ACCIÓN POPULAR / SENTENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR EN SEGUNDA INSTANCIA / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN POPULAR POR HECHO SUPERADO / PASO PEATONAL A NIVEL SEMAFORIZADO - Medida adecuada para superar la amenaza / INSTALACIÓN DE REDUCTORES DE VELOCIDAD / INSTALACIÓN DE SEÑALIZACIÓN DE TRÁNSITO En el caso sub judice, se tiene acreditado, según el análisis probatorio desarrollado en esta providencia, que: i) a la fecha de la presentación de la demanda existía una amenaza de los derechos colectivos invocados por cuanto la semaforización instalada en la vía que de Bucaramanga conduce a Girón, específicamente en el trayecto 10 sector Palenque – La Salle, entre los barrios San Luis, África y Juan XXIII aún no estaba en funcionamiento; ii) en el transcurso del trámite judicial, Autopistas de Santander S.A., en cumplimiento de la medida cautelar preventiva, proferida por el Tribunal de Santander el 20 de junio de 2013, realizó los trámites correspondientes para poner en funcionamiento el paso a nivel semaforizado, en conjunto con señalización adecuada de la vía e instalación de estoperoles para reducir la velocidad del flujo vehicular y garantizó correctas zonas de circulación para la población discapacitada.

A este respecto, destaca la Sala que las acciones adelantadas por Autopistas de Santander S.A. permitieron superar la amenaza a los derechos colectivos cuya protección se había solicitado y, en esa medida, no eran necesarias las órdenes de protección proferidas por el Tribunal sustanciador, en la primera instancia. Por lo anterior, la Sala considera, en concordancia con lo expuesto en forma precedente, que cesó la vulneración a los derechos colectivos que se presentaba al momento de interponer la acción popular; por lo tanto, se configura en el presente asunto la carencia actual de objeto por hecho superado, circunstancia que determina que no se analicen los demás problemas jurídicos planteados, por sustracción de materia.

ACCIÓN POPULAR / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN POPULAR POR HECHO SUPERADO - Declarada en primera instancia puede dar lugar a condenar en costas / CONDENA EN COSTAS - Puede darse así se declare la carencia actual de objeto por hecho superado en primera instancia [C]uando se declara que efectivamente ocurrió una vulneración de derechos e intereses colectivos, en su momento atribuida a alguna entidad, ésta última se considera vencida en el proceso, aun cuando por diferentes circunstancias, analizadas en cada caso, la vulneración o amenaza se supera antes de que se profiera la sentencia de primera instancia; situación que necesariamente obliga al Juez a pronunciarse respecto de la condena en costas (…). [E]n el presente asunto la declaración de la carencia actual de objeto no necesariamente implica que se revoquen las costas ordenadas por el Tribunal sustanciador, en primera instancia, por cuanto tal determinación fue consecuencia de la comprobación de la amenaza o vulneración a los derechos colectivos invocados en la demanda.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00318-01(AP) Actor: LUIS FRANCISCO PICO Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA, AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. Y EL INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Santander el 16 de octubre de 2015, en primera instancia, mediante la cual se ampararon los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura, contra la sentencia de 16 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la amenaza de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en los literales d), l), y m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación: I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Luis Francisco Pico, en el marco del artículo 88 de la Constitución Política y de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[1], en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra el Municipio de Bucaramanga, Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones, autoridades a las que considera responsables de la vulneración de los derechos colectivos a: i) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, ii) la seguridad y salubridad públicas, iii) la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y iv) la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

Pretensiones 2. El actor presenta las siguientes pretensiones[2]: “[…] 1. Se ordene a través de sentencia a la parte demandada, la eliminación de la vulneración, en razón al quebranto del interés colectivo representado en el derecho A LA VIDA, GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO; LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS;

EL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE; LA REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES EN GENERAL, para que LA ALCALDIA (sic) DE BUCARAMANGA AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. Y INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES “INCO” Entregue en plazo perentorio de manera inmediata real y efectiva un cronograma para la construcción del puente peatonal referido con un plazo máximo de construcción y entrega.

De igual manera que mientras no se haya entregado el puente peatonal al uso y servicio de la gente las entidades demandadas tomen las mediadas (sic) necesarias para que bajo estrictos controles físicos y de personal se realice control vial en la zona donde se quitó el puente peatonal para que las personas puedan cruzar la vía sin que se (sic) con ese hecho se genere peligro a la vida del transeúnte. 2.

Ordenar al demandado ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos. 3. Se reconozca en caso de ser condenado al demandado lo ordenado por el artículo 39 de la ley 472 de 1998: “INCENTIVOS. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales”. 4.

Se me reconozca las costas y costos procesales […]” (Negrillas y mayúscula sostenida del original). Presupuestos fácticos 3. Los hechos en los que se fundamenta la acción son, en síntesis, los siguientes[3]: 3.1. El actor señaló que la vía que de Bucaramanga conduce a Girón, en el sector denominado “Coca Cola”, fue objeto de una ampliación de dos carriles a cada sentido, para cuya construcción se tuvo que demoler el puente peatonal existente en la zona, el cual era usado por las personas para acudir a sus citas médicas, asistir a los colegios “[…] o simplemente salir de sus viviendas para dirigirse a cualquier sector de Bucaramanga protegiendo su vida al usar este puente peatonal […]”. 3.2.

Manifestó que a pesar de que Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones se comprometieron a construir un puente nuevo, nunca lo hicieron, desconociendo las consecuencias que implicó tal situación para las personas que habitan el sector de los barrios África y Juan XXIII, usuarios frecuentes del puente peatonal, quienes corren peligro por tener que cruzar la vía enfrentando la velocidad propia de los automotores que la atraviesan. 3.3.

Afirmó que dentro del grupo de personas que utilizaban el puente peatonal se encuentran personas de la tercera edad que están en tratamientos médicos a los que deben asistir constantemente, razón por la cual tuvieron que interponer diferentes acciones de tutela que fueron decididas como “improcedentes” por cuanto la acción a seguir era la popular. 3.4.

Refirió que en el acta de concertación y socialización del proyecto, realizada entre la comunidad y Autopistas de Santander S.A. el 24 de agosto de 2010 está claramente definido el compromiso de Autopistas de Santander de instalar el puente, señalándose en esa oportunidad que la ejecución de esa obra está supeditada a la aprobación de una licencia ambiental. 3.5.

Señaló que la licencia ambiental fue otorgada por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, mediante resolución núm. 001085 de 8 de septiembre de 2010, en la cual se incluyó la actividad de “[…] construcción de tres (3) nuevos puentes peatonales en cada sector donde se encuentran los puentes actuales […]”. 3.6.

Adujo que los demandados intentaron utilizar como excusa la existencia de un talud de tierra en el sector donde debe construirse el puente, pese a que por un lado, ya media una licencia ambiental que lo autoriza y, por el otro, se construyó otro puente peatonal por causa de la construcción de la autopista, en el cual se intervino un talud de tierra sin ningún inconveniente. 3.7.

Argumentó que ante la insistencia comunal para que se cumpliera el compromiso de construir el puente, Autopistas de Santander S.A. decidió cambiar el puente por un “Sector de semáforos”, el cual tiene una sola luz amarilla e intermitente, que no es respetada por los conductores, ocasionando mayor peligro a quienes deben atravesar la vía. 3.8.

Expuso que la zona donde se requiere la construcción del puente peatonal es de alto flujo vehicular y los vehículos transitan a velocidades altas, generando accidentalidad. Actuaciones en primera instancia 4. Inicialmente por reparto conoció de esta acción popular el Juzgado Trece Administrativo Oral de Bucaramanga, Despacho que mediante auto proferido el 11 de octubre de 2012[4] admitió el presente medio de control y dispuso: i) vincular a la Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga y ii) notificar personalmente a las partes, al Defensor del Pueblo Regional Santander y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[5], modificado por el artículo 612 de la Ley 1563 de 2012 y los artículos 21 y 22 de la Ley 472 para que procedieran a su contestación, propusieran excepciones, solicitaran pruebas y allegaran los documentos que pretendieran hacer valer como tales. 4.1.

En providencia de la misma fecha[6], el Juzgado sustanciador negó la medida cautelar solicitada por la parte actora. 5. En auto proferido el 7 de marzo de 2013[7], el Juzgado Trece Administrativo de Bucaramanga declaró la falta de competencia funcional y remitió por competencia el asunto al Tribunal Administrativo de Santander. 6. Mediante auto proferido el 24 de abril de 2013[8], el Tribunal Administrativo de Santander: i) avocó el conocimiento del proceso; ii) decretó la nulidad de todo lo actuado por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga; iii) admitió la demanda y dispuso la notificación personal de la misma a las partes, al representante del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo – Regional Santander conforme lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[9], modificado por el artículo 612 de la Ley 1563 de 2012 y los artículos 21 y 22 de la Ley 472 para que procedieran a su contestación, propusieran excepciones, solicitaran pruebas y allegaran los documentos que pretendieran hacer valer como tales. 7.

Por auto proferido el 31 de mayo de 2013[10], se vinculó a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga. 8. Mediante auto proferido el 20 de junio de 2013[11], el Tribunal Administrativo de Santander decretó la medida cautelar preventiva solicitada por el actor popular consistente en la orden al Concesionario Vial Autopistas de Santander S.A. que, en coordinación con la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, si aún no lo habían hecho, procedieran a colocar en funcionamiento los semáforos ubicados en la vía que de Girón conduce a Bucaramanga en la intersección de San Luis, así como instalar señales de tránsito. 8.1.

