ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018 / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [S]e tiene que, en la providencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, confirmó la decisión de primera instancia –que negó las pretensiones de la demanda– y para ello partió de la precisión de que esa decisión “es tomada asumiendo la posición de Unificación dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, de fecha 28 de agosto de 2018, la cual está acorde con la tesis reiterada por la Corte Constitucional (…)”, mediante el cual se estableció que los factores de liquidación para determinar el IBL son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

En ese sentido, se consideró que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conformaban el IBL –como lo había sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010– “traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base”.

La Sala considera que el hecho de que en la providencia del 12 de diciembre de 2018 –cuestionada por vía de tutela–, el Tribunal Administrativo accionado estableciera que la aquí accionante Martha Lucía Ibarra Brito no tenía derecho a la reliquidación de su pensión con todos los factores devengados durante el último año de servicios, no constituye el defecto alegado por la parte actora, sino que esa decisión obedeció al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018, expediente radicado No. 52001-23-33-000-2012-00143-01.

En ese sentido, la Sala considera que el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente no se configuró. A lo anterior se adiciona la consideración, no menos significativa, de que en realidad la parte accionante, por vía de la acción de tutela, ha pretendido es que se revise el proceso, en sus aspectos fáticos, probatorios y jurídicos, por no estar de acuerdo con las sentencias ordinarias, queriendo hacer de esta actuación una tercera instancia, al punto que aquí ha continuado invocando aquellos temas que en su momento propuso mediante el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, aspecto que, si bien resulta suficiente para desestimar –por improcedente– la petición de amparo, lo cierto es que frente a estos casos la Subsección A ya ha fijado una postura de fondo que deniega el amparo solicitado sobre la base de la inexistencia de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, de modo que en este caso se opta por privilegiar esta última postura.

Con base en lo expuesto, se confirmará el fallo cuestionado en su integridad, pues el amparo que se dispuso en relación con la condena en costas, por ser favorable a sus intereses, claramente no fue impugnado por la parte accionante. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02822-01(AC) Actor: MARTHA LUCÍA IBARRA BRITO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Niega el amparo solicitado / DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE – No se configuró porque la decisión se adoptó en observancia de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que decidió: “1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Martha Lucía Ibarra Brito, únicamente en relación con la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. “2.

En consecuencia, dejar sin efectos, únicamente el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 12 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, en lo que tiene que ver con la condena en costas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Martha Lucía Ibarra Brito contra Colpensiones.

“3 Negar las demás pretensiones formuladas por la señora Martha Lucía Ibarra Brito, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Mediante escrito presentado el 13 de junio de 2019[1], la señora Martha Lucía Ibarra Brito, por conducto de apoderado, presentó demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la seguridad social, con ocasión de la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2018. 2.- Hechos Mediante Resolución No. GNR 22995 de 22 de enero de 2014, Colpensiones reconoció pensión de jubilación a la accionante, a partir del 1º de febrero de 2014.

La actora laboró en el Instituto Colombiano Agropecuario desde el 6 de mayo de 1985 y le fue aceptada la renuncia a partir del 1º de marzo de 2015. Solicitó la reliquidación de la pensión de jubilación, la cual se negó mediante la Resolución No. GNR 281243 del 14 de septiembre de 2015, por lo que presentó recurso de reposición, resuelto mediante Resolución No. 393659 del 4 de diciembre de 2015, en la que se revocó el acto que negó la reliquidación y se ordenó reliquidar la pensión por retiro definitivo del servicio.

Posteriormente, solicitó la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios, lo cual se negó mediante las Resoluciones Nos. GNR 318654 del 28 de octubre de 2016 y VPB 2644 del 23 de enero de 2017, motivo por el cual la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el fin de que se declarara la nulidad de esos actos administrativos y, como restablecimiento del derecho, pidió se liquidara su pensión con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios.

