ACCIÓN POPULAR / SENTENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR EN SEGUNDA INSTANCIA / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA ABSOLUTORIA / ELEMENTOS DE LA AFECTACIÓN DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - No acreditados / INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS / EXIGENCIA DE CARGA DE LA PRUEBA - En la acción popular / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE - Incumplida [L]os argumentos de impugnación del actor popular han sido refutados y luego de analizar las pruebas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, esta Sala ha llegado a la conclusión que la parte actora no probó que: i) la ejecución del convenio de colaboración núm. 5212048 se haya llevado acabo con quebrantamiento del ordenamiento jurídico; ii) el convenio mencionado supra se haya direccionado para beneficiar a un sector de la población, favoreciendo el interés particular por encima del interés general; iii) los formadores del año 2006 hayan perdido tal calidad en virtud del convenio de colaboración ejecutado; iv) el cuerpo directivo de la Junta de Acción Comunal no sea personal idóneo y calificado para orientar la formación en materia comunal; y v) los recursos destinados para la ejecución del convenio de colaboración hayan sido utilizados con propósitos distintos que cumplir con los alcances del mismo y/o que no haya existido transparencia en el manejo y administración de dichos recursos públicos.
Tal como se ha visto, el actor popular no probó los elementos objetivo y subjetivo, necesarios para vulnerar o amenazar el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa; tampoco probó el desconocimiento del derecho a la defensa del patrimonio público. En este estado del estudio, la Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1564, toda decisión judicial debe fundarse en pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso.
Además, la lesión o el peligro de los derechos e intereses colectivos debe estar debidamente probada. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00353-01(AP) Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Demandado: MINISTERIO DEL INTERIOR, EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS – ECOPETROL Y CONFEDERACIÓN NACIONAL DE ACCIÓN COMUNAL Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Apelación de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 26 de enero de 2018, en primera instancia, mediante la cual se negó la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, previstos en los literales b) y e) del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor Enrique Arbeláez Mutis contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 26 de enero de 2018, que negó la vulneración de los derechos colectivos mencionados supra. La presente providencia tiene las siguientes tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación: I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Enrique Arbeláez Mutis - en adelante la parte demandante -, en el marco del artículo 88 de la Constitución Política y de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[1], en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra la Empresa Colombiana de Petróleos – en adelante Ecopetrol S.A. - y la Confederación Nacional de Acción Comunal, autoridades a las que considera responsables de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.
Pretensiones 2. La parte demandante invocó las siguientes pretensiones[2]: “[…] Que se ordene de parte del Tribunal Administrativo, el que se proceda a hacer una convocatoria real, amplia, democrática y participativa, reconociéndose a los formadores en Caldas, con llamado de la propia Federación de Juntas de Acción Comunal de Caldas y las Asociaciones de juntas de acción comunal de los municipios de Caldas, comprendiendo la lista de personas que figuran como formadores y teniendo en cuenta a quienes vienen en ese ejercicio desde la primer (sic) convocatoria nacional en Ibagué por el año 2006.
En consecuencia, se repitan los talleres, por lo menos el de la regional que tuvo como sede a Pereira en el presente año. Que se haga un seguimiento serio y consecuente al cumplimiento del convenio que se pone de presente. […]”. Presupuestos fácticos 3. Los hechos en los que se fundamenta la acción son, en síntesis, los siguientes[3]: 3.1.
Entre Ecopetrol S.A. y la Confederación Nacional de Acción Comunal se celebró el convenio de colaboración núm. 5212048 de 18 de noviembre de 2013 cuyo objeto fue: “aunar esfuerzos para la ejecución de una propuesta de gestión social a través del fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil (juntas de acción comunal), Confederación Nacional de Acción Comunal, Federaciones de Acción Comunal […]”. 3.2.
En virtud de la ejecución del convenio, se llevaron a cabo eventos y talleres a nivel nacional con la invitación de 40 delegados de federaciones que tuvieran la calidad de “[…] formador de formadores […]” quienes recibieron transferencia de la metodología, documentos pedagógicos y nueve (9) módulos para su preparación. 3.3. Del grupo indicado supra se designaron las personas que realizarían la réplica del taller nacional y harían siete (7) talleres regionales.
Para efectos de lo anterior, se les reconoció la suma de $300.000 como pago único en calidad de líderes comunales. 3.4. El actor popular manifestó que no se convocó a las personas que tenían la calidad de “[…] formador de formadores del año 2006 […]” a ser parte del convenio de colaboración núm. 5212048 y en ese sentido, estimó que la convocatoria fue viciada por cuanto: i) no se comunicó por escrito, ii) se anunció un día antes de iniciar las capacitaciones en la ciudad de Pereira, y iii) no se hizo con la Federación de Caldas, ni con la Asociación de municipios quienes, a su juicio, debieron realizarla. 3.5.
Adujo que al ser formador regional desde el año 2006, tenía mayor derecho a ser convocado y beneficiario del convenio de colaboración mencionado supra que las personas ajenas al programa de formadores de ese año. Actuaciones en primera instancia 4. El Tribunal Administrativo de Caldas inadmitió la acción popular mediante auto proferido el 27 de julio de 2013[4] y dispuso corregir la demanda en cuanto a los hechos, las pretensiones, el acápite de pruebas, y el reporte de la dirección electrónica de las entidades demandadas. 5.
El Despacho sustanciador admitió la demanda por medio de auto del 05 de agosto de 2015[5] y dispuso: i) notificar personalmente a las entidades demandadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 291 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012[6] en concordancia con el artículo 21 y 44 de la Ley 472, para que procedieran a su contestación, solicitaran pruebas y allegaran los documentos que pretendieran hacer valer como tales, ii) comunicar al Ministerio Público, y iii) informar a la comunidad en general sobre la existencia de la presente acción a través de un medio masivo de comunicación o cualquier mecanismo eficaz conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 472. 6.
El Tribunal administrativo de Caldas, por medio de providencia proferida el 05 de octubre de 2015[7], vinculó al Ministerio del Interior y ordenó su notificación conforme a lo dispuesto en el artículo 197 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[8] y al numeral 2.º del artículo 291 de la Ley 1564 en concordancia con los artículos 21 y 44 de la Ley 472, para que procediera a su contestación, solicitara pruebas y allegara los documentos que pretendiera hacer valer como tales. 7.