Adicionalmente, se ordenó al Concesionario Vial Autopistas de Santander S.A. que mientras se ponían en funcionamiento los semáforos, implementara la ubicación en el sector de paleteros las 24 horas del día en ambos sentidos de la vía para garantizar el paso seguro de los peatones. 9. El Magistrado Sustanciador, en la primera instancia, mediante providencia de 19 de marzo de 2014[12], tuvo como pruebas documentales aquellas aportadas por el actor y el Municipio de Bucaramanga; de igual manera ofició: i) a la Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga para que informara el número de accidentes de tránsito presentados en la intersección del Barrio San Luis; ii) a Autopistas de Santander S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura para que allegaran los diseños originales aprobados por dichas entidades en cuanto al objeto materia de litigio, poniendo presente los puentes peatonales existentes y a construir en los ingresos a los barrios Juan XXIII y África; iii) al Instituto Nacional de Concesiones para que certificara la existencia del convenio interadministrativo suscrito entre el Municipio de Bucaramanga y esa entidad; y iv) a Autopistas de Santander S.A. para que allegara la documentación existente respecto de la concesión referida a la Zona Metropolitana de Bucaramanga. 10.

En auto proferido el 12 de marzo de 2015[13] se corrió traslado a las partes para que formularan alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo en el asunto. 11. Una vez agotadas las etapas procesales previstas en la Ley 472, el Tribunal profirió sentencia, en primera instancia, el 16 de octubre de 2015[14]. 12.

Mediante auto proferido el 1 de diciembre de 2015[15], el Despacho sustanciador, en la primera instancia, concedió el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2015. Intervenciones de las entidades accionadas 13. Las autoridades demandadas contestaron la demanda y ejercieron su derecho de defensa en los siguientes términos: 14.

El Municipio de Bucaramanga[16], mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 14.1. No es cierto que la entidad territorial esté poniendo en peligro los derechos colectivos de la comunidad, en tanto que la Administración Municipal ha protegido el uso y goce del espacio público en su jurisdicción en cumplimiento de la Constitución Política de 1991 y la Ley 9 de 1989. 14.2.

Mediante convenio interadministrativo suscrito con el Instituto Nacional de Concesiones, el 27 de diciembre de 2007 el Municipio de Bucaramanga cedió y entregó el tramo de vía PR72+690 RUTA 6602 del INVÍAS - hasta la Carrera 27 con calle 65 con el objeto de que “[…] estructure, contrate, ejecute y administre mediante el contrato de concesión Zona Metropolitana de Bucaramanga la construcción, rehabilitación, mantenimiento, conservación, explotación de dicho tramo […]” (Negrillas del texto original). 14.3.

Informó que el 7 de marzo de 2009, mediante Acta de entrega y recibo de Infraestructura vial, suscrita con el Instituto Nacional de Concesiones, se legalizó la entrega y recibo del tramo de vía mencionado, acompañando el inventario de la vía “[…] en donde se indica las características de las alcantarillas, box coulvert, puentes peatonales, cunetas, muros y señalización vertical […]”. 14.4.

El Instituto Nacional de Concesiones el 29 de diciembre de 2006 suscribió el contrato de concesión núm. 002 con Autopistas de Santander S.A. con el objeto de otorgar concesión vial Zona Metropolitana de Bucaramanga, el cual incluye la zona en cuestión. 14.5. Formuló las excepciones de “[…] inexistencia de la violación de derechos colectivos […]”, “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva […]”.

“[…] improcedencia de la acción popular […]” y “[…] Excepción genérica […]”, por cuanto considera que, en virtud del contrato de concesión, los llamados a responder son el Instituto Nacional de Concesiones y la Sociedad Autopistas de Santander S.A. 15. La Agencia Nacional de Infraestructura, Autopistas de Santander S.A. y la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, inicialmente contestaron la demanda en el término otorgado por el Juzgado Trece Administrativo Oral de Bucaramanga, sin embargo, con posterioridad a la declaratoria de nulidad de lo actuado por parte del Tribunal Administrativo de Santander (supra 6), no contestaron la demanda en la oportunidad otorgada por el a quo.

La audiencia de pacto de cumplimiento 16. Esta audiencia tuvo lugar el día 17 de marzo de 2014[17], con la asistencia del actor, el apoderado del Municipio de Bucaramanga, la apoderada de la Agencia Nacional de Infraestructura, el apoderado de la Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga, el apoderado de Autopistas de Santander S.A. y el Defensor Público, fecha en la que fue declarada fallida por ausencia de ánimo conciliatorio.

La sentencia impugnada 17. El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia proferida el 16 de octubre de 2015, decidió[18]: “[…]

PRIMERO: DECLARAR la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, derecho a la seguridad y la protección y prevención de desastres previsibles técnicamente, la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, invocados por el señor LUIS FRANCISCO PICO, por lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO. En consecuencia ORDÉNASE, al INCO y AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. de manera mancomunada, la realización de los estudios de viabilidad de construcción de un puente peatonal en la vía que de Bucaramanga conduce a Girón, en el sector en donde se encuentra la empresa “Coca-Cola” en aras de garantizar los derechos de los habitantes y transeúntes del sector.

Sin embargo, si no fuere posible la viabilidad para construir un puente, se deberán tomar medidas accesorias por parte de la DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE BUCARAMANGA consistentes en opciones dispuestas para que el cruce entre las vías sea más seguro y represente menos peligrosidad para los que transitan la vía, como jornadas de sensibilización a los peatones sobre el uso de la cebra, del respeto por las señales de tránsito, tanto a los peatones como a los conductores de vehículos, la reprogramación de los semáforos para que el tiempo de cambio de luces sea más largo, o en su defecto proponer y efectuar medidas que tengan un espectro de eficacia mayor a las ya existentes en la zona aludida en la presente acción.

TERCERO. Para la orden anterior, el INCO y AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. contarán con un término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la presente providencia para la apropiación de recursos para el estudio de viabilidad de las obras de construcción del puente y para su ejecución, de ser posible las mismas, el término de cuatro (4) meses más contados a partir de la respuesta que arroje el estudio.

CUARTO. NEGAR el incentivo económico del art. 39 de la Ley 472 de 1998 conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO. CONDENAR en costas en primera instancia a los demandados el INCO y AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. en partes iguales por cuanto fueron parte vencida en el proceso.

SEXTO. RECONOCER personería jurídica al Dr. JULIAN CABRERA PINZÓN, con tarjeta profesional de abogado No. 155.871 del C.S.J. como apoderado principal de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA según poder conferido y visible a folio 463 del expediente.

SÉPTIMO. ENVIAR copia de la sentencia a la defensoría pública para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

OCTAVO: EJECUTORIADA esta providencia ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones respectivas en el sistema […]” (Mayúsculas sostenidas y negrillas del original). 17.1. Una vez analizadas las pruebas obrantes en el proceso, el Tribunal señaló que los puentes peatonales son elementos constitutivos del espacio público y por tal motivo, en virtud del artículo 315 de la Constitución Política de 1991, al Alcalde le corresponde velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común. 17.2.

Consideró que existe un riesgo por las condiciones en las que se encuentran las personas que deben utilizar el paso peatonal dispuesto por el concesionario en lugar del puente que se había proyectado inicialmente. En ese sentido, pese a que mediante Resolución núm. 01085, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga autorizó a Autopistas de Santander S.A. la construcción de 3 puentes peatonales en cada sector donde estaban construidos previamente a la construcción de la vía, también se habían hecho recomendaciones en relación con el talud que se encuentra en el lugar, el cual no puede ser intervenido, lo que ocasionó la medida alterna. 17.3.

Asimismo, con fundamento en el material probatorio, el Tribunal estimó que el paso dispuesto para las personas que transitan en el sector no funciona de manera óptima, habida cuenta que no se respetan las señales dispuestas lo que ocasiona “[…] múltiples accidentes […]”. 17.4. Indicó que el Municipio de Bucaramanga suscribió convenio con el Instituto Nacional de Concesiones mediante el cual cedió y entregó el tramo de la vía “[…] PR72+690 RUTA 66002 del INVÍAS – hasta la carrera 27 con calle 65 […] cuyo objeto fue “estructure, contrate, ejecute y administre mediante el contrato de concesión Zona Metropolitana de Bucaramanga la construcción, rehabilitación, mantenimiento, conservación, explotación de dicho tramo […]”. 17.4.1.

En desarrollo del anterior convenio el Instituto Nacional de Concesiones celebró el contrato de concesión núm. 002 de 2006 con Autopistas de Santander S.A. y, en ese sentido, el tramo de la vía objeto de estudio está a cargo de éstas dos últimas entidades, lo que a juicio del Tribunal, excluye de responsabilidad al Municipio de Bucaramanga. 17.5.

En ese orden de ideas, el Despacho sustanciador, en la primera instancia, consideró que se configura una vulneración a los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en tanto del material probatorio se infiere que las medidas adoptadas por las entidades accionadas para que la población transite por la vía, no son suficientes para mitigar el constante riesgo al que se encuentran expuestas por la gran afluencia de vehículos. 17.6.

Para el efecto, adujo que se hacía necesaria la realización de estudios de viabilidad de construcción de un puente peatonal en aras de garantizar los derechos de quienes habitan el sector, a cargo del Instituto Nacional de Concesiones y Autopistas de Santander S.A. y, en caso de que tal alternativa no sea viable, deberán tomarse medidas accesorias por parte de la Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga con el fin de garantizar opciones para que el cruce sea más seguro.