El Juzgado 54 Administrativo de Bogotá, en sentencia del 14 de marzo de 2018, negó las pretensiones de la demanda, decisión que, al ser apelada por la demandante, se confirmó por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a través de sentencia del 12 de diciembre de 2018. 3.- Fundamentos de la acción A juicio de la accionante, se configuró un defecto fáctico, pues no se tuvo en cuenta lo probado en el proceso ordinario, concretamente los certificados de tiempo de servicios y las resoluciones pensionales, en las que se advertía que contaba con más de 20 años de servicios para el 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, por lo que tenía una expectativa legítima y un derecho adquirido.

Adujo que el estatus de pensionada lo obtuvo el 28 de julio de 2013, razón por la que no podían aplicarse las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, ni la sentencia del 28 de agosto de 2018, dado que esta última estableció que los casos pendientes de solución se deben resolver con las reglas de dicho fallo, pero respetando los derechos adquiridos, como ocurre en su caso.

Propuso la existencia de un defecto sustantivo, por cuanto se aplicaron las sentencias de la Corte Constitucional y la sentencia del 28 de agosto de 2018, que no pueden ser acogidas por las razones antes expuestas. Señaló que lo que se hizo fue aplicar retroactivamente la sentencia de la Corte Constitucional y retrospectivamente la del 28 de agosto de 2018, a una pensionada que tenía un derecho adquirido.

Alegó un defecto procedimental absoluto, porque se aplicó de manera retroactiva las sentencias de la Corte Constitucional y retrospectivamente la del Consejo de Estado, con lo que se desconoció que tenía un derecho adquirido. Propuso el defecto por violación directa de la Constitución Política, refiriendo un desconocimiento del derecho al debido proceso, insistiendo en que tenía un derecho adquirido y, como tal, debía aplicarse la jurisprudencia de esa época que era la sentencia del 4 de agosto de 2010 y no la del 28 de agosto de 2018.

También se opuso a la condena en costas, pues a su juicio la acción no se inició con temeridad o sin fundamento alguno, sino con fundamento en la postura que para ese momento estaba vigente y que fue durante el transcurso del proceso que hubo cambio jurisprudencial. Argumentó que de conformidad con el artículo 365 del C.G.P., solo hay lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación y que, por otro lado, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B en sentencia del 7 de septiembre de 2018, expediente 2005-03027-01 (0036-13), estudió un caso en el que dijo que no se observaba una actuación dilatoria o temeraria y que, por tanto, no había lugar a la imposición de tal condena en costas[2]. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 18 de junio de 2019, se admitió la demanda de tutela de la referencia y se dispuso la notificación a la autoridad judicial accionada, así como la vinculación como tercero con interés a Colpensiones[3]. 4.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, a través del magistrado ponente de la decisión controvertida, defendió la validez de tal decisión, para cuyo efecto adujo que no existía un desconocimiento del precedente, pues que se acogió la tesis reciente del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 que es acorde con la tesis de la Corte Constitucional sobre el tema.

Solicitó que se declarara improcedente la petición de amparo, toda vez que la accionante ejerció todos los mecanismos judiciales que tenía a su disposición y que la demanda tutela no podía generar una instancia adicional[4]. 4.3.- La Administradora Colombiana de Pensiones, por conducto de la Directora de acciones constitucionales, manifestó que la solicitud de amparo era improcedente, pues la demanda de tutela no es el medio para la reclamación de la reliquidación pensional pretendida.

Precisó que no se cumplen los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial[5]. 4.4.- Por su parte, el Juzgado 54 Administrativo de Bogotá –vinculado a la actuación mediante auto de 25 de julio de 2019[6], se pronunció en este asunto por conducto de su titular, quien manifestó que se habían respetado los términos legales y las garantías dentro del respectivo proceso, valorando los medios de prueba idóneos para la resolución del caso concreto.

Reiteró las razones por las que no era procedente acceder a las súplicas de la demanda y pidió que, en consecuencia, se niegue el amparo y se observe la temeridad y mala fe con la que actúa la parte actora[7]. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante fallo de 12 de septiembre de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió el asunto en los términos descritos en la parte inicial de esta decisión, con base en lo siguiente (transcripción de forma literal): “4.4.

