportadas y a los criterios especiales en materia de caducidad para demandar el pago de las obligaciones a cargo de CAJANAL EICE o de la UGPP, como sucesora procesal, se advierte que las pretensiones de la actora fueron formuladas de manera oportuna.

En el asunto sub examine, el 4 de junio de 2009 la actora solicitó el cumplimiento del fallo, por lo que CAJANAL EICE expidió la Resolución núm. 051982 de 5 de mayo de 2011 con el fin de cumplir las condenas impuestas con la sentencia sobre la cual se basa el proceso ejecutivo. En ese orden de ideas, la fecha de la solicitud, de conformidad con lo establecido en el artículo 1[25] del Decreto 4269 de 8 de noviembre de 2011, determinó que la competencia para su resolución recayera sobre CAJANAL EICE, como en efecto se dio.

Ahora bien, en concordancia con lo previsto en el artículo 177 del CCA, vigente para la época en que se profirió el fallo, su cumplimiento habría sido exigible una vez finalizara el período de 18 meses siguientes a su ejecutoria[26] de no ser porque durante el interregno comprendido entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, obraba una restricción para iniciar procesos ejecutivos contra CAJANAL EICE[27], debido a su liquidación. Por lo tanto, el reclamo judicial de las obligaciones impuestas a esa entidad pendía de un plazo que concluiría al cierre del procedimiento de liquidación, el cual ocurrió hasta el 11 de junio de 2013, momento en el cual los créditos impuestos a CAJANAL EICE serían exigibles judicialmente, pero no frente a esta, sino ante la UGPP, como sucesora procesal.

Es así como el período de 5 años para solicitar la ejecutoria del fallo, de conformidad con el numeral 2, letra k del artículo 164 del CPACA[28], comenzó el 12 de junio de 2013, momento en el cual concluyó la liquidación de la entidad deudora, de tal manera que el cobro ante la jurisdicción sería oportuno hasta el 12 de junio de 2018, por lo que el 10 de agosto de 2016[29] aún se encontraba dentro del término para el efecto.

Por lo expuesto en precedencia, es posible advertir que los argumentos sobre los cuales se basaron las autoridades judiciales accionadas, no corresponden a la posición actual de la jurisprudencia, en razón a que el término de caducidad fue suspendido en virtud del procedimiento liquidatorio de CAJANAL EICE, con fundamento en las Leyes 550 de 1990, 510 de 1999 y 1105 de 2006, así como en el Decreto ley 254 de 2000 y en el Decreto 2196 de 2009.

Ahora, el Tribunal con el fin de apoyar su defensa de la providencia acusada, adujo que fundamentó su decisión en las providencias de 30 de junio de 2016, rad: 2013-06595 de la Sección Segunda, Subsección “A”, 30 de mayo de 2019, rad: 2019-01068 de la Sección Segunda, Subsección “A”, 12 de noviembre de 2015, rad: 2015-03377 Sección Primera y 13 de febrero de 2017, rad: 2016-00256 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

En lo relativo a estas decisiones, es importante precisar que la primera de ellas es la providencia que fijó las reglas sobre la suspensión del término de caducidad. La segunda, es una de las providencias que da aplicación a las referidas reglas y que no comparte la posición expuesta por el Tribunal. La tercera por su parte, corresponde a un asunto diferente al objeto de debate en esta oportunidad al igual que ocurre con el Concepto, el cual resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Salud y Protección Social, UGPP y la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. -Fiduagraria S.A.- como vocera del patrimonio autónomo “Cajanal EICE Procesos de Liquidación y Contingencias No Misionales”.

Atendiendo lo anterior, la Sala infiere que tanto el Juzgado como el Tribunal incurrieron en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, teniendo en cuenta que la Sección Segunda de esta Corporación ha sido clara en establecer la forma en la que debe contabilizarse la caducidad de la demanda ejecutiva en relación con CAJANAL EICE. De tal suerte que confirmará la sentencia de primera instancia que amparó los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en precedencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 24 de octubre de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante UGPP. [2] En adelante el Tribunal. [3] En adelante la Sección Tercera. [4] En adelante el Juzgado. [5] En adelante CCA. [6] “[…] Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley […]”. [7] "Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional". [8][9] “[…]

ARTICULO

14. EFECTOS DE LA INICIACION DE LA NEGOCIACION. A partir de la fecha de iniciación de la negociación, y hasta que hayan transcurrido los cuatro (4) meses previstos en el artículo 27 de esta ley, no podrá iniciarse ningún proceso de ejecución contra el empresario y se suspenderán los que se encuentren en curso, quedando legalmente facultados el promotor y el empresario para alegar individual o conjuntamente la nulidad del proceso o pedir su suspensión al juez competente, para lo cual bastará que aporten copia del certificado de la cámara de comercio en el que conste la inscripción del aviso.

En los anteriores términos se adiciona el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil; y el juez que fuere informado por el demandado de la iniciación de la negociación y actúe en contravención a lo dispuesto en el presente inciso, incurrirá en causal de mala conducta. Durante la negociación del acuerdo se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos contra el empresario […]”. [10] Artículo 177. efectividad de condenas contra entidades públicas. […] Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.

Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria […]”. [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, providencia de 15 de agosto de 2015, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E), identificada con número único de radicación 25000234200020150132701. [12] Consejo de Estado, Sección Cuarta, providencia de 4 de octubre de 2017, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, identificada con número único de radicación 11001031500020170187100 [13] “[…] por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones […]”. [14] Providencias de 30 de junio de 2016, Rad: 2013-06595, 30 de mayo de 2019, Rad: 2019-01068, 12 de noviembre de 2015, Rad: 2015-03377 y 13 de febrero de 2017, Rad: 2016-00256. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de único de radicación 2009-01328. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01. [17] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [18] Ver, entre otras, sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008, T-014 de 2009 y T-100 de 2010, de la Corte Constitucional. [19] Sentencia T-766 de 2008.

Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. [20] Ídem. [21] Ver sentencia T-292 de 2006. [22] Folio 21 a 36 del expediente contentivo del recurso de insistencia. [23] Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Auto del 3 de septiembre de 2014. Radicado: 2013-06253-01 (3036-25). [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, providencia de 25 de agosto de 2015, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E), identificada con número único de radicación 25000234200020150132701. [25] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de junio de 2016. Radicado: 2013-06595-01 (3637-14). [26] ARTÍCULO 1o. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 201l. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional –FOPEP– Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.

Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.

PARÁGRAFO. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes. [27] Es decir, el día siguiente al 7 de mayo de 2010, habida cuenta que la sentencia quedó ejecutoriada el 7 de noviembre de 2008. [28] En virtud de los artículos 14 de la Ley 550 de 1990 y 22 de la Ley 510 de 1999, modificatorio del artículo 116 del EOSF. [29]

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; […]”. [30] Fecha en la cual la actora promovió el proceso ejecutivo.