Recurso de apelación 18. La Agencia Nacional de Infraestructura[19] presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, por las razones que se sintetizan de la siguiente manera: 18.1. Adujo que la sentencia de primera instancia presenta “[…] serias inconsistencias e incongruencias argumentativas y una indebida valoración probatoria […]”, en atención a que a pesar de que no se acreditó algún incumplimiento u omisión por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura, se declaró que si vulneró los derechos invocados en la demanda. 18.2.

Mencionó que se omitió valorar adecuadamente el papel de la Agencia Nacional de Infraestructura en el contrato de concesión, observando sus funciones y naturaleza jurídica. 18.3. Indicó que la sentencia señaló como una competencia del Alcalde Municipal la construcción de puentes peatonales y aun así endilgó tal responsabilidad a la Agencia Nacional de Infraestructura. 18.4.

Manifestó que el hecho de que los semáforos existentes en la zona sean ignorados por los conductores es una conducta no atribuible a la Agencia Nacional de Infraestructura, en el entendido que el riesgo es creado por terceros, aunado al hecho de que se comprobó que existe “[…] limitadores de velocidad para vehículos y cebras para paso peatonal los cuales fueron encontrados incluso en la inspección judicial […]”, los cuales tampoco son respetados por los usuarios. 18.5.

Refirió que el Despacho sustanciador, en la primera instancia, aseguró que se presentó un incumplimiento por parte de dicha entidad, al compromiso asumido con la comunidad para la construcción del puente peatonal, sin tener en cuenta que dicho compromiso fue adquirido por Autopistas de Santander S.A. y no por la Agencia Nacional de Infraestructura. 18.6.

Argumentó que no se valoró adecuadamente el material probatorio que acredita el cumplimiento de su deber de vigilancia y control al concesionario, a través de la respectiva interventoría, en relación con el caso sub examine. 18.7. Finalmente, sostuvo que se aprecian varias imprecisiones en la manifestación expresa del Tribunal de “[…] excluir de dicha responsabilidad tanto al Municipio como a la Agencia Nacional de Infraestructura […]” porque “[…] el mantenimiento y administración de la vía están a cargo del Instituto Nacional de Concesiones y Autopistas de Santander S.A. […]”; lo anterior por cuanto, por una parte, se tienen como distintas personas al Instituto Nacional de Concesiones y a la Agencia Nacional de Infraestructura y, por la otra, no se tuvo en cuenta el papel de ésta última en el contrato de concesión, que no incluye administrar y mantener las vías concesionadas.

Actuaciones en segunda instancia 19. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 5 de febrero de 2016[20] admitió el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander. 20. Por auto proferido el 2 de marzo de 2016[21], se ordenó correr traslado a las partes y al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión. 21.

Mediante auto proferido el 3 de mayo de 2016[22], atendiendo a la solicitud formulada por el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, se le corrió traslado por el término de diez (10) días para que presentara sus alegatos de conclusión, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 623 del Código General del Proceso. 22. Por auto proferido el 16 de julio de 2019[23]: i) se declaró la nulidad procesal a partir de la notificación del auto proferido el 5 de febrero de 2016, mediante el cual se admitió el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura contra la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander y ii) se ordenó la notificación a las partes del auto proferido el 5 de febrero de 2016, en los términos del artículo 201 de la Ley 1437. 23.

Mediante auto proferido el 30 de agosto de 2019,[24] se ordenó correr traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión, asimismo, se surtió traslado al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que emitiera concepto. Alegatos de conclusión 24. La Sala observa que en esta instancia procesal, la Dirección de Tránsito de Bucaramanga allegó alegatos de conclusión. 24.1.

La Dirección de Tránsito de Bucaramanga[25] solicitó que se revoquen las órdenes de la sentencia apelada relacionadas con esa entidad y que se le desvincule del trámite de la presente acción, teniendo en cuenta que no ha vulnerado derecho colectivo alguno. 24.2. Para el efecto, manifestó que no es competente para construir obras civiles como las que requiere el accionante e indicó que la orden que se le impartió depende de la orden principal dirigida al Instituto Nacional de Concesiones y a Autopistas de Santander S.A. de adelantar estudios para verificar la viabilidad de construir un puente; en caso de que tales estudios arrojen un resultado desfavorable, la orden se está trasladando totalmente a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, desconociendo que tal entidad no vulneró derechos colectivos. 24.3.

Señaló que el hecho de que sean el Instituto Nacional de Concesiones y Autopistas de Santander S.A. las entidades que analicen la viabilidad de construcción del puente peatonal, pone en duda la imparcialidad de los estudios técnicos y, en esa medida, “[…] no sería justo para la DTB el cumplimiento de las órdenes impartidas como accesorias […]”.

Concepto del Ministerio Público 25. Pese a que el agente del Ministerio Público fue notificado en debida forma[26], no presentó concepto en esta instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 26. A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; iii) planteamiento del problema jurídico; iv) Análisis y solución del caso concreto y; v) conclusiones de la Sala.

Competencia de la sala 27. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472[27] de 5 de agosto de 1998, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[28], sobre la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos, en el trámite de las acciones populares. 28.

Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a emitir la sentencia correspondiente. Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular 29. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 30.

En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 31.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 32. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 33.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia proferida el 28 de marzo de 2014[29], explicó lo siguiente: “[…] Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses […] Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no persigue un beneficio pecuniario […] Dentro de este contexto la acción popular se encuentra vinculada estrechamente con el principio de solidaridad consagrado en la Constitución Política, esto es, que constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado […] Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial.

En efecto, esta Sección ha indicado que esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda […] Es de resaltar que la acción popular puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica.

Empero, ha destacado la Sala que quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es el actor quien en la demanda, fija el litigio […] la Sala encuentra el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el cual permite el decreto de medidas cautelares de oficio o a petición de parte, antes de notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiese causado.

Aunado a ello, el artículo 26 ibídem, señala que contra el auto que ordena dichas medidas proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deben ser concedidos en el efecto devolutivo […] Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas […]”. 34. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.º, 2.º, 4.º y 9.º de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 35.

Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Planteamiento del problema jurídico 36. De acuerdo con el análisis fáctico y normativo previamente efectuado, la Sala deberá analizar: i) si, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso, la medida implementada por Autopistas de Santander S.A. consistente en un paso peatonal semaforizado en lugar de un puente peatonal en la vía que de Bucaramanga conduce a Girón, específicamente en el trayecto 10 sector Palenque – La Salle, entre los barrios San Luis, África y Juan XXIII, se dan los presupuestos para que se configure o no la carencia actual de objeto por hecho superado; en caso contrario, deberá determinarse ii) si la Ley asigna a la Agencia Nacional de Infraestructura funciones relacionadas con las órdenes proferidas por el Tribunal sustanciador, en la primera instancia, para la realización de estudios de viabilidad de construcción de un puente peatonal en el sector mencionado, y finalmente, iii) determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada. 37.

Para efectos de abordar el estudio del caso, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) el Marco normativo sobre el origen, creación y competencias de la Agencia Nacional de Infraestructura; ii) el marco general de la carencia actual de objeto por hecho superado, iii) la condena en costas cuando se declara la carencia actual de objeto por hecho superado en segunda instancia, y iv) se procederá a resolver los problemas jurídicos.

Marco normativo sobre el origen, creación y competencias de la Agencia Nacional de Infraestructura 38. Mediante Decreto 2171 de 30 de diciembre de 1992[30] se reestructuró el Fondo Vial Nacional creándose el Instituto Nacional de Vías como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrito al Ministerio de Transporte. 39.

Posteriormente, el Decreto 2171 fue modificado por el Decreto 2056 de 24 de julio de 2003[31], en el cual se definió el objeto del INVÍAS como “[…] la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, férrea, fluvial y de la infraestructura marítima, de acuerdo con los lineamientos dados por el Ministerio de Transporte […]”. 40.

El mencionado Decreto 2056 señaló como función del INVÍAS la de “[…] Coordinar con el Instituto Nacional de Concesiones, Inco, la entrega, mediante acto administrativo, de la infraestructura de transporte, en desarrollo de los contratos de concesión […]”. 41. Ahora bien, el Instituto Nacional de Concesiones –INCO fue creado mediante el Decreto 1800 de 26 de junio de 2003[32] con el fin de reunir en una sola entidad las funciones y responsabilidades de la gestión para la estructuración, planeación, contratación, ejecución y administración de los contratos de concesión de infraestructura de transporte y en general de vinculación de capital privado al sector transporte, como una medida para proteger el patrimonio de la Nación y en consecuencia, racionalizar el funcionamiento de la administración pública y garantizar la sostenibilidad financiera de la Nación. 42.

La naturaleza jurídica del INCO cambió con la expedición del Decreto 4165 de 3 de noviembre de 2011[33] de establecimiento público a Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, perteneciente al sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional con: i) personería jurídica, ii) patrimonio propio y iii) autonomía administrativa, financiera y técnica, que se denominó Agencia Nacional de Infraestructura y se determinó que “[…] Los derechos y obligaciones que a la fecha de expedición del presente decreto tenga el Instituto Nacional de Concesiones –INCO, continuarán a favor y a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura […]”. 43.

El objeto de la Agencia Nacional de Infraestructura fue definido en el artículo 3.º del Decreto 4165 así: “[…] planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada - APP, para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados y el desarrollo de proyectos de asociación público privada para otro tipo infraestructura pública cuando así lo determine expresamente el Gobierno Nacional respecto de infraestructuras semejantes a las enunciadas en este artículo, dentro del respeto a las normas que regulan la distribución de funciones y competencias y su asignación […]”. 44.