El Tribunal sustanciador, a través de auto del 15 de febrero de 2017[9], procedió a decretar como pruebas documentales aquellas aportadas tanto por la parte demandante como por las demandadas, accedió a la prueba testimonial solicitada por el actor popular y Ecopetrol S.A., y a su vez ofició: i) a la Federación de Juntas de Acción Comunal Caldas y a la Asociación en Manizales para que allegaran la lista de formadores existente para el año 2013. 8.
El Despacho sustanciador, el 9 de mayo de 2017[10], realizó audiencia de pruebas conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Lay 472 y se escucharon los testimonios de las partes demandante y demandada. 9. El Magistrado sustanciador, mediante auto proferido el 27 de octubre de 2016[11] en la primera instancia: i) decretó el cierre del periodo probatorio y ii) corrió traslado a las partes para alegar de conclusión de conformidad con lo expuesto en el artículo 33 de la Ley 472. 10.
Una vez agotadas las etapas procesales previstas en la Ley 472, el Tribunal profirió sentencia, en primera instancia, el 26 de enero de 2018[12]. 11. El Tribunal Administrativo de Caldas, en auto proferido el 28 de agosto de 2018[13], concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 26 de enero de 2018.
Intervenciones de las entidades accionadas, en primera instancia 12. Las autoridades demandadas contestaron la demanda y ejercieron su derecho de defensa en los siguientes términos: 12.1. Ecopetrol S.A.[14] mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda por las siguientes razones: 12.1.1. Ecopetrol S.A. manifiestó que el convenio de colaboración núm. 5212048 no estableció como requisito, para su ejecución, que los beneficiarios de los talleres nacionales y regionales fueran de forma exclusiva los integrantes del programa formador de formadores, toda vez que la finalidad de esas iniciativas contractuales es dar cabida y participación al mayor número de personas y ejecutar una propuesta de gestión social a través del fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil. 12.1.2.
Afirmó que si bien uno de los alcances del convenio es “[…] establecer la situación actual del programa formación de formadores, y específicamente del personal que aun hace parte de la organización comunal y esté formado […]”, esto no implica que los únicos beneficiarios de la ejecución del convenio sean los formadores que adquirieron tal calidad en el año 2006, si no por el contrario contribuir al desarrollo integral de la comunidad. 12.1.3.
Informó que la Confederación Nacional de Acción Comunal, con soporte en los informes de ejecución del convenio, envió cartas de invitación a cada uno de los presidentes de la Federación para informarlos de la iniciativa y que la hicieran extensiva a la comunidad en general. De igual forma se hizo público vía Twitter, a través de la plataforma del Ministerio del Interior. 12.1.4.
Asimismo, resulta paradójico pretender una nueva asignación de recursos para realizar otro convenio con los mismos alcances, con el objeto de beneficiar a un grupo particular que no había sido excluido. 12.1.5. Con fundamento en lo anterior, formuló las excepciones de “[…] inexistencia de la destinación exclusiva de las capacitaciones desarrolladas en el convenio a los formadores […]”, “[…] debido cumplimiento de los fines de Ecopetrol S.A., su objeto social y su responsabilidad social empresarial […]”, “[…] ausencia de vulneración del derecho a la moralidad administrativa […]”, “[…] ausencia de vulneración del derecho a la defensa del patrimonio público […]”,“[…] ausencia de los elementos estructurales para que configure la responsabilidad de Ecopetrol S.A. […]”,“[…] falta de legitimidad pasiva – ausencia de condiciones que Ecopetrol sea convocada …]”, “[…] falta de integración del litisconsorcio necesario – violación del debido proceso por ausencia en conformación del contradictorio – eventual nulidad […]” y “[…] genérica […]”. 12.2.
La Confederación Nacional de Acción Comunal no contestó la demanda según constancia secretarial[15] que obra en el expediente. 12.3. El Ministerio del Interior contestó la demanda de forma extemporánea, según constancia secretarial[16] que obra en el expediente. La audiencia especial de pacto de cumplimiento 13. Esta audiencia tuvo lugar el día 10 de febrero de 2017[17], con la asistencia de la apoderada de Ecopetrol S.A., el apoderado del Ministerio del Interior, y el agente del Ministerio Público.
El Tribunal sustanciador declaró fallida la diligencia debido a la inasistencia de una de las partes demandadas. La sentencia impugnada 14. El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia proferida el 26 de enero de 2018 en primera instancia, decidió[18]: “[…]
PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos presentó el señor Enrique Arbeláez Mutis contra Ecopetrol S.A., Ministerio del Interior y Confederación Nacional de Acción Comunal.
SEGUNDO: Declarar no probadas las excepciones denominadas “Falta de integración del litisconsorcio necesario – violación del debido proceso por ausencia en conformación del contradictorio”, “Improcedencia de la acción popular” y “Falta de legitimidad pasiva – ausencia de condiciones para que Ecopetrol sea convocada”, propuestas por Ecopetrol S.A.
TERCERO: Declarar probadas las excepciones denominadas “Inexistencia de la destinación exclusiva de las capacitaciones desarrolladas en el convenio a los Formadores”, “Debido cumplimiento de los fines de Ecopetrol S.A., su objeto social y su responsabilidad social empresarial”, “Ausencia de vulneración del derecho a la moralidad administrativa”, “Ausencia de vulneración del derecho a la defensa del patrimonio público”, “Ausencia de los elementos estructurales para que se configure la responsabilidad de Ecopetrol S.A.” y “Genérica”; formuladas por Ecopetrol S.A.
CUARTO: Expedir copia de este fallo con destino a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998 con destino al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo.
QUINTO: Archivar el expediente una vez ejecutoriada la presente providencia, previas las anotaciones en el programa informático Justicia Siglo XXI […]” (Destacados y mayúsculas sostenidas del original). 14.1. Una vez analizadas las pruebas obrantes en el proceso, el Tribunal Administrativo de Caldas señaló que con las actuaciones desplegadas por las entidades demandadas en la ejecución del convenio núm. 5212048 no se presentó desacato de algún precepto legal o principio constitucional, toda vez que estuvo regido por los principios de legalidad y moralidad. 14.2.
