ACREDITACIÓN DEL REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL PARA DECLARAR LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Al tener la potencialidad de afectar derechos de carácter constitucional [La Sala deberá establecer si] ¿[e]s relevante constitucionalmente la acción de tutela que se promueve para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, si la vulneración de éstos se atribuye a unas providencias judiciales que declararon probada la excepción de caducidad de una acción de reparación directa? (…) Para la Sala, el presente asunto, contrario a lo sostenido por el juez de primera instancia, sí satisface el requisito de relevancia constitucional, como quiera que las providencias judiciales censuradas, que declaran probada la excepción de caducidad de la acción y en consecuencia rechazaron la demanda, tienen la potencialidad de afectar derechos de carácter constitucional, en particular el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, el cual constituye una de las garantías mínimas del debido proceso.
(…) Además, aunque no fue invocado por los solicitantes, el supuesto desconocimiento del precedente tendría la virtualidad de comprometer el derecho fundamental a la igualdad, siendo procedente el examen de esta acción constitucional respecto de esta garantía fundamental. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA DEMANDA - A partir del día siguiente a la fecha en que se declaró fallida la audiencia / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración [La Sala] deberá [resolver] si ¿incurren en desconocimiento de precedente, vulnerando los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, igualdad y al debido proceso, las providencias que en un proceso de reparación directa declararon probada la excepción de caducidad de la acción, con fundamento en que el cómputo de ese término debe reanudarse a partir del día siguiente a la fecha en que se declaró fallida la audiencia de conciliación extrajudicial, día éste que no era hábil? (…) En el presente caso, la parte actora manifiesta que la providencia censurada, al no reanudar el término de caducidad a partir del día hábil siguiente a la expedición de la constancia que declaró fallida la audiencia de conciliación, sino a partir de un día no hábil (sábado), desconoció el precedente judicial de la Sección Tercera del Consejo de Estado contenido en las providencias de 27 de enero de 2016 y 15 de abril de 2015.
(…) La Sala advierte que las providencias judiciales citadas por el impugnante no constituyen precedente judicial aplicable al caso concreto, como quiera que tales proveídos no resuelven el mismo problema jurídico que hoy es objeto de estudio, pues no existe identidad entre los hechos. Así entonces, a pesar de que en ellas se analizó la ocurrencia del fenómeno de la caducidad, dicho estudio se efectuó en el marco de dos demandas de reparación directa fundadas en supuestos fácticos diferentes a los invocados en este asunto.
(…) En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de 22 de agosto de 2019 por medio de la cual la Subsección “A” de la Sección Tercera de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, negará el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03337-01(AC) Actor: LUZ ESTELA LLANOS ARAPO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META - JUZGADO 1° ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la providencia de 22 de agosto de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A”, del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO Los señores LUZ ESTELA LLANOS ARAPO, RICARDO LLANOS ARAPO, LEURDIS LLANOS GÓMEZ[1], OVEIDA LLANOS ARAPO[2] y CAMPO ELÍAS LLANOS BUSTOS, por medio de apoderado judicial, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados con ocasión de las providencias del 2 de junio de 2016[3] y 9 de mayo de 2019[4], proferidas por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta – Sala Cuarta Oral, respectivamente, por medio de las cuales se declaró probada la excepción de caducidad y se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra dicha decisión, en el sentido de confirmarla, dentro del medio de control de reparación directa bajo radicado 50001 33 33 001 2015 00070 00 interpuesto por los aquí accionantes contra el Hospital Departamental de Villavicencio, la E.S.E. Municipal de Villavicencio y la Cooperativa de Salud Comunitaria – Comparta EPS-S, con ocasión de la falla en la prestación del servicio médico que ocasionó la muerte del señor Carlos Llanos Arapo.
En criterio de la parte actora, las providencias censuradas incurren en desconocimiento del precedente contenido en las providencias 27 de enero de 2016 (proceso n° 47001 23 31 000 2012 00315 01 (48533) C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz) y 15 de abril de 2015 (proceso nº 27001-23-33-000-2013- 00120-01 (47704), C.P. Hernán Andrade Rincón), proferidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Aducen que “[…] hay un yerro por parte del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y del Tribunal Administrativo del Meta, al desconocer lo que ha precisado el Consejo de Estado en cuanto a la situación desde cuando se empieza a adicionar los días que faltan para que se cumpla el término de caducidad, una vez se expide la certificación de la procuraduría judicial… ESTO ES, AL DÍA HABIL SIGUIENTE DE SU EXPEDICIÓN” (Mayúsculas del texto original).