A su vez, las funciones de la Agencia Nacional de Infraestructura están definidas en el artículo 4.º ejusdem, entre las cuales se destacan las siguientes por su relación con el caso bajo estudio: “[…] 2. Planear y elaborar la estructuración, contratación y ejecución de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada para el diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación de la infraestructura pública y de los servicios conexos o relacionados, que hayan sido previamente identificados por el Ministerio de Transporte o asignados por el Gobierno Nacional. […] 5.

Elaborar los estudios para definir los peajes, tasas, tarifas, contribución de valorización y otras modalidades de retribución por el diseño, construcción, operación, explotación, mantenimiento o rehabilitación de la infraestructura relacionada con los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 6. Elaborar los estudios y adelantar las acciones necesarias para recopilar la información de carácter predial, ambiental y social requerida para una efectiva estructuración y gestión de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 7.

Identificar y proponer, como resultado del análisis de viabilidad técnica, económica, financiera y legal, las modificaciones requeridas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con la finalidad de asegurar condiciones apropiadas para el desarrollo de los mismos. 8. Realizar directa o indirectamente la estructuración técnica, legal y financiera de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, con base en los lineamientos y políticas fijadas por las entidades encargadas de la planeación del sector transporte y por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, (Conpes). 9.

Coordinar y gestionar, directa o indirectamente, la obtención de licencias y permisos, la negociación y la adquisición de predios y la realización de las acciones requeridas en el desarrollo de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. […] 11. Identificar, analizar y valorar los riesgos de los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo e incorporar en todos los contratos de concesión y sus modificaciones las reglas de distribución de riesgos de forma que sea explícita la asunción de riesgos de cada una de las partes. 12.

Evaluar y hacer seguimiento a los riesgos contractuales e institucionales y proponer e implementar medidas para su manejo y mitigación. […] 14. Coordinar con el Instituto Nacional de Vías (Invías) y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (Aerocivil) la entrega y recibo de las áreas y/o la infraestructura de transporte asociadas a los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo. 15.

Ejercer las potestades y realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar la oportuna e idónea ejecución de los contratos a su cargo y para proteger el interés público, de conformidad con la ley. 16. Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad técnica en los proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada a su cargo, de acuerdo con las condiciones contractuales. […] 20.

Adelantar con organismos internacionales o nacionales, de carácter público o privado, gestiones, acuerdos o contratos para el desarrollo de actividades relacionadas con su objeto, tales como la realización de estudios o la estructuración de proyectos de concesión u otras formas de Asociación Público Privada o la prestación de servicios de consultoría. […]” (Destacado de la Sala). 45.

Como se observa, la Agencia Nacional de Infraestructura tiene asignadas funciones relacionadas con los proyectos de concesión, entre las que se destacan: i) la elaboración de estudios y adelanto de acciones para, por un lado, definir las modalidades de retribución para el diseño, construcción, operación, explotación, mantenimiento o rehabilitación de la infraestructura y, por el otro, recopilar información requerida para una efectiva estructuración y gestión, ii) la realización de la estructuración técnica, legal y financiera de los proyectos de concesión a su cargo, iii) la evaluación y seguimiento a los riesgos contractuales, así como la proposición e implementación de medidas para su manejo, iv) la identificación, análisis y valoración de los riesgos de los proyectos de concesión a su cargo, v) la entrega y recibo de las áreas y/o infraestructura de transporte asociadas a los proyectos de concesión, vi) el deber de garantizar la oportuna e idónea ejecución de los contratos a su cargo para proteger el interés público, y vii) el adelanto de gestiones, acuerdos o contratos con organismos internacionales o nacionales para el desarrollo de actividades relacionadas con su objeto, como realización de estudios o estructuración de proyectos de concesión. Marco general de la carencia actual de objeto por hecho superado 46.

En relación con el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado en las acciones populares, esta Corporación ha expuesto lo siguiente[34]: “[…] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”, de lo cual se deduce, que la orden de proteger los derechos colectivos supone la existencia de las circunstancias que los amenazan o vulneran; pues si éstas han desparecido, desparece también la causa que da lugar a dicha protección. No es posible hacer cesar la amenaza o vulneración de un derecho colectivo, si éstas han dejado de existir; tampoco lo es restituir las cosas al estado anterior, en tanto que, la ausencia de dichas circunstancias, supone, precisamente, que las cosas volvieron a su estado anterior sin necesidad de la orden judicial.

Así como la prosperidad de las pretensiones en una acción popular depende de lo acreditado por la parte demandante en el proceso, la orden de proteger los derechos colectivos sólo puede proferirse cuando, al momento de dictar sentencia, subsisten las circunstancias, que a juicio de los actores, vulneran o amenazan tales derechos, pues de lo contrario el fundamento fáctico y jurídico de dicha orden judicial habría desparecido, y su objeto -que es, precisamente, la protección de los derechos colectivos- ya se habría logrado, generándose, de esta manera, una sustracción de materia.

Siendo ello así, si en el curso del proceso desaparecen las circunstancias que amenazan o vulneran el derecho colectivo, no es posible ordenar su protección en la sentencia, pues tal decisión sería inocua y alejada de la realidad […]” (Destacado de la Sala). 47. Esta Sección, respecto del mismo asunto, ha señalado[35]: “[…] la carencia de objeto por haberse superado el hecho vulnerador que originó la acción, se da cuando se comprueba que entre la presentación de ésta y el momento de dictar el fallo cesó la amenaza o vulneración del derecho cuya protección se había solicitado y, en tal circunstancia, ya no será necesaria la orden de protección, pero en todo caso, debe el juez declarar que la mencionada amenaza o vulneración existió pero desapareció […]” (Destacado de la Sala). 48.

Conforme con esas precisiones jurisprudenciales, los elementos sustanciales del fenómeno de carencia de objeto por hecho superado, son los siguientes: i) que se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo. En el evento en que no se pruebe este aspecto, no se configurará el hecho superado, sino que se deberán negar las pretensiones de la demanda; ii) que en el curso del proceso judicial, cese la amenaza o vulneración del derecho colectivo; iii) que al momento de dictar sentencia no sea posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo porque ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado.

En el evento en que cese la vulneración del derecho colectivo como consecuencia del ejercicio de la acción popular, no resulta procedente denegar de plano las pretensiones, sino que, por el contrario, el juez de conocimiento deberá declarar la vulneración de los derechos colectivos y precisar que se puso fin a la transgresión del derecho colectivo cuyo amparo se perseguía. Análisis y solución del caso concreto 49.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación presentado por la Agencia Nacional de Infraestructura, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia. Acervo y valoración probatoria 51.

Teniendo en cuenta que para resolver el recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura es necesario estudiar las pruebas frente a cada problema jurídico planteado, para efectos metodológicos de la decisión la Sala procederá de la siguiente manera: i) amenaza a los derechos colectivos y actividades desplegadas por las autoridades demandadas, ii) análisis de la carencia actual de objeto por hecho superado, iii) análisis de la condena en costas ordenada por el Tribunal sustanciador, en la primera instancia, cuando se declara la carencia actual de objeto por hecho superado en segunda, y iii) conclusiones.

Amenaza a los derechos colectivos y actividades desplegadas por las autoridades demandadas 52. Con base en las pruebas allegadas al expediente, la Sala considera que, para la fecha en que se presentó la demanda, había una vulneración a los derechos colectivos de la comunidad que reside en la vía que de Bucaramanga conduce a Girón, específicamente en el trayecto 10 sector Palenque – La Salle, entre los barrios San Luis, África y Juan XXIII, originada por la demolición del puente peatonal existente por causa de la construcción de la doble calzada, dentro del proyecto de concesión denominado Zona Metropolitana de Bucaramanga, contrato núm. 002 de 2006 suscrito entre Autopistas de Santander S.A. y el Instituto Nacional de Concesiones – hoy Agencia Nacional de Infraestructura. 53.

Lo anterior se puede evidenciar en: i) las copias de sentencias de acciones de tutela[36] interpuestas por los residentes de la zona solicitando el amparo de derechos fundamentales vulnerados por la demolición del puente peatonal; ii) el acta[37] núm. FPSB-07 de 17 de julio de 2009, suscrita por Autopistas de Santander S.A. cuyo objeto fue la socialización de la obra a ejecutar en el tramo 10 con las comunidades de los barrios África y Juan XXIII, de la que se destaca la manifestación de un ingeniero de dicha entidad, en el sentido de “[…] que los puentes peatonales estarán ubicados en el mismo lugar pero su estructura física será similar a la de los puentes de Metrolínea y cumplirá las normas que regulan estas construcciones […] de igual forma manifiesta que la ejecución está supeditada a la aprobación de la licencia ambiental […]”; iii) la copia del derecho de petición[38] dirigido por la comunidad de los barrios Juan XXIII, Pablo VI, Cordoncillos I y II y África a Autopistas de Santander S.A. y el INCO, solicitando la construcción del puente demolido para adelantar la obra e informando del aumento en la accidentalidad por la falta del mismo, citando para el efecto un accidente de tránsito ocurrido entre una peatón y un motociclista; y vi) la copia del informe de visita técnica[39] suscrito por funcionarios de la Secretaría de Infraestructura del Municipio de Bucaramanga, del cual se destaca que se pudo constatar la necesidad del puente peatonal por cuanto “[…] las personas del sector se exponen a un peligro cada vez que intentan cruzar de un lado a otro cerca del retorno de San Luis, en la vía que va de Coca-Cola al Puente el Bueno, los semáforos son ignorados por la mayoría de los conductores, además en este punto hay un cruce de vías, que hace difícil el paso de los peatones por las cebras, al igual que los puentes peatonales más cercanos están a más de 1000 metros de distancia de este punto, por lo anterior se debe remitir al consorcio ZMB que es la entidad responsable de la ampliación Vial […]”, 54.