Las pruebas testimoniales practicadas no tuvieron la virtualidad de suplir las pruebas documentales aportadas, de las cuales se pudo inferir las etapas en la que se estructuró el convenio de colaboración, a saber: i) socialización, ii) invitación, y iii) participación, que fueron comunicadas por la Confederación Nacional de Acción Comunal al Presidente de Acción Comunal de Caldas. 14.3.
Dicho lo anterior se desvirtuó la afirmación del actor popular tendiente a descalificar el convenio, en especial en el Departamento de Caldas, toda vez que fue convocado por la autoridad competente -Confederación Nacional de Acción Comunal- y las condiciones, los plazos para la elección de los asistentes, las fechas de los eventos y los requisitos para asistir se establecieron y ejecutaron de conformidad con lo pactado en las cláusulas del convenio. 14.4.
El Tribunal sustanciador observó que el convenio núm. 5212048 no obligaba a la entidad ejecutora a realizar las capacitaciones de forma exclusiva con los integrantes del programa “formador de formadores”, por tanto no se acreditó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 14.5. Finalmente, estimó que no obran elementos probatorios que revelen una indebida utilización o ejecución de los recursos destinados para la suscripción del convenio indicado supra porque: i) se ejecutó presupuestalmente, ii) se liquidó a satisfacción sin salvedades ni saldos pendientes, y iii) los recursos se invirtieron para el cumplimiento del objeto del convenio.
Recursos de apelación 15. La parte demandante, Enrique Arbeláez Mutis[19], solicitó se revoque la sentencia y que, en consecuencia, se accedan a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 15.1. Adujo que la ejecución del convenio núm. 5212048 no se realizó con la participación de la Federación Nacional de Caldas y de la Asociación de Juntas de Acción Comunal como entidades competentes para efectuar el proceso y programa contemplado en el acuerdo de voluntades. 15.2.
Lo anterior, a su juicio, trasgredió los derechos adquiridos de las personas que forman parte del programa formador de formadores desde el año 2006, con reconocimiento del Ministerio del Interior, en tanto no fueron convocados como beneficiarios del programa. Lo que implicó una visible desactualización de su ciclo e interrumpió su formación como líderes comunales. 15.3.
Manifestó que es deber del Estado repetir la convocatoria, en cabeza de la autoridad competente, y dirigirla a los formadores antiguos, quienes tienen el derecho y el privilegio por encima de los nuevos formadores. En caso de no hacerlo estas personas perderían la calidad de formadores y quedarían desactualizados por cuanto con la ejecución del convenio se entregaron cinco (5) módulos nuevos. 15.4.
Esta problemática ha generado por una parte, que los formadores antiguos no cumplan con los estándares y actualizaciones enseñados en virtud del convenio de colaboración núm. 5212048 y, por la otra, que los nuevos formadores no cumplan con el objetivo de seguir el proceso de formación de la comunidad interesada en capacitarse. En efecto, en su criterio, ningún directivo de las juntas de Acción Comunal está debidamente capacitado por no cumplir con el requisito previsto en el artículo 32 de la Ley 743 de 5 de junio de 2002[20]. 15.5.
Solicita que los formadores antiguos, reconocidos por el Ministerio del Interior, puedan seguir dentro del programa “formador de formadores” sin depender del alcance del convenio de colaboración porque es un derecho adquirido y reconocido de tiempo atrás. Actuaciones en segunda instancia 16. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 08 de octubre de 2018[21], admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de enero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas. 17.
Por auto proferido el 07 de noviembre de 2018[22], se negó el decreto de la prueba testimonial solicitada por la parte demandante, en segunda instancia. 18. El Despacho sustanciador, por auto proferido el 20 de noviembre de 2018[23], ordenó i) correr traslado a las partes para que, en el término de diez (10) días, presentaran sus alegatos de conclusión y ii) al Procurador Delegado ante el Consejo de Estado para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto.
Alegatos de conclusión 19. La Sala observa que en esta instancia procesal las partes no allegaron alegatos de conclusión. Concepto del Ministerio Público 20. La Procuraduría Delegada ante el Consejo de Estado no rindió concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 21. A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; iii) Planteamiento del problema jurídico; iv) Análisis y solución del caso concreto y; v) conclusiones de la Sala.
Competencia de la sala 22. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472[24] de 5 de agosto de 1998, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[25], sobre la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el trámite de las acciones populares. 23.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a emitir la sentencia correspondiente. Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular 24. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 25.
En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 26.
Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 27. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 28.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia proferida el 28 de marzo de 2014[26], explicó lo siguiente: “[…] Acorde con el inciso 2 del artículo 3 de la Ley 472 de 1998, el objeto de la acción popular radica en evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere posible.
Por su parte, el artículo 9 de la misma disposición prevé que tal instrumento procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares […] Esta Corporación ha recalcado que además de que se presente a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, sino también c) la existencia de la relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses […] Cabe anotar que las acciones populares tienen carácter restitutorio, es decir, buscan, cuando ello fuere posible, volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, toda vez que su objeto radica en proteger de manera efectiva el interés colectivo, razón por la cual corresponde al juez determinar si es posible dicho restablecimiento, porque de no serlo procede una indemnización, teniendo claro que la acción popular no persigue un beneficio pecuniario […] Dentro de este contexto la acción popular se encuentra vinculada estrechamente con el principio de solidaridad consagrado en la Constitución Política, esto es, que constituye un mecanismo por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado […] Otra de las características de la acción popular es la relacionada con la autonomía del instrumento judicial.
En efecto, esta Sección ha indicado que esta acción constitucional es autónoma y principal, no es viable que se formulen reparos para su ejercicio, diferentes a los que corresponden a las reglas procesales propias para su admisibilidad (artículo 18 ley 472 de 1998); por consiguiente, no resulta viable, ni legítimo, que se haga pender la admisión de la acción popular de la procedencia o no de otras acciones principales o subsidiarias, por cuanto la acción popular tiene como objetivo específico y puntal el proteger a los derechos o intereses colectivos invocados con la demanda […] Es de resaltar que la acción popular puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica.
Empero, ha destacado la Sala que quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es el actor quien en la demanda, fija el litigio […] la Sala encuentra el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, el cual permite el decreto de medidas cautelares de oficio o a petición de parte, antes de notificada la demanda o en cualquier estado del proceso, con el propósito de prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiese causado.