La actora insiste que deben aplicarse los postulados que en su momento se fijaron por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia del 4 de agosto de 2010, puesto que para antes de expedirse el Acto Legislativo N° 1 de 2005, y las sentencias que fijan la postura de la Corte Constitucional y la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, contaba con más de 20 años de servicios, y que por tanto, las reglas allí contenidas no debían aplicarse a su caso, por ser posteriores a la adquisición de su derecho pensional.

“Sin embargo, la Sala no puede desconocer, como ya se anotó, que esa interpretación fue replanteada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 2018[8], en la que se concluyó lo siguiente: ‘101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.

La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones ‘salario’ y ‘factor salarial’, bajo el entendido que ‘constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios’ con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. ‘102.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia’.

(Resalta la Sala). “De este modo, como lo ha indicado la Sala en otras oportunidades[9], no puede predicarse el desconocimiento del precedente respecto de reglas de interpretación que ya no se encuentran vigentes. En otras palabras: el respeto de las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía parte del supuesto de vigencia de las reglas de interpretación fijadas en esas decisiones.

Si las reglas de interpretación ya no existen, no se ve razón para que, mediante sentencia de tutela, se ordene el acatamiento de tales criterios. En esos casos, dichas reglas ya no serían un deber de ineludible cumplimiento. “4.5. Ahora bien, revisada la providencia objeto de censura, se observa que el caso de la actora – reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último año de servicios -, guarda consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación –precedente vinculante–, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.

“5. De la imposición de condena en costas a cargo de la parte actora “5.1. Indica la actora que debe revocarse la condena en costas que se ordenó por el tribunal en segunda instancia, en la medida en que no existe un actuar temerario o de mala fe de su parte y que activó el aparato jurisdiccional teniendo claro el precedente vigente para ese momento, sin perjuicio del cambio de postura del órgano de cierre de lo contencioso administrativo sobre el particular que modificó los argumentos que para su momento eran completamente válidos.

Citó entonces lo señalado en el artículo 365 del Código General del Proceso y buscó reforzar el argumento con una sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación, para hacer ver que debe estar comprobada la temeridad, esto es, la configuración del elemento subjetivo. “5.2. Lo anterior permite inferir a la Sala que se trata de la configuración de un defecto sustantivo en relación con este aspecto, en relación con la interpretación que debe darse a la norma en materia de costas procesales.

“De acuerdo con los argumentos que tuvo el tribunal para condenar en costas, se lee lo siguiente: ‘El artículo 188 del CPACA señala que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, de lo cual se concluye que adoptó un régimen objetivo para declararlas, y así lo ha señalado el Consejo de Estado[10]. ‘Según el artículo 361 del C.G.P., las costas se componen de la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. ‘En este caso, teniendo en cuenta que el recurso de apelación interpuesto por la demandante se resolvió de forma desfavorable, la Sala considera que se debe condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, para lo cual liquida las agencias en derecho, teniendo en cuenta la especial condición del demandante, en la suma de cincuenta mil ($50.000) pesos’ (folio 32 vuelto).

“Esta interpretación que hizo el tribunal, a juicio de la Sala implica la configuración de un defecto sustantivo, al no interpretar de manera favorable el artículo 188 CPACA, con lo que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la actora. De este modo, se anticipa que accederá al amparo de dicha garantía ius fundamental, reiterando el precedente de esta Sala[11].

“Las razones, son las siguientes: “5.2.1. El artículo 188 del CPACA, relativo a la condena en costas, indica que ‘…Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil’ (Negrillas de la Sala).

“Esta norma establece que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil, ahora Código General del Proceso. “Sin embargo, esta Sala ha identificado en anteriores oportunidades que sobre la acepción del verbo disponer existen varias interpretaciones actuales y divergentes, dentro de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a saber: ‘i) Por una parte, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que la imposición de costas en procesos contenciosos administrativos se rige por el criterio objetivo valorativo.