Asimismo, se demostró en el expediente que la demolición del puente era obligatoria para ejecutar los diseños del proyecto de concesión y que la reposición del mismo por uno de mejores características, proyectada por Autopistas de Santander S.A., no pudo llevarse a cabo debido a la recomendación de la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga de no intervenir el talud existente en el sector. 54.1.

Lo anterior consta en las siguientes pruebas documentales: i) Copia de la resolución[40] núm. 001085 de 8 de septiembre de 2010, expedida por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, que resolvió: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: Otorgar Licencia Ambiental con permisos implícitos a AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., identificada con Nit. 900124681-3 […] para el desarrollo del proyecto AMPLIACIÓN DOBLE CALZADA TRAMO 10 PUENTE EL BUENO – LA SALLE, comprometido entre las abscisas 75+890 y 78+150 con una longitud (sic) de 2.26 km, con una sección de dos calzadas, cada una con dos carriles de 3.65m y un separador de 3 metros de ancho en promedio incluyendo las siguientes actividades: […] Construcción de 3 nuevos puentes peatonales en cada sector donde se encuentran los puentes actuales. […]”. ii) Copia del oficio[41] núm. 2012-305-008511-1 de 10 de julio de 2012, mediante el cual la Agencia Nacional de Infraestructura dio respuesta al derecho de petición formulado por la comunidad, según el cual: “[…] el talud ubicado sobre el costado izquierdo del corredor urbano comprendido entre el Puente vehicular El bueno hasta el Colegio La Salle (sentido Girón - Bucaramanga), según concepto emitido por la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, presenta un alto riesgo de inestabilidad, razón por la cual, no se permitió intervención sobre este talud para la ampliación del corredor vial, lo cual a su vez imposibilitó la construcción del nuevo puente en el mismo sector, dado que las condiciones topográficas y de densidad por m2 del sector, no permiten la construcción de rampas de acceso para discapacitados de acuerdo con las nuevas especificaciones establecidas en el Código Colombiano de Diseño Sísmico de Puentes […]”. iii) Copia del oficio[42] núm. CCO-ZMB-0018-13 de 4 de enero de 2013, suscrito por el representante legal de Autopistas de Santander S.A., mediante el cual presenta un informe a la firma interventora Jorge Piddo Sucursal Colombia, en relación con la “Construcción del puente peatonal y retorno tramo No. 10”, según el cual: “[…] Teniendo en cuenta el concepto emitido por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA – CDMB sobre el corredor Urbano comprendido desde el Puente Vehicular del Bueno hasta La Sallé, localizado sobre una topografía de media ladera con presencia de asentamientos Urbanos desarrollados colindante con la vía en algunos sectores y en otros sobre terrenos próximos a la banca, en los cuales el talud presentan (sic) un alto riesgo de inestabilidad, precisamos que a razón de esto, no fueron intervenidos en la ampliación vial (Talud costado izquierdo, sentido Girón – Bucaramanga), ahora teniendo en cuenta dicho concepto y la movilidad del sector en relación al Puente Peatonal del Barrio Juan XXIII y retorno, se implementó la alternativa de garantizarles el paso peatonal existente mediante la instalación de un sistema de señalización inteligente y con esto evitar la intervención en dicho talud y optimizar los movimientos.

Ahora es importante conocer las limitantes que se tenían para realizar un puente peatonal en el sector donde existía el anterior, con las nuevas especificaciones o normas para discapacitados, a razón de la composición topográfica y la densidad por metro cuadrado de las construcciones presentes en el sector y la gran afectación predial que se causaría por el desarrollo de las rampas […]” iv) Copia del oficio núm. CCO-ZMB-402-14 suscrito el 3 de marzo de 2014 suscrito por el representante legal de Autopistas de Santander S.A., mediante el cual informa a la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga sobre la justificación del cambio del puente peatonal proyectado, por la semaforización que se encuentra en la intersección entrada al barrio San Luis. 55.

Ahora bien, a juicio de la Sala en el plenario quedó probado que la medida subsidiaria asumida por Autopistas de Santander S.A. para garantizar la movilidad segura de la comunidad residente en la vía que de Bucaramanga conduce a Girón, específicamente en el trayecto 10 sector Palenque – La Salle, entre los barrios San Luis, África y Juan XXIII, consistente en un paso semaforizado permitió superar la vulneración de los derechos colectivos en la demanda, con fundamento en lo siguiente: i) La manifestación de la Agencia Nacional de Infraestructura, en el oficio[43] núm. 2012-305-008511-1 de 10 de julio de 2012, en la cual informa a la comunidad que “[…] con el fin de garantizar la seguridad de los usuarios del sector, el puente peatonal fue remplazado por un paso peatonal a nivel semaforizado inteligente, el cual se encuentra ubicado en el mismo sector donde existía el puente demolido; este paso semaforizado según los estudios realizados por el concesionario, fue avalado por la Oficina de Tránsito y Trasporte del Municipio de Bucaramanga, con el fin de dar una solución integral al sistema de transporte del sector y su área de influencia del municipio […]”. ii) El oficio[44] suscrito por Autopistas de Santander S.A., relacionado supra, destacó que “[…] La alternativa de garantizar el paso peatonal en el sector del barrio Pablo XII (sic) con semáforos fue supervisada por La Oficina de Tránsito y Transporte del Municipio de Bucaramanga a fin de idear una solución integrada al sistema de trasporte (sic) del sector y su área de influencia como también el bienestar de la comunidad, obras que se complementaron con señales verticales, horizontales y senderos peatonales […]”. iii) La copia del oficio[45] de 14 de octubre de 2011, suscrito por el Director General de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, en el que informa al gerente de proyectos de la Concesión Vial Autopistas de Santander S.A. lo siguiente: “[…] De manera atenta nos permitimos informarle que Comité Técnico de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, revisó los diseños presentados por la Concesión, para la construcción de la doble calzada Bucaramanga-Girón, concretamente en el tramo comprendido entre la Calle 69 Colegio La Salle y el Puente El Bueno, en el cual se encuentran ubicados los ingresos a los Barrios Nueva Granada, San Luis y Bucaramanga.

En virtud de lo anterior, se concluyó que las soluciones planteadas son viables para la movilidad del sector, dadas las nuevas condiciones de operación y diseño de la vía […]”. iv) La copia del oficio[46] núm. 215 de 27 de diciembre de 2011, mediante el cual la Dirección de Tránsito de Bucaramanga informó al Director Técnico de la Concesión Vial Zona Metropolitana de Bucaramanga que “[…] el Grupo de Planeamiento Vial de la Dirección de Tránsito practicó visitas técnicas al sector de la vía Bucaramanga – Girón a la altura de la entrada al Barrio San Luis con el fin de revisar, verificar y recibir la implementación de la semaforización ejecutada por Autopistas de Santander SA […] debido a que la implementación de la semaforización proyectada para la intersección en cuanto a obras civiles, montaje e instalación de equipos, elementos y materiales, pruebas técnicas, puesta en funcionamiento transitorio, unidades, cantidades, etc., cumple satisfactoriamente y es compatible con el sistema semafórico de la ciudad de Bucaramanga, facilitando su integración e ingreso a los inventarios del mismo, nos permitimos certificar el recibo a satisfacción de la intersección semaforizada y todos sus componentes […]” (Destacado de la Sala). 56.

Finalmente, se acreditó que Autopistas de Santander S.A., en el transcurso del proceso, en cumplimiento de la medida cautelar preventiva decretada por el Tribunal sustanciador, en la primera instancia (supra 8), llevó a cabo una serie de actividades en el sector objeto de la presente acción constitucional. 56.1. Al respecto, obran a folios 21 al 30 del cuaderno de medidas cautelares, diferentes actividades realizadas en el sector, así: “[…] Para el día 8 de agosto de 2013, tal como se coordinó con la dirección de tránsito y transporte se realizó el recorrido por el sector o intersección semaforizada y se nos indicó la colocación de los siguientes elementos y señales de control, para el flujo vehicular en la intersección: a) Instalación de estoperoles en ambas calzadas para disminución de velocidad en el sector. b) Instalación de pasa vías para advertir al usuario de la presencia de semáforos más adelante. c) Instalación de señales preventivas. d) Zonas de circulación para discapacitados.

Para el 20 de agosto de 2013, el concesionario Autopistas de Santander, procedió a la instalación de los estoperoles en ambas calzadas […] Para el 23 de agosto de 2013, se procedió con la instalación de los dos pasa vías en las calzadas ubicadas en los puentes peatonales del Barrio Nueva Granada sentido Bucaramanga – Girón y en el puente peatonal de Coca- cola sentido Girón Bucaramanga. […] Referente a la instalación de la señalización vertical adicional para la intersección semaforizada […] se lograron instalar el día 2 de septiembre de 2013. […] Por último, la construcción de los accesos para las personas con limitación física se están construyendo desde el 14 de agosto de 2013 y se estima su culminación en los próximos días. […] Siendo así las cosas se encuentra demostrado que la sociedad concesionaria dio cumplimiento a lo requerido para que la intercesión semaforizada sea puesta en marcha por parte de la Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga […]” 56.2.

Asimismo, constan en el informe[47] elaborado por Autopistas de Santander S.A., que incluye registro fotográfico sobre actividades realizadas en el Tramo 10, las siguientes actividades: 56.2.1. El 7 de diciembre de 2013 se realizaron campañas de sensibilización y reflexión sobre la responsabilidad que tiene cada persona con la vida propia y la de los demás en las vías, en desarrollo de la campaña de navidad “Enciende una luz, viaja seguro en esta navidad”. 56.2.2.