Aunado a ello, el artículo 26 ibidem, señala que contra el auto que ordena dichas medidas proceden los recursos de reposición y apelación, los cuales deben ser concedidos en el efecto devolutivo […] Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas […]”. 29. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.º, 2.º, 4.º y 9.º de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 30.
Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Planteamiento del problema jurídico 31. Con fundamento en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, le corresponde a la Sala determinar si la parte actora probó que las entidades demandadas vulneraron o amenazaron los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público al ejecutar el convenio de colaboración núm. 5212048 de 2013.
En consecuencia, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia apelada. 32. Para efectos de abordar el estudio del caso, la Sala analizará los siguientes aspectos: i) marco normativo y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa; ii) marco normativo y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público; iii) marco general sobre el programa formador de formadores para la organización comunal en Colombia; iv) análisis y solución del caso concreto; y v) conclusiones de la Sala.
Marco normativo y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa 33. La moralidad administrativa fue prevista como un derecho colectivo en los artículos 88 Constitución de la Política de 1991[27] y 4.º de la Ley 472[28]. Asimismo, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política de 1991, constituye un principio orientador de la función administrativa. 34.
La jurisprudencia de esta Corporación, se ha encargado de desarrollar sus características y alcance. La Sección Primera, en sentencia proferida el 21 de julio de 2018, sobre el derecho colectivo a la moralidad administrativa, recordó lo siguiente: “[…] En Sentencia de Unificación de 13 de febrero de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez, tuvo la oportunidad de explicar los alcances del derecho colectivo a la moralidad administrativa, así: […] Respecto de la moralidad administrativa, se ha señalado que si bien es un concepto jurídico indeterminado, en todo caso, la actuación de la administración debe estar direccionada a la satisfacción del interés general y realizarse dentro del marco de los fines establecidos por la Constitución y la ley.
En ese sentido la Sección Tercera de esta Corporación señaló: «[…] en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones. Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibidem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley». […]”[29]. 35.
El derecho colectivo a la moralidad administrativa exige que los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas por una parte, actúen de conformidad con los deberes establecidos en las normas o que se deriven de los principios generales del derecho y, por la otra, que se ciñan al cumplimiento del interés general en sus actuaciones. 36.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 1.º de diciembre de 2015, precisó que los elementos del concepto de la moralidad administrativa son los siguientes: “[…] 2.2.1. Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho.
(i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública. El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. […] 2.2.2.
Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular […]”[30]. 37.
Así las cosas, el derecho colectivo a la moralidad administrativa se relaciona con el ejercicio de la función pública según los mandatos del Estado Social de Derecho y, en especial, con el manejo correcto de los bienes y dineros públicos. 38. En conclusión, la moralidad administrativa, como principio de la función pública[31], es un precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y, como derecho colectivo[32] permite un control judicial por parte de la comunidad, a través de la acción popular. 39.
Para que se configure la vulneración de este derecho debe concurrir un elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y uno subjetivo relacionado con la demostración de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias o alejadas de la correcta función pública. 40. Sin embargo, esta Corporación, respecto del elemento subjetivo, ha precisado que no se trata de un juicio de responsabilidad personal del agente frente a una conducta dolosa toda vez que “[…] ese elemento subjetivo debe entenderse en los términos y para los efectos de la acción popular, cuyo objetivo no es juzgar la responsabilidad personal del servidor en los distintos ámbitos en los que esta puede verse comprometida como el fiscal, penal o disciplinario –para lo cual existen procedimientos específicos previstos en el orden jurídico–, sino determinar si se ha transgredido o amenazado una garantía colectiva […]”[33]; en esta condiciones concluyó que “[…] el análisis de la conducta del servidor y demás personas involucradas en la actuación que se cuestiona no requiere del alcance de certeza exigida en los juicios sobre la responsabilidad personal y debe acompasarse con las finalidades que le son propias a la acción prevista en el artículo 88 Superior […]”[34] Marco normativo y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público 41.
El patrimonio público es el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que son propiedad del Estado; por lo tanto, debe invertirse en el cumplimiento de sus fines esenciales, así como de sus obligaciones. 42. Los funcionarios públicos, en virtud del artículo 209 de la Constitución Política de 1991, tienen la obligación de defender el patrimonio público y garantizar que este sea administrado de manera eficiente y oportuna. 43.
El artículo 88 ejusdem señala que mediante las acciones populares se protegerán los derechos relacionados con el patrimonio. En efecto, el literal e) del artículo 4.º de la Ley 472, prevé la defensa del patrimonio público como un derecho e interés colectivo. 44. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[35], este derecho e interés colectivo alude por una parte, a la eficiencia, así como a la transparencia en el manejo y administración de los recursos públicos y, por la otra, a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y a la finalidad del Estado Social de Derecho.
Por tanto, “[…] si se afecta el patrimonio público en razón de que la administración o el particular que administra recursos públicos los maneja indebidamente, ya sea porque lo haga en forma negligente o ineficiente o porque los destine a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, es posible buscar su protección por vía de la acción popular[36] […]”[37]. 45.
En estas condiciones, se vulnera el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público cuando este resulta afectado por su manejo y administración inadecuada. Marco general sobre el programa formación de formadores para la organización comunal en Colombia 46. El artículo 38 de la Constitución Política de 1991 establece que “[…] Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad […]”.
En virtud de lo anterior, la Organización Comunal en Colombia se ha consolidado como la instancia a través del cual las comunidades deciden organizarse para liderar e impulsar procesos comunitarios en barrios y veredas, materializándose por medio de la participación y el quehacer en la vida de las comunidades. 47. En ese sentido, la estructura comunal se concibe como un proceso que parte de lo local hacia lo nacional, que se articula en torno a las Juntas de Acción Comunal que se encuentran conformadas principalmente por los líderes sociales y políticos de cada comunidad.
En la actualidad se encuentran ubicadas en el ámbito rural y urbano, en un número aproximado de 45.000 Juntas, según información reportada en la página web del Ministerio del interior[38]; cifra que las coloca a la cabeza de todas las posibles formas de Organización Comunitaria que se dan en el país. 48. Estas Organizaciones de Acción Comunal fueron reconocidas de forma parcial por la Ley 19 de 16 de julio de 1958[39] norma que tenía por objeto mejorar la coordinación y continuidad de la acción oficial mediante una reorganización de la administración pública. 49.