Esta postura parte del verbo empleado en el artículo 188 referido. Para aquella, el significado del verbo disponer es semejante al de decidir. Quiere decir esto que en toda sentencia el juez tiene la obligación de decidir si imponer o no la condena en costas. ‘Que el legislador haya empleado ese verbo implica, según esa interpretación, la superación total del criterio subjetivo, en el que la conducta de las partes constituía el factor decisivo para la imposición de las costas. ‘A su vez, tal Subsección ha explicado que el carácter valorativo de este criterio se desprende del artículo 365 del Código General del Proceso -norma a la que remite la Ley 1437 de 2011-, en la que se establece que el juez debe revisar si las costas se causaron. ‘ii) A diferencia de tal postura, en algunas providencias la Subsección B de la Sección Segunda ha manifestado que el verbo disponer, empleado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, significa que el juez debe analizar diferentes aspectos, tales como la conducta de las partes y, principalmente, que estas aparezcan causadas y comprobadas en el expediente.

Posición por la que dicha Subsección ha dicho que debe “desca[tarse] así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas”[12]”[13]. “Para la Sala ‘el anterior panorama evidencia que existe duda frente a la interpretación que debe dársele a la norma de la Ley 1437 de 2011 que regula las costas, dada la falta de consenso en materia de costas.

Es por esto que resulta útil acudir al criterio de interpretación consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, según el cual, en caso de duda sobre el alcance de una norma debe primar aquella que favorezca en mayor medida al trabajador. No necesariamente, entonces, el principio de favorabilidad está sujeto al conflicto entre dos normas diferentes, pues es plausible que una sola disposición admita interpretaciones contrarias e igualmente razonables”[14].

“5.2.2. Es procedente concluir, entonces, que la interpretación del artículo 188 del CPACA que mejor se acompasa con el respeto por el derecho fundamental al debido proceso previsto en el artículo 29 Superior y el principio de favorabilidad contemplado en el artículo 53 ibídem, es aquella que para imponer costas, tratándose de asuntos en los que la parte vencida es el trabajador o el pensionado, le impone al juez la obligación de verificar en cada caso, aspectos como la conducta de las partes.

“Todo ello, ‘debido a que resulta más favorable asumir la pérdida del proceso contencioso sin la obligación de pago por concepto de costas que, en cambio, hacerlo con la carga de costear los gastos originados por ese concepto. A lo que se suma una circunstancia imposible de desconocer: por regla general, el empleado suele ser la parte débil al compararlo con el rol de la Administración como empleador’[15].

“5.2.3. La jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de favorabilidad tiene un estrecha relación con la interpretación pro homine o pro persona, según la cual ‘las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de las personas’[16].

Dicho criterio de interpretación configura un parámetro de constitucionalidad, pues impide ‘que de una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales’[17]. “5.2.4. Así las cosas, se considera que la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra un trabajador o pensionado, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política.

Esto en consideración a la dualidad en la interpretación de la acepción del verbo disponer contenido en Ley 1437 de 2011. “5.2.5. Por último, aun cuando esta Sala, en alguna oportunidad ha negado el amparo solicitado en casos de condena en costas al trabajador o pensionado vencido en el proceso, lo cierto es que en esos eventos, el análisis se efectuó a la luz del defecto por desconocimiento del precedente[18], circunstancia que difiere de la aquí estudiada, en la que el defecto alegado es el sustantivo, pues no cabe duda que sobre la condena en costas, como ya se indicó, no existe un criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, especializada en asuntos de carácter laboral y pensional.

“5.3. Por las razones que han quedado expuestas, la Sala amparará el derechos fundamental al debido proceso de la señora Martha Lucía Ibarra Brito, en relación con la condena en costas y negará las pretensiones de la acción de tutela correspondientes a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación, por las razones que han quedado expuestas.

“En consecuencia, dejará sin efectos únicamente el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 12 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección ‘D’, en lo que tiene que ver con la condena en costas a la señora Martha Lucía Ibarra Brito, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Colpensiones”[19]. 6.- La impugnación La actora impugnó la anterior sentencia, para cuyo efecto se valió, básicamente, de la misma argumentación que empleó en la demanda de tutela, al punto que reiteró que no se le podía condenar en costas en el proceso ordinario, aun cuando frente a esa decisión, el juez de tutela de primera instancia dejó sin efectos la sentencia ordinaria dictada por el tribunal accionado[20].

II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[21]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[22].