El 31 de diciembre de 2013 se llevó a cabo campaña dirigida a conductores de motocicletas, vehículos particulares y buses intermunicipales, en el tramo 10 / Coordinadora, con el apoyo de la policía de tránsito y transporte, en la cual se compartieron recomendaciones básicas de movilidad segura para que los usuarios de la vía tengan un desplazamiento sin contratiempos. 56.2.3.

El 31 de enero de 2014 se llevó a cabo campaña en el sector de los semáforos de la entrada al barrio San Luis, donde se compartieron recomendaciones en temas de exceso de velocidad, respeto y uso adecuado del paso semaforizado en la intersección. Además se hizo entrega de material pedagógico con mensajes de seguridad vial y un volante informativo sobre la puesta en marcha de la red semaforizada en el sector, la cual se llevó a cabo el día 3 de febrero del año 2014[48]. 56.2.4.

El 1 de febrero de 2014 se realizó campaña de sensibilización para el respeto por el semáforo peatonal, en jornada acompañada por la Dirección de Tránsito de Bucaramanga y los controladores viales del concesionario. 56.2.5. El 3 de febrero de 2014 se llevaron a cabo campañas de sensibilización vial con control y pedagogía, normas e instrucciones para el buen uso del semáforo. 56.2.6.

Del 4 al 6 de febrero de 2014 se llevó a cabo campaña de sensibilización para el respeto por el semáforo peatonal, con la cooperación del grupo lúdico de la Policía Ambiental, la Dirección de tránsito de Bucaramanga y los controladores viales del concesionario. 56.2.7. El 11 de febrero de 2014 continuaron las campañas de socialización de apertura del paso semaforizado San Luis, puntualizando sobre la importancia del respeto por dicho paso, uso continuo de la cebra y semáforo peatonal por parte de los vecinos del sector. 56.2.8.

Se anexa registro fotográfico de la divulgación en redes sociales y medios de comunicación del Comunicado de prensa 04 de 2014 – Socialización de la apertura del paso semaforizado en el Barrio San Luis – Tramo 10, realizada por el diario Vanguardia Liberal y el Blog Bersoa. 57. Las anteriores acciones fueron verificadas por el a quo en la inspección judicial[49] realizada el 5 de marzo de 2015, en la que se indicó: “[…] el suscrito Magistrado en compañía de quienes se hicieron presentes en la diligencia y de habitantes del sector, hacen el recorrido del sendero peatonal que hay sobre las vías, para comprobar cronométricamente el tiempo que los semáforos allí ubicados, permiten el tránsito de los peatones.

Se estableció que el tiempo máximo para ello es de aproximadamente 20 a 25 segundos. Además se pudo observar que existen también limitantes de velocidad, cebras para el tránsito de peatones y también se encuentra al lado de la residencia con la dirección Carrera 10 No. 69 a – 10 un muro derruido que según lo manifiesta el actor popular de esta acción, era una de las bases de un puente peatonal que existió en época pretérita […]”. 58.

En virtud del material probatorio analizado, que demuestra que se han llevado a cabo actividades encaminadas a superar la amenaza de los derechos colectivos, es pertinente analizar si se configuró o no la figura de carencia actual de objeto por hecho superado. Carencia actual de objeto por hecho superado en el caso concreto 59. Teniendo en cuenta el marco general desarrollado en esta providencia, se reitera que los elementos sustanciales del fenómeno de carencia de objeto por hecho superado, son en síntesis los siguientes: i) que se pruebe que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo; ii) que en el curso del proceso judicial, cese la amenaza o vulneración del derecho colectivo; y iii) que al momento de dictar sentencia no sea posible, por sustracción de materia, impartir órdenes de amparo del derecho colectivo porque ese derecho ya no se encuentra amenazado ni vulnerado. 60.

En el caso sub judice, se tiene acreditado, según el análisis probatorio desarrollado en esta providencia, que: i) a la fecha de la presentación de la demanda existía una amenaza de los derechos colectivos invocados por cuanto la semaforización instalada en la vía que de Bucaramanga conduce a Girón, específicamente en el trayecto 10 sector Palenque – La Salle, entre los barrios San Luis, África y Juan XXIII aún no estaba en funcionamiento; ii) en el transcurso del trámite judicial, Autopistas de Santander S.A., en cumplimiento de la medida cautelar preventiva, proferida por el Tribunal de Santander el 20 de junio de 2013, realizó los trámites correspondientes para poner en funcionamiento el paso a nivel semaforizado, en conjunto con señalización adecuada de la vía e instalación de estoperoles para reducir la velocidad del flujo vehicular y garantizó correctas zonas de circulación para la población discapacitada. 61.

A este respecto, destaca la Sala que las acciones adelantadas por Autopistas de Santander S.A. permitieron superar la amenaza a los derechos colectivos cuya protección se había solicitado y, en esa medida, no eran necesarias las órdenes de protección proferidas por el Tribunal sustanciador, en la primera instancia. 62. Por lo anterior, la Sala considera, en concordancia con lo expuesto en forma precedente, que cesó la vulneración a los derechos colectivos que se presentaba al momento de interponer la acción popular; por lo tanto, se configura en el presente asunto la carencia actual de objeto por hecho superado, circunstancia que determina que no se analicen los demás problemas jurídicos planteados, por sustracción de materia.

Sobre la condena en costas ordenada por el Tribunal, en primera instancia, cuando se declara la carencia actual de objeto por hecho superado, en segunda instancia 63. Teniendo en cuenta la declaración de carencia actual de objeto por hecho superado, analizada supra, la Sala procede a estudiar si se debe revocar el ordinal quinto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se dispuso: “[…] CONDENAR en costas en primera instancia a los demandados el INCO y AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. en partes iguales por cuanto fueron parte vencida en el proceso […]” (Subrayado de la Sala). 64.

En el caso sub examine, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte actora y decidió, por un lado, ordenar medidas encaminadas a su protección y, por el otro, condenar en costas, en primera instancia, a la parte que consideró vencida en el proceso. 65. La Sala encuentra probado que, en cumplimiento de la medida cautelar preventiva decretada por el Tribunal Administrativo de Santander, el 20 de junio de 2013, Autopistas de Santander S.A., en los meses de agosto y diciembre del año 2013 y enero y febrero del año 2014, llevó a cabo acciones que permitieron superar de manera efectiva la vulneración de los derechos e intereses colectivos que se había presentado, las cuales, se reitera, son las siguientes: i) trámites correspondientes para poner en funcionamiento el paso a nivel semaforizado; ii) señalización adecuada de la vía; iii) instalación de estoperoles para reducir la velocidad del flujo vehicular; y iv) adecuación de zonas de circulación para la población discapacitada; acciones todas verificadas por el a quo en la inspección judicial[50] realizada el 5 de marzo de 2015. 66.

A juicio de la Sala, el material probatorio permitía concluir que la amenaza de los derechos e intereses colectivos había cesado al momento de proferir la sentencia, en primera instancia, circunstancia que no fue advertida por el Tribunal Administrativo de Santander. 67. En ese orden de ideas, para el momento en que se profirió sentencia, en primera instancia, habían desaparecido las circunstancias que transgredían los derechos colectivos invocados y por tanto no era procedente formular medidas para su protección; no obstante lo anterior, quedó probado que al momento en que la parte actora presentó la demanda, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la vulneración a los derechos e intereses colectivos se encontraba latente y que fue precisamente la actuación llevada a cabo por la parte actora, en primera instancia, la que dio lugar al decreto de las medidas cautelares que permitieron la superación de la situación. 68.

La Sala considera pertinente precisar que, cuando se declara, en segunda instancia, la carencia actual de objeto por hecho superado, es necesario analizar las particularidades de cada caso para determinar si procede o no revocar la condena en costas, atendiendo a la naturaleza del proceso y la importancia de mantener un equilibrio de las cargas, bajo el entendido que el actor popular, en busca de la protección de derechos e intereses colectivos, asume una carga y esfuerzo que no habría tenido que soportar para conseguir ese fin. 69.

Para el efecto, la Sala trae a colación los argumentos de la sentencia de unificación proferida el 6 de agosto de 2019[51] en la cual se explicó ampliamente el concepto de costas procesales en los siguientes términos: “[…] Como las costas fueron reguladas expresamente en la Ley 472 de 1998, es clara la voluntad que tuvo el legislador de introducir este instituto en los procesos en los que se ventila la protección de los derechos colectivos; sin embargo, del tenor literal de la norma también se desprenden variantes respecto de los supuestos autorizados por el legislador para el reconocimiento de las costas en este tipo de procesos, como se verifica conforme a la literalidad de la norma. 81.

En primer término, la disposición es clara en señalar que las normas aplicables a las costas procesales son las previstas en el procedimiento civil. De suyo, el juez está obligado a aplicarlas, por expresa remisión normativa. 82. En segundo lugar, el artículo 38 ejusdem formula una hipótesis que limita la condena en costas en relación con el actor popular.

La norma es clara al señalar que sólo es posible condenarlo a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. 83. Esta regla normativa es especial y de ella se colige que el juez no está autorizado para reconocer costas a favor del demandado victorioso, salvo en aquellos casos en que la demanda del actor popular resulte temeraria o de mala fe; evento en el cual, en todo caso, por virtud de la remisión normativa ordenada en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, el juez debe aplicar para tal efecto las previsiones del procedimiento civil. 84.

En cuanto al tercer evento previsto por el artículo 38 ibídem, el legislador configuró una sanción aplicable tanto al actor popular como al demandado, consistente en la imposición de multa cuando cualquiera de ellos actúe de mala fe. A la luz de la norma y su entendimiento armonizado, es claro que lo regulado en este inciso, es una potestad sancionatoria distinta pero complementaria de la condena en costas. 85.