Lo anterior buscaba la participación de las Juntas de Acción Comunal como actores determinantes en la trasformación de dichos territorios con acciones puntuales tales como aumentar y mejorar la cobertura educativa, la organización de mingas para la construcción de viviendas, restaurantes, acueductos y otros tipos de infraestructura de aprovechamiento social que permitieran el desarrollo de las comunidades, siempre buscando la integración y la construcción del tejido social. 50.
A partir de 1973 se hizo manifiesta la necesidad de que las juntas se interrelacionaran para poder incidir en el ámbito municipal; dando lugar a la figura de la Asociación Municipal de Juntas de Acción Comunal, en las cuales las autoridades han tenido un interlocutor válido para concertar programas de desarrollo social y por ende de interés común. Estas asociaciones a la fecha, se constituyen como número significativo en cada uno de los municipios, localidades o comunas y corregimientos. 51.
En 1991, se reconoció la Confederación Nacional de Acción Comunal, como instancia nacional que consolida la estructura organizacional de primero, segundo, tercero y cuarto grado. 52. Debido a que en la Ley 19 no se estableció la organización interna, administrativa y jurídica de las Organizaciones de Acción Comunal, durante 44 años se permitió que su funcionamiento se rigiera por la costumbre.
Por tal motivo, surgió la necesidad de establecer un marco jurídico fuerte que les diera un orden y un reconocimiento ante el Estado, por ello se promulgó la Ley 743 con la que se definen las herramientas para el desarrollo de su actividad comunal con un respaldo jurídico y político más amplio, teniendo con ello un avance en cuanto a la organización administrativa para el funcionamiento de la acción comunal. 53.
De la experiencia de los procesos por autogestión comunitaria, estas juntas han incidido en la construcción de las obras de infraestructura requeridas por las comunidades, tales como puentes, caminos, puestos de salud y de policía, plazas de mercado, acueductos, alcantarillados, redes eléctricas, programas de vivienda por auto construcción y de empresas rentables comunales, entre otros, hasta llegar a construir cerca del 30% de la infraestructura comunal. 54.
Los proyectos que desarrolla el grupo de acción comunal están encaminados: i) al fortalecimiento de los procesos de planeación estratégica de la Confederación Nacional de Acción Comunal, ii) a la aplicación del Registro Censo Nacional para la cuantificación y cualificación de la organización comunal cuyo objetivo es establecer la medición y el análisis cualitativo y cuantitativo sobre los diferentes comportamientos organizativos y participativos para el manejo de información y oportuna toma de decisiones en la definición de políticas, y iii) al fortalecimiento de la capacidad de gestión de la acción comunal y de los entes territoriales a través del programa "Formación de Formadores" que su objetivo es establecer en la organización comunal el afianzamiento de la participación y la democracia, desde la construcción de escenarios de convivencia, respeto y tolerancia, avanzar en la reconciliación entre sus líderes, delegados, directivos y las comunidades, a partir de procesos académicos, pedagógicos, culturales, sociales y políticos, por medio de talleres, foros, conversatorios, encuentros regionales, congresos, etc., que en un dialogo social con líderes comunales y actores de entidades territoriales públicas y privadas, consolide la política comunal adoptada en el documento CONPES 3661 DE 2010. 55.
La implementación del programa mencionado supra demanda de una adecuada gerencia, planificación e intervención en cada una de las fases, asegurando la oportunidad en la toma de decisiones y la definición de responsabilidades de las instituciones públicas, educativas y de la acción comunal, con el propósito de legitimar la consolidación, sostenibilidad y pertinencia del proceso de formación a través de la estructura de la organización comunal.
Análisis y solución del caso concreto 56. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 57. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera y segunda instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Caldas.
Acervo y valoración probatoria 58. Teniendo en cuenta que para resolver el recurso de apelación es necesario estudiar las pruebas frente al problema jurídico planteado, para efectos metodológicos de la decisión, la Sala procederá de la siguiente manera: i) argumentos del recurso de apelación sobre la ejecución del convenio de colaboración núm. 5212048; ii) ausencia de material probatorio que sustente la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público; y iii) conclusiones.
Competencia de las partes contractuales para ejecutar el convenio de colaboración núm. 5212048 59. El convenio de colaboración núm. 5212048[40] fue suscrito entre Ecopetrol S.A., el Ministerio del Interior y la Confederación Nacional de Acción Comunal con el objeto de “[…] aunar esfuerzos para la ejecución de una propuesta de gestión social a través del fortalecimiento de las organizaciones de la Sociedad Civil (Juntas de Acción Comunal, Confederación Nacional de Acción Comunal, Federaciones de Acción Comunal y Asojuntas), que contribuya al desarrollo integral de la comunidad […]”; a su vez en el parágrafo único de la cláusula quinta del mencionado instrumento contractual se fijó que la entidad ejecutora sería la Confederación Nacional de Acción Comunal. 60.
Lo anterior en virtud a que la Confederación Nacional de Acción Comunal es la instancia nacional que consolida la estructura organizacional de primer, segundo, tercer y cuarto grado, se encarga de poner en marcha las políticas, programas y proyectos para el fortalecimiento de la acción comunal, y consolida la organización como una alternativa de desarrollo social para el Estado colombiano. 61.
Asimismo, se estableció que la Confederación Nacional de Acción Comunal de manera concertada con el Ministerio del Interior participaran en el desarrollo de los alcances del objeto contractual. 62. Para dar cumplimiento a los alcances del convenio la Confederación Nacional de Acción Comunal, a través de su representante legal, realizó una invitación[41], el 7 de marzo de 2015, al Presidente de la Federación de Acción Comunal de Caldas, en los siguientes términos: “[…] ASUNTO: Proceso de selección Formador de Formadores talleres regionales convenio 5212048, ECOPETROL – MINISTERIO DEL INTERIOR – CONFEDERACIÓN NACIONAL DE ACCIÓN COMUNAL. […] Atendiendo al objeto del convenio 5212048 […] se ha acordado que para la selección de las personas que participarán en el taller regional del programa formador de formadores es de obligatorio cumplimiento los siguientes parámetros: 1.