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[23]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[24]. 2.- El caso concreto La Sala, como lo ha hecho en retardas ocasiones frente a asuntos similares, realizará un análisis del tema, a partir de los presupuestos del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, el que, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se configura cuando una autoridad judicial “se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente”[25].

Lo anterior, habida cuenta de que, tal y como lo ha explicado esa alta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos. El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente).

Pues bien, se tiene que, en la providencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, confirmó la decisión de primera instancia –que negó las pretensiones de la demanda– y para ello partió de la precisión de que esa decisión “es tomada asumiendo la posición de Unificación dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, de fecha 28 de agosto de 2018, la cual está acorde con la tesis reiterada por la Corte Constitucional (…)”, mediante el cual se estableció que los factores de liquidación para determinar el IBL son aquellos sobre los cuales se hubieran efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

En ese sentido, se consideró que el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conformaban el IBL –como lo había sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010– “traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base”.

La Sala considera que el hecho de que en la providencia del 12 de diciembre de 2018 –cuestionada por vía de tutela–, el Tribunal Administrativo accionado estableciera que la aquí accionante Martha Lucía Ibarra Brito no tenía derecho a la reliquidación de su pensión con todos los factores devengados durante el último año de servicios, no constituye el defecto alegado por la parte actora, sino que esa decisión obedeció al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018, expediente radicado No. 52001-23- 33-000-2012-00143-01.

En ese sentido, la Sala considera que el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente no se configuró. A lo anterior se adiciona la consideración, no menos significativa, de que en realidad la parte accionante, por vía de la acción de tutela, ha pretendido es que se revise el proceso, en sus aspectos fáticos, probatorios y jurídicos, por no estar de acuerdo con las sentencias ordinarias, queriendo hacer de esta actuación una tercera instancia, al punto que aquí ha continuado invocando aquellos temas que en su momento propuso mediante el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, aspecto que, si bien resulta suficiente para desestimar –por improcedente– la petición de amparo, lo cierto es que frente a estos casos la Subsección A ya ha fijado una postura de fondo que deniega el amparo solicitado sobre la base de la inexistencia de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, de modo que en este caso se opta por privilegiar esta última postura.

Con base en lo expuesto, se confirmará el fallo cuestionado en su integridad, pues el amparo que se dispuso en relación con la condena en costas, por ser favorable a sus intereses, claramente no fue impugnado por la parte accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIMAR la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional esta actuación para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno único. [2] Folios 1 a 11 del cuaderno único. [3] Folio 55 del cuaderno único. [4] Folios 61 a 63 del cuaderno único. [5] Folios 66 a 68 del cuaderno único. [6] Folio 75 del cuaderno único. [7] Folios 85 y 86 del cuaderno único. [8] Original de la cita: “Expediente No. 52001-23-33-000-2012-00143-01.

Actora: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro”. [9] Original de la cita: “Sentencia del 31 de enero de 2019. Expediente No. 2018-02541-00. Actor: Luz América Díaz Rosero. M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez”. [10] Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 7 de abril de 2016, expediente 2013-00022, consejero ponente Dr. William Hernández Gómez, En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2017, expediente 4519-14, C.P. Sandra Ibarra”. [11] Original de la cita: “Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 28 de marzo de 2019, exp.

Nº 11001-03-15-000-2018-03536-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez”. [12] Original de la cita: “Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Proceso 23001-23-33-000-2012- 00133-02(4744-15). Sentencia de 6 de diciembre de 2018. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez”. [13] Original de la cita: “Sección Cuarta, sentencia de 28 de marzo de 2019, exp.

Nº 11001-03-15-000-2018-03536-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez”. [14] Original de la cita: “Ibíd”. [15] Original de la cita: “Ibíd”. [16] Original de la cita: “Corte Constitucional, sentencia T-088 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas”. [17] Original de la cita: “Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos”. [18] Original de la cita: “Ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de agosto de 2018, exp.

Nº 11001-03-15-000-2018-00686-00, Actor Aura Alicia Arias de Córdoba, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto”. [19] Folios 111 a 117 del cuaderno único. [20] Folios 124 a 132 del cuaderno único. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.

Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [25] Sentencia T-364 de 2017.