De las reglas especiales y de los eventos que se señalaron anteriormente, se desprenden las siguientes reglas y consecuencias respecto de las costas procesales, en sus componentes de expensas y de agencias en derecho: 86. Con respecto al demandante/actor popular. La regla general es que no hay lugar a condenarlo en costas. La excepción a esta regla se configura sólo en caso de que haya actuado temerariamente o de mala fe y las normas aplicables para dicha condena son las previstas en el procedimiento civil.

En este último evento, además de la condena en costas a cargo del actor popular, éste debe asumir el pago de la multa que se le impone con ocasión de tal comportamiento. 87. En relación con el demandado/trátese de una autoridad pública o de un particular. La regla general es que siempre hay lugar a condenarlo en costas cuando resulte vencido, para lo cual se aplican las normas del procedimiento civil.

En caso de temeridad o mala fe en su actuación, debe asumir, además, el pago de la multa que se le impone con ocasión de dicha conducta procesal. […] 89. En todos los eventos previstos por el artículo 38 y que dan lugar al reconocimiento de costas/expensas, ya sea a favor del actor popular o de la autoridad de quien se demanda el cumplimiento colectivo o difuso, el juez debe remitirse a los criterios fijados en el procedimiento civil para su reconocimiento. […] 92.

Desde el punto de vista histórico y revisados los antecedentes legislativos de la Ley 472 de 1998 aparece palpable el reconocimiento de la acción popular como mecanismo público donde se ventila un asunto de interés general, lo cierto es que el legislador reconoció que tal esfuerzo, sustentado en el principio de solidaridad, requiere ser compensado aún, cuando no responde a la defensa de un interés subjetivo, con lo cual, a diferencia de otros mecanismos constitucionales que también propenden por la defensa del interés público, las acciones populares constituyan una excepción en materia de condena en costas, a pesar de que con ellas no se entable una controversia o litis de carácter subjetivo. […] resulta claro para la Sala que el reconocimiento de las costas procesales fue una decisión que el legislador previó para las acciones populares y en su libertad de configuración normativa estableció las hipótesis para condenar a su pago y consideró pertinente que tal condena obedeciera a criterios objetivos, en la medida en que para tal efecto remitió expresamente a las reglas previstas en el ordenamiento procesal civil. […] Derogado el Código de Procedimiento Civil por la Ley 1564 de 2012, el legislador mantuvo los criterios objetivos para el reconocimiento de las costas procesales, tanto para el componente de expensas como para el de agencias en derecho.

Así, en el artículo 361[52] precisó no sólo la composición de las costas, al señalar que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho, sino que, de manera expresa estableció que las mismas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente. 101.

El artículo 365 fijó los criterios a seguir para la condena en costas, de la siguiente manera: “(…) 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…) […]” (Subrayados de la Sala). 70.

En cuanto al pago de las costas procesales, bien sea expensas o agencias en derecho, la sentencia de unificación dispuso: “[…] En lo que toca con la interpretación sistemática del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y de las normas del procedimiento civil con las normas constitucionales, la Sala reitera que las acciones populares son de raigambre superior y constituyen en si mismas un derecho político, mientras que las costas procesales son un instituto de carácter procesal, que en el esquema de distribución de las cargas públicas guarda íntima relación con los principios de igualdad y equidad, porque, se repite, las expensas y las agencias en derecho corresponden, en su naturaleza, finalidad y concepto, a una compensación y como tal no pueden ser fuente de enriquecimiento injusto, ni para quien se beneficia de ellas ni para aquel que debe asumirlas. 108.

El pago de las costas procesales, trátese de expensas o de agencias en derecho, no constituye una dádiva o un privilegio a favor del actor popular que tuvo que acudir a un proceso para defender los derechos colectivos y el interés público. Por contrario, se sustenta en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada, cuando el actor popular se ve determinado a buscar la protección de los derechos colectivos ante las autoridades judiciales, bien por causa de un agente público o de uno particular, asumiendo para tal propósito una carga de defensa económica y de esfuerzo procesal, que de otra manera no habría tenido que soportar. 109.

Una posición contrapuesta permitiría que la sociedad se beneficie de una carga de solidaridad asumida por el actor popular, a fin de beneficiar a la comunidad, que rompe el principio de distribución equitativa de las cargas y con ello el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, constituyendo un privilegio o prerrogativa a favor del agente que ha ocasionado, por acción o por omisión, la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, protegidos constitucionalmente. 110.

Si bien no existe una norma constitucional que expresamente consagre expresamente (sic) las costas procesales, el Constituyente otorgó al legislador la potestad de regular las acciones populares, y por vía legislativa, en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y en las normas del procedimiento civil que le son aplicables por expresa remisión, en ellas se materializa el principio de equidad, pues fungen como instrumento que arbitra el derecho político que tienen los ciudadanos a demandar la protección de sus derechos colectivos, bajo la garantía de que tal esfuerzo no le resultará ni oneroso ni desproporcionado o irrazonable en esfuerzo. 111.

Con fundamento en todo lo señalado, la Sala advierte que la interpretación lógica del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 indica que al tratarse de régimen especial, propio y autónomo de las acciones populares y habiendo establecido el legislador que las costas procesales se rigen por el ordenamiento procesal civil, sin efectuar distinción alguna entre expensas y agencias en derecho pero si respecto de los eventos en los que es posible reconocerlos, el juez está obligado a pronunciarse sobre su reconocimiento en los estrictos términos señalados por el legislador […]” (Destacado de la Sala). 71.

Corolario de lo anterior, la sentencia de unificación concluyó algunas premisas respecto de la regulación de las costas procesales en materia de acciones populares, de las cuales se destacan las siguientes, por su relación con el caso bajo examen: “[…] 6.2.1 En cuanto a las expensas en las acciones populares […] 115. Al tenor de las reglas del artículo 365 y 366 del Código General del Proceso, se reconocen las expensas que estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Ello quiere decir que sólo será posible tasar la suma de las expensas conforme a lo que se acredite y verifique conforme con el expediente, teniendo en cuenta que sólo es posible reconocer las aquellas expensas necesarias para el desarrollo del proceso. 116.

Al tenor del artículo 364 del Código General del Proceso, la liquidación de las expensas procesales incluye el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia y los demás gastos judiciales hechos por el actor popular, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, con inclusión de los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables, de manera que si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. […] 6.1.2 En cuanto a las agencias en derecho 118.

Como la función de las agencias en derecho es la de otorgar a la parte vencedora una razonable compensación económica por la gestión procesal que realizó, al tenor del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 siempre hay lugar a reconocerlas a favor del actor popular que resulta victorioso. […] 120. Al tenor de las reglas del artículo 365 y 366 del Código General del Proceso, se reconocen las agencias en derecho que estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Ello quiere decir que, concretado el hecho de que el actor popular resultó triunfante en la pretensión protectoria, hay lugar a reconocerle las agencias en derecho. 121.

No obstante, aun cuando se verifique en forma objetiva su victoria procesal, la tasación de la suma a reconocer por la actividad procesal del actor popular, requiere la valoración del juez respecto de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, o de otras circunstancias especiales, a partir de la cual, debe fijar la suma que por razón de agencias en derecho se estimó razonable y acorde. 122.

Al tenor del artículo 366 del Código General del Proceso la liquidación de las agencias en derecho procede aun cuando se actúe sin apoderado, y para su fijación se aplican las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez debe tener en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […] las agencias en derecho no corresponden a un pago de honorarios pues, al tratarse de un reconocimiento que se realiza a la parte vencedora, bien sea que haya actuado por intermedio de apoderado o directamente en el proceso, no corresponden al reconocimiento de un labor profesional, sino a la compensación razonable de los esfuerzos de tiempo, dedicación, diligencia y eficacia que tuvo el actor popular y en relación con la naturaleza y duración de la causa procesal […]” (Subrayado de la Sala). 72.

Atendiendo a los argumentos de la sentencia referida, la Sala considera que los mencionados supuestos deben ser tenidos en cuenta al pronunciarse, en segunda instancia, respecto de la condena en costas, cuando se declara la carencia actual de objeto por hecho superado. Lo anterior por cuanto, a pesar de que los derechos e intereses colectivos ya no requieren de ninguna medida de protección al momento de dictar la sentencia, tal situación es consecuencia de la superación de la circunstancia que efectivamente los vulneró o amenazó, durante el transcurso del proceso. 73.

Dicho de otro modo, cuando se declara que efectivamente ocurrió una vulneración de derechos e intereses colectivos, en su momento atribuida a alguna entidad, ésta última se considera vencida en el proceso, aun cuando por diferentes circunstancias, analizadas en cada caso, la vulneración o amenaza se supera antes de que se profiera la sentencia de primera instancia; situación que necesariamente obliga al Juez a pronunciarse respecto de la condena en costas, en aplicación de la normativa referida supra. 74.

Por su relación con el presente análisis, la Sala considera pertinente referirse a los argumentos expuestos en la sentencia de 18 de julio de 2019[53], oportunidad en la cual se declaró la carencia actual de objeto por hecho superado: “[…] 83. En el caso sub judice, se tiene acreditado, según el análisis probatorio desarrollado en esta providencia, que: i) a la fecha de la presentación de la demanda existía una amenaza de los derechos colectivos invocados; ii) en el transcurso del trámite judicial, el Municipio de San Gil, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., el INVÍAS y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, han adelantado acciones tendientes a reducir el nivel de accidentalidad que se presenta en la vía nacional que atraviesa el Municipio de San Gil, enfocadas por una parte, a la demarcación de la vía para mejorar la señalización vial vertical, preventiva, reglamentaria e informativa, e instalación de resaltos visuales, estoperoles y líneas de señalización logarítmicas así como la realización de actividades de pedagogía vial, y, por la otra, se adjudicó el proceso licitatorio núm. LD-PO-003-2018, para la gestión social, predial, ambiental y construcción de la variante de San Gil con la firma Concay S.A. 84.