El cupo para su federación de diez (10) personas) 2. Los escogidos deben ser formadores departamentales, certificados por el Ministerio del Interior y la Confederación de Acción Comunal. 3. Si en su federación existieren más de diez (10), formadores departamentales, deberá invitar a todos los formadores departamentales y enviar las hojas de vida a la confederación Nacional de Acción Comunal, para que un tercero haga la selección de los diez (100) participantes al taller. 4.
Usted deberá notificar a los existentes formadores departamentales activos por escrito, si la decisión es de no asistir al taller o en su defecto de no tener interés en continuar en el programa de formación de formadores o por situaciones laborales o de tiempo no puede, estos formadores deberán expresarlo por escrito. 5. Usted deberá enviar a la Confederación antes del 6 de abril de 2015 la relación con nombres, dirección y teléfono de las personas de su federación que confirman asistencia al taller y anexar sus respectivas hojas de vida.
No para entrar en proceso de selección, si no de documentar el programa y soporte del convenio. 6. Si no existiere los diez formadores departamentales del numeral anterior, usted deberá por obligación hacer una convocatoria pública, para que incluya a las personas de la acción comunal de su jurisdicción preferibles (sic) formadores municipales.
Lo anterior para llenar el cupo de diez (10), que asistirán al taller […] 7. La Federación deberá informar a la Confederación los mecanismos públicos empleados para el proceso de convocatoria. […] 9. Es importante y fundamental que en la convocatoria se señales requisitos como: certificación que pertenecen a la acción comunal del territorio, tener el tiempo suficiente para generar los procesos de formación y asistencia al taller, tener capacidades de comunicación para la transmisión de conocimientos, ser bachiller, tener experiencia comunal por más de 5 años.
Sentido de pertenencia e identidad para con la acción comunal. […] 11. Para las convocatorias se debe observar los principios inspiradores de la acción comunal de Colombia consagrados en el artículo 20 de la ley 743 de 2002. Es decir, esta convocatoria debe ser diáfana, transparente, sin signos de amiguismo y compañerismo, siempre observando procesos incluyentes. 12.
La selección la realizara un tercero, los cuales no hacen parte de las entidades de la Alianza (ECOPETROL-MININTERIOR-CONFEDERACION), para garantizar objetividad y transparencia […]” (Destacado de la Sala) 63. Asimismo el representante legal de la Confederación Nacional de Acción Comunal informó[42], el 6 de marzo de 2015, al presidente de la Federación de Acción Comunal de Caldas, que la Comisión Pedagógica Nacional seleccionó al líder comunal José Vicente Caicedo Hernández para que los representara. 64.
Cabe agregar que, a la Comisión Pedagógica Nacional le corresponde asesorar al Ministerio del Interior y a la Confederación Nacional de Acción Comunal, en el establecimiento de los lineamientos metodológicos y pedagógicos, a partir de escenarios participativos y de reflexión académica; y propiciar la construcción de nuevos conocimientos y estructuras curriculares de acuerdo a los parámetros definidos en el modelo pedagógico del programa.
Por ello en representación de todas las federaciones de acción comunal consolidadas en Colombia y en atención a que el perfil del líder comunal lo permitía, realizó dicha selección. 65. Visto lo anterior, se puede afirmar que el convenio de colaboración núm. 5212048 fue ejecutado por la autoridad competente, a saber la Confederación Nacional de Acción Comunal, y por medio de su estructura organizacional culminó a satisfacción los alcances planteados en el objeto contractual como se puede observar en la entrega del informe[43] final, de 21 de octubre de 2015, suscrito por la entidad ejecutora, de la cual se puede apreciar entre otras cosas: i) la información del convenio; ii) los resultados del alcance núm. 1 del convenio sobre la situación actual del programa formación de formadores; iii) los resultados del alcance núm. 2 del convenio sobre el desarrollo de capacitaciones para dotar a la organización comunal de instrumentos que le permitan conducir de manera autónoma sus procesos de desarrollo estratégico en la comunidad; iv) los resultados del alcance núm. 3 del convenio sobre el establecimiento de una planeación estratégica que permita a la organización comunal generar transformaciones en las condiciones de vida de su comunidad; v) los resultados sobre el alcance núm. 4 del convenio sobre la caracterización a la organización comunal en áreas de influencia petrolera; y vi) el informe financiero sobre gastos, destinación y manejo de los recursos asignados para el desarrollo de las labores mencionadas supra. 66.
Es decir, el convenio de colaboración por una parte, se ejecutó en cabeza de la autoridad competente y, por la otra, se hizo extensivo a las federaciones de acción comunal en Colombia con el objeto de contar con la mayor participación de personas interesadas en capacitarse como líderes comunales, quienes replicarían el conocimiento adquirido, de acuerdo con las líneas metodológicas y cognitivas contempladas en los alcances del instrumento contractual. 67.
Finalmente, se observa que el mismo se dio por terminado el 25 de junio de 2015 con liquidación definitiva, sin salvedades ni saldos pendientes, y con la inversión de todos los recursos, destinados efectivamente para el cumplimiento del objeto contractual, como se puede apreciar en la entrega del informe[44] final del convenio. Ausencia de material probatorio que sustente la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público 68.
En atención a que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que para que se vulnere el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa deben concurrir los elementos: i) objetivo, relacionado con el quebrantamiento del ordenamiento jurídico; y ii) subjetivo, respecto de la conducta del servidor público; la Sala, a continuación, estudiará por una parte, si estos elementos se presentan en el caso sub examine y, por la otra, si existe material probatorio que sustente la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público. 69.
Respecto de la ejecución del convenio de colaboración núm. 5212048 se observa que se cumplieron todas las etapas previstas en el clausulado del instrumento contractual, como se puede apreciar del informe[45] de seguimiento a proyectos de inversión social, de 17 de enero de 2016, suscrito por la Gestora Técnica de Ecopetrol S.A., Ana Milena Gaviria Gómez, de quien también se recibió testimonio en audiencia de pruebas. 70.
Dicho informe sirvió de base para la liquidación del convenio mencionado supra y se resalta que quedaron formados en la metodología del programa formación de formadores 318 personas, de 34 federaciones y 6 departamentos no federados, quienes firmaron un acta por medio del cual se comprometieron a multiplicar este conocimiento en sus regiones.
Igualmente quedó una guía elaborada de cómo hacer planes de desarrollo comunales, un diagnóstico de las federaciones que les permitirá identificar las oportunidades de mejora en su comunidad, y cinco (5) guías nuevas para enriquecer el programa, seguir formando a más líderes comunales y el estado actual del mismo. 71. En relación con el alcance del convenio de colaboración denominado “[…] 1.
Establecer la situación actual del programa formación de formadores, y específicamente de personal que aun hace parte de la organización comunal y está formado […]”, la Confederación Nacional de Acción Comunal a través de la entrega del informe[46] final estableció que deben realizarse planes de mejoramiento en las 34 federaciones, toda vez que se encontró un porcentaje alto de formadores que no cumplieron con el objetivo para lo cual fueron formados, que es propagar su conocimiento y capacitar a más líderes comunales. 72.
En consecuencia de lo anterior, esta Sala observa, por una parte, que: i) se ejecutó el contrato en el marco de las garantías legales y constitucionales de acuerdo con el principio de legalidad y en desarrollo de los principios de la función administrativa que rigen las actuaciones del Estado y la de sus agentes; ii) las partes cumplieron con las obligaciones contractuales.
En efecto, en el expediente existen pruebas de las actuaciones desplegadas para la ejecución contractual y, por el contrario, la parte actora no aportó medios de convicción sobre la actuación de la administración contraria al interés general. 73. Y, por la otra, se logró establecer el afianzamiento de la participación y la democracia de quienes hicieron parte de los talleres desarrollados en virtud de la ejecución del convenio, desde la construcción de escenarios de convivencia, respeto y tolerancia. 74.
Ahora bien, respecto de la afirmación de la parte demandante relacionada con que se excluyeron a los formadores del año 2006 para ser beneficiarios del convenio de colaboración núm. 5212048, esta Sala observa que, según el acervo probatorio relacionado en párrafos anteriores, la Confederación Nacional de Acción Comunal en el ejercicio de funciones, a través de su representante legal, convocó[47] a todas las federaciones consolidadas en Colombia con el objeto de contar con la participación masiva de las personas interesadas en capacitarse y formarse como líderes comunales, y para que hicieran parte del proceso de selección del programa. 75.
Contrario sensu no obra en el expediente pruebas que permitan inferir que la entidad ejecutora del contrato, el Ministerio del Interior o Ecopetrol S.A. hayan direccionado hacia algún sector de la población el beneficio del convenio, cuando su razón de ser fue el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y contribuir al desarrollo integral de la comunidad.
Desde luego, de las cláusulas del convenio no se infiere que los formadores del año 2006 hayan sido excluidos para postularse y ser beneficiarios de los alcances del instrumento contractual tantas veces mencionado. 76. Tampoco es de recibo el argumento del actor popular tendiente a que los formadores del año 2006 debieron ser los beneficiarios, de forma exclusiva, de las actividades a desarrollar con la ejecución del convenio, toda vez que este tipo de iniciativas contractuales lo que buscan es adelantar procesos de formación y capacitación de acuerdo con los parámetros metodológicos y pedagógicos definidos por el Ministerio del Interior, la Confederación Nacional de Acción Comunal y el Comité Asesor Pedagógico y así brindar soporte académico, entre otros, al proceso de formación de formadores a toda la población interesada en hacer parte de las organizaciones de acción comunal. 77.
En relación con el argumento de la parte demandante encaminado a afirmar que los formadores del año 2006, que no fueron seleccionados para ser beneficiarios del convenio de colaboración, perderían su calidad, no tiene soporte en el expediente y por el contrario según el documento Conpes 3955 de 31 de diciembre de 2018[48] se establece que el Ministerio del Interior reestructurará el programa formación de formadores, con el apoyo de la Confederación Nacional de Acción Comunal. 78.
Si bien el programa, actualmente, se desarrolla con base a lo descrito en el manual del programa elaborado en el año 2007, este debe ser actualizado de acuerdo con las nuevas realidades de la Organización de Acción Comunal, es decir, “[…] La reestructuración del programa busca empoderar a las organizaciones comunales y a líderes comunitarios en temas específicos de su ejercicio, de tal manera que se conviertan en multiplicadores permanentes de conocimiento en sus territorios, promoviendo la participación de nuevos liderazgos interesados en participar a nivel nacional y departamental […]”. 79.
Además de su reestructuración, posteriormente “[…] el Ministerio del Interior certificará, entre 2019 y 2022, a 1.500 nuevos líderes “formador de formadores” quienes replicarán en el territorio el conocimiento de adquirido (sic), de acuerdo con las líneas metodológicas y cognitivas contempladas en el programa […]”. Lo anterior es el resultado de las mesas de trabajo realizadas en el marco de los talleres departamentales de formadores que arrojó como una de las principales necesidades de la población comunal darle más trascendencia al programa formador de formadores.
Cabe resaltar que a la fecha no se encontraron resultados de los avances, sobre certificación de nuevos líderes comunales, en lo que va del año 2019. 80. Se observa claramente que los formadores del año 2006 que no tuvieron la oportunidad de capacitarse, en virtud de la ejecución del convenio de colaboración núm. 5212048, tendrán la oportunidad de hacerlo con ocasión a la restructuración del programa mencionado en el párrafo anterior. 81.
En efecto, la afirmación del actor popular en el recurso de apelación acerca de que los nuevos formadores no van a cumplir con el proceso de seguir formando, tampoco tiene asidero en esta instancia judicial en la medida que según la entrega del informe[49] final se observa que una vez terminado el taller nacional realizado por el Comité Asesor Pedagógico “[…] se comenzó a la capacitación por región de los comunales seleccionados, según hojas de vida radicadas por federación […]”.
Así las cosas, se dio inicio a los talleres regionales de manera concertada con el Comité Asesor Pedagógico con el personal capacitado para tal fin. 82. Ello permite concluir que si se fomentó la construcción de comunidad a través de la formación ciudadana, con la réplica del taller nacional en los talleres regionales del personal que fue seleccionado, previamente, para el cumplimiento de uno de los alcances del convenio de colaboración dirigido a “[…] 2.