A este respecto, destaca la Sala que las obligaciones impuestas en la sentencia de primera instancia son las siguientes: “[…] Ordenar al Municipio de San Gil, Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. y a la Policía Nacional de Carreteras, adoptar las medidas que técnica y legalmente estimen se puedan aplicar al tramo vial sector Ragonessy – Puente Rojas Pinilla del municipio de San Gil, para obtener que los conductores y peatones transiten bajo la velocidad permitida y adviertan el respeto de la señalización de seguridad vial; de la anterior orden deberán presentar un informe detallado con las estimaciones adoptadas en la búsqueda de mitigar la accidentalidad en el sector.

Parágrafo. La Agencia Nacional de Seguridad Vial deberá brindar asesoría para el cumplimiento de estas órdenes en el ámbito de sus competencias. Cuarto. Ordenar a la Agencia Nacional de Infraestructura a que dentro de los tres (03) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia diseñen un programa de actividades a fin que se pueda conocer la fecha cierta en la que se iniciará la construcción […]” 85.

Por lo anterior, la Sala considera, en concordancia con lo expuesto en forma precedente, que la ejecución de las mismas ya ocurrió y en esa medida cesó la vulneración a los derechos colectivos declarada por el Tribunal sustanciador, en la primera instancia así: por un lado, en relación con el derecho colectivo a la seguridad pública, las medidas ordenadas fueron efectivamente llevadas a cabo por las autoridades involucradas y han sido objeto de controles permanentes y, por el otro, respecto del derecho colectivo al patrimonio público, con la adjudicación del proceso licitatorio mencionado supra se garantiza que los estudios y diseños elaborados van a ser materializados en la construcción de la variante de San Gil. 86.

Por lo tanto, se configura en el presente asunto la carencia actual de objeto por hecho superado, circunstancia que determina que no se analicen los demás problemas jurídicos planteados, por sustracción de materia […]” (Subrayado de la Sala). 75. Respecto de la mencionada decisión se presentó una solicitud de adición por parte de la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S. pidiendo que se revocara también la condena en costas de que fue objeto la parte vencida en la primera instancia, la cual fue resuelta mediante providencia de 23 de agosto de 2019[54], en los siguientes términos: “[…] Si bien es cierto en esta instancia se declaró la carencia actual de objeto por hecho superado por cuanto se configuraron los elementos sustanciales de dicho fenómeno, vale decir: i) se probó que a la fecha de la presentación de la demanda existía una vulneración o amenaza de un derecho colectivo; ii) que en el curso del proceso judicial, cesó la amenaza o vulneración del derecho colectivo por cuanto el Municipio de San Gil, la Agencia Nacional de Infraestructura, la Unión Temporal Concesión Vial Los Comuneros, la Concesionaria Vial de Colombia S.A.S., el INVÍAS y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, han adelantado acciones tendientes a reducir el nivel de accidentalidad que se presenta en la vía nacional que atraviesa el Municipio de San Gil, enfocadas por una parte, a la demarcación de la vía para mejorar la señalización vial vertical, preventiva, reglamentaria e informativa, e instalación de resaltos visuales, estoperoles y líneas de señalización logarítmicas así como la realización de actividades de pedagogía vial, y, por la otra, se adjudicó el proceso licitatorio núm. LD-PO-003-2018, para la gestión social, predial, ambiental y construcción de la variante de San Gil con la firma Concay S.A.; y iii) que al momento de dictar sentencia, por sustracción de materia, no era procedente impartir órdenes de amparo de los derechos colectivos porque ya no se encontraban amenazados ni vulnerados, tal circunstancia no da lugar a que se revoque también la condena en costas ordenada en la sentencia proferida, en la primera instancia, habida cuenta que, se reitera, fue precisamente la vulneración de los derechos colectivos declarada por el Tribunal Administrativo de Santander la razón por la cual se llevaron a cabo las medidas que en esta instancia permitieron declarar la carencia actual de objeto […]” (Subrayado de la Sala) 76.

En virtud de lo anteriormente expuesto, en el presente asunto la declaración de la carencia actual de objeto no necesariamente implica que se revoquen las costas ordenadas por el Tribunal sustanciador, en primera instancia, por cuanto tal determinación fue consecuencia de la comprobación de la amenaza o vulneración a los derechos colectivos invocados en la demanda.

Conclusión de la Sala 77. En suma, la Sala considera que, si bien en su momento se configuró la vulneración a los derechos colectivos al goce del espacio público a la seguridad y la protección y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, en el transcurso del proceso, en cumplimiento de las medidas cautelares preventivas ordenadas por el Tribunal Administrativo de Santander, se adelantaron obras que permitieron cesar la vulneración de los derechos e intereses colectivos, razón por la cual se configuró en el presente asunto una carencia actual de objeto por hecho superado. 78.

En ese orden de ideas, se revocarán los ordinales segundo y tercero y se confirmará en lo demás la sentencia de 16 de octubre de 2015 proferida por el Tribunal de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR los ordinales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 16 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO por hecho superado respecto de las órdenes impartidas en los ordinales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 16 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida el 16 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Santander. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. [2] Cfr. folio 3 del cuaderno núm. 1 del expediente. [3] Cfr. folio 1 del cuaderno núm. 1 del expediente. [4] Cfr. folios 88 y 89 del cuaderno núm. 1 del expediente. [5] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [6] Cfr. folios 90 y 91 del cuaderno núm. 1 del expediente. [7] Cfr. folios 196 y 197 del cuaderno núm. 1 del expediente. [8] Cfr. folios 202 a 204 del cuaderno núm. 1 del expediente. [9] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [10] Cfr. folio 232 del cuaderno núm. 1 del expediente. [11] Cfr. folio 252 del cuaderno núm. 1 del expediente. [12] Cfr. folio 293 y 294 del cuaderno núm. 1 del expediente. [13] Cfr. folio 432 del cuaderno núm. 1 del expediente. [14] Cfr. folios 469 a 478 del cuaderno núm. 2 del expediente. [15] Cfr. folio 492 del cuaderno número 2 del expediente. [16] Cfr. folios 114 a 123 del cuaderno núm. 1 del expediente. [17] Cfr. folios 272 y 273 del cuaderno núm. 1 del expediente. [18] Cfr. folios 469 a 478 del cuaderno núm. 2 del expediente. [19] Cfr. folios 489 y 490 del cuaderno núm. 2 del expediente. [20] Cfr. folio 502 del cuaderno núm. 2 del expediente. [21] Cfr. folio 505 del cuaderno núm. 2 del expediente. [22] Cfr. folio 523 del cuaderno núm. 2 del expediente. [23] Cfr. folios 589 a 599 del cuaderno núm. 2 del expediente. [24] Cfr. folio 618 del cuaderno núm. 2 del expediente. [25] Cfr. folios 631 y 632 del cuaderno núm. 2 del expediente. [26] Cfr. folio 633 del cuaderno núm. 2 del expediente. [27] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [28] “Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”: [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 28 de marzo de 2014, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [30] Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional. [31] Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías, Invías, y se dictan otras disposiciones [32] Por el cual se crea el Instituto Nacional de Concesiones, Inco, y se determina su estructura. [33] Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones -INCO. [34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia proferida el 12 de febrero de 2004, proceso identificado con número único de radicación 19001-23-31-000-2002-1700-01(AP), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 29 de agosto de 2013, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-24-000-2010-00616-01(AP).C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [36] Cfr. folios 9 a 19 del cuaderno núm. 1 del expediente.

Se aclara que todas las decisiones aportadas se decidieron declarando la improcedencia por la connotación de derecho colectivo de las pretensiones formuladas en las respectivas demandas. [37] Cfr. folios 30 a 34 del cuaderno núm. 1 del expediente. [38] Cfr. folios 63 a 68 del cuaderno núm. 1 del expediente. [39] Cfr. folios 44 y 45 del cuaderno núm. 1 del expediente. [40] Cfr. folios 36 a 38 del cuaderno núm. 1 del expediente. [41] Cfr. folio 87 del cuaderno núm. 1 del expediente. [42] Cfr. folios 169 y 170 del cuaderno núm. 1 del expediente [43] Cfr. folio 87 del cuaderno núm. 1 del expediente. [44] Cfr. folios 169 y 170 del cuaderno núm. 1 del expediente. [45] Cfr. folios 322 y 323 del cuaderno núm. 1 del expediente. [46] Cfr. folios 320 y 321 del cuaderno núm. 1 del expediente. [47] Cfr. folios 275 a 292 del cuaderno núm. 1 del expediente. [48] Cfr. folios 275, 279, 287, 289, 290 y 292 del cuaderno núm. 1 del expediente. [49] Cfr. folio 431 del cuaderno núm. 1 del expediente. [50] Cfr. folio 431 del cuaderno núm. 1 del expediente. [51] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial núm. 27; sentencia de 6 de agosto de 2019;

C.P. Rocío Araújo Oñate; número único de radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01 [52] Código General del Proceso. Artículo 361. Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes. [53] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 18 de julio de 2019;

C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 680012333000201301075 01(AP) [54] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 23 de agosto de 2019; C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 680012333000201301075 01(AP)A