Desarrollar capacitaciones. Transferencia de conocimiento a las JAC e instrumentos para dotar a la organización de una capacidad de autosuficiencia que les permita conducir de manera autónoma sus procesos de desarrollo estratégico […]”. 83. Según el argumento de la parte demandante tendiente a calificar que el cuerpo directivo de la Junta de Acción Comunal no está debidamente capacitado, no encuentra justificación fáctica ni probatoria en el expediente, en la medida que si bien el artículo 32 del Decreto 2350 de 20 de marzo de 2003[50] establece que “[…] será requisito para ser dignatario de un organismo comunal acreditar dentro del año siguiente a su nombramiento una formación académica de 20 horas […]”, no se allegó prueba al proceso que indique que el personal directivo no haya realizado su formación académica de 20 horas y que por tal motivo no sea idóneo para representar a la comunidad. 84.
Hechas las consideraciones anteriores, los argumentos de impugnación del actor popular han sido refutados y luego de analizar las pruebas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica[51], esta Sala ha llegado a la conclusión que la parte actora no probó que: i) la ejecución del convenio de colaboración núm. 5212048 se haya llevado acabo con quebrantamiento del ordenamiento jurídico; ii) el convenio mencionado supra se haya direccionado para beneficiar a un sector de la población, favoreciendo el interés particular por encima del interés general; iii) los formadores del año 2006 hayan perdido tal calidad en virtud del convenio de colaboración ejecutado; iv) el cuerpo directivo de la Junta de Acción Comunal no sea personal idóneo y calificado para orientar la formación en materia comunal; y v) los recursos destinados para la ejecución del convenio de colaboración hayan sido utilizados con propósitos distintos que cumplir con los alcances del mismo y/o que no haya existido transparencia en el manejo y administración de dichos recursos públicos. 85.
Tal como se ha visto, el actor popular no probó los elementos objetivo y subjetivo, necesarios para vulnerar o amenazar el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa; tampoco probó el desconocimiento del derecho a la defensa del patrimonio público. 86. En este estado del estudio, la Sala recuerda que, de conformidad con el artículo 164 de la Ley 1564, toda decisión judicial debe fundarse en pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso.
Además, la lesión o el peligro de los derechos e intereses colectivos debe estar debidamente probada. Al respecto, el artículo 30 de la Ley 472, señala: “[…]
ARTICULO
30. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella […]”. 87.
Así las cosas, corresponde a la parte actora la carga de acreditar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. La omisión en el cumplimiento de la carga procesal trae consigo posibles consecuencias desfavorables, como una sentencia que niegue las pretensiones de la demanda. 88. En el caso sub examine no se evidencia una justificación razonable que hubiese relevado a la parte actora del cumplimiento de la carga procesal de acreditar los hechos que, a su juicio, vulneran o amenazan los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. 89.
En estas condiciones la sentencia proferida, en primera instancia, será confirmada. Conclusiones de la Sala 90. Con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en primera instancia, el 26 de enero de 2018. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 26 de enero de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Ausente con excusa ----------------------- [1] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. [2] Cfr. folio 3 del cuaderno núm. 1. [3] Cfr. folio 1 del cuaderno núm. 1. [4] Cfr. folio 23 del cuaderno núm. 1. [5] Cfr. folio 31 del cuaderno núm. 1. [6] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. [7] Cfr. folio 91 del cuaderno núm. 1. [8] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [9] Cfr. folio 179 del cuaderno núm. 1. [10] Cfr. folio 189 del cuaderno núm. 1. [11] Cfr. folio 275 del cuaderno núm. 1. [12] Cfr. folio 299 del cuaderno núm. 2. [13] Cfr. folio 318 del cuaderno núm. 2. [14] Cfr. folios 113 al 121 del cuaderno principal. [15] Cfr. folio 90 del cuaderno núm. 1. [16] Cfr. folio 96 del cuaderno núm. 1. [17] Cfr. folio 134 del cuaderno núm. 1. [18] Cfr. folios 293 al 302 del cuaderno principal. [19] Cfr. folio 313 del cuaderno núm. 2. [20] Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente a los organismos de acción comunal. [21] Cfr. folio 325 del cuaderno núm. 1. [22] Cfr. folio 333 del cuaderno núm. 1. [23] Cfr. folio 342 del cuaderno núm. 1. [24] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [25] “Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”: [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 28 de marzo de 2014, proceso identificado con número único de radicación: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [27] “Artículo 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. (…)”. (Resaltado fuera de texto original) [28] Literal b) [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dr. Oswaldo Giraldo López, sentencia proferida el 21 de julio de 2018 [30] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia proferida el 1.º de diciembre de 2015, núm. único de radicación 11001-33-31-035-2007-00033-01. [31] Constitución Política «Artículo 209.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». [32] Constitución Política «Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.” [33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia proferida el 16 de marzo de 2017, C.P. Dr. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, núm. único de radicación 250002324000200400894-01(AP) [34] Ibidem [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia proferida el 14 de junio de 2019, C.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico, núm. único de radicación 250002337000201002552-01(AP). [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del AP – 163 de 2001. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia proferida el 5 de julio de 2014, C.P. Dr. Carlos Alberto Zambrano Barrera, núm. único de radicación 200012331000201000478-01(AP) [38] https://www.mininterior.gov.co/mision/direccion-para-la-democracia- participacion-ciudadana-y-accion-comunal/accion-comunal/organizaciones-de- accion-comunal-oac, Consultada el día 7 de octubre de 2019. [39] Por la cual la Nación se asocia al segundo Centenario de Fundación y Sesquicentenario de la creación en Municipio de la ciudad de Urrao, en el Departamento de Antioquia, y se dictan otras disposiciones. [40] Cfr. folio 12 del cuaderno núm. 1. [41] Cfr. folio 78 del cuaderno núm. 1. [42] Cfr. folio 76 del cuaderno núm. 1. [43] Cfr. folio 196 del cuaderno núm. 1. [44] Cfr. folio 196 del cuaderno núm. 1. [45] Cfr. folio 192 del cuaderno núm. 1. [46] Cfr. folio 196 del cuaderno núm. 1. [47] Cfr. folio 74 del cuaderno núm. 1. [48] Por medio del cual se establece la estrategia para el fortalecimiento de la acción comunal en Colombia. [49] Cfr. folio 196 del cuaderno núm. 1. [50] Por el cual se reglamenta la Ley 743 de 2002. [51] Artículo 176 de la Ley 1564.