Señalaron que el recurso de apelación interpuesto ante el Tribunal Administrativo del Meta fue interpretado de manera superficial y equívoca, desconociéndose la totalidad de los argumentos esbozados en él y adentrándose en una discusión que no se abordó, toda vez que “nunca he pretendido extender o modificar los dos años del término legal de caducidad de la acción de Reparación Directa […].
Lo que ha pretendido el suscrito en el caso bajo estudio es que se tenga en cuenta el precedente judicial referido anteriormente en el caso bajo estudio”. Finalmente, enfatizaron en que “[…] lo que se persigue es que, conforme a las sentencias hoy citadas, se acoja el desarrollo jurisprudencia (sic) decantado por el Honorable Consejo de Estado frente al caso sub examine y por tal en el conteo prescriptivo se adicionen los cuatro (4) días faltantes para que opere la caducidad a partir del primer día hábil siguiente a la expedición de la certificación de la audiencia fallida de conciliación, es decir, a partir del martes 02 de febrero de 2015”, y no del día sábado 31 de enero de 2015, como lo entendieron las autoridades judiciales accionadas.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1. El 24 de julio de 2019 la Sección Tercera, Subsección “A”, de esta Corporación admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio y al Tribunal Administrativo del Meta, y comunicar al Hospital Departamental de Villavicencio, a la E.S.E. Municipal de Villavicencio y a la Cooperativa de Salud Comunitaria – Comparta EPS- S., como terceros interesados en este asunto; igualmente, se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio presentó informe en el que manifestó que no existió desconocimiento del precedente judicial, toda vez que, si bien en la providencia invocada como tal se utilizó la expresión “día hábil siguiente a la expedición de la certificación de la audiencia fallida de conciliación”, la situación fáctica del proceso en que ella se dictó dista de lo sucedido en la demanda de reparación directa promovida por los hoy tutelantes, pues “[…] el día hábil siguiente a que hizo referencia la alta corporación en aquel pronunciamiento (17 de diciembre de 2010) correspondía a un día jueves, sin que ello signifique que cuando la constancia sea expedida un día viernes, el término de caducidad se suspenda durante el fin de semana ordinario o inclusive por tres días si es un puente festivo”.
Estimó que, “[…] contrario a lo afirmado por el accionante, lo que sucede es que si el término vence en uno de estos días, la demanda debe radicarse a más tardar el primer día hábil siguiente, más no como lo pretende el demandante que durante esos días no corra el respectivo término, o que se sumen otros dos o tres días más para presentar la demanda”.
En consecuencia, considera que no existió vulneración al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado allegó escrito en el que señaló que el contenido de la presente acción de tutela no guarda relación con las facultades y funciones asignadas a dicha entidad, por lo que no tiene competencia para pronunciarse frente a los derechos fundamentales en tanto no existe legitimación en la causa por pasiva.
En consecuencia solicitó su desvinculación del presente trámite. 2.4. El Tribunal Administrativo del Meta y las demás partes guardaron silencio[5]. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de 22 de agosto de 2019[6] la Sección Tercera, Subsección “A”, de esta Corporación, declaró improcedente el amparo de tutela de los derechos fundamentales invocados por el accionante, tras concluir que en el presente caso no se cumple el requisito de relevancia constitucional.
Como fundamento de la decisión, aseveró que la parte demandante acudió a la acción de tutela con el propósito de que la decisión tomada por los jueces de instancia sea analizada nuevamente, en orden a que se establezca si la demanda de reparación directa se interpuso o no por fuera del término de caducidad que señala la ley, desconociendo que esta acción constitucional no es una tercera instancia del proceso ordinario de reparación directa.
Ello es así, si se tiene en cuenta que se plantearon los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión del 2 de junio de 2016, mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo Oral de Villavicencio declaró probada la excepción de caducidad. En esa medida, señaló que, “el objeto de la demanda es continuar con el debate respecto de la operancia o no de la caducidad de la acción que fue zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional”.
IV. IMPUGNACIÓN Inconforme con el fallo de primera instancia la parte actora presentó impugnación[7], al considerar que el asunto objeto del debate es de evidente relevancia constitucional, como quiera que se invocó la vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. En ese sentido, explicó que si acudió a los argumentos que expuso en su momento en el recurso de apelación, fue para contextualizar la situación que lo motivó a interponer la acción de tutela.
Reiteró que las providencias censuradas desconocen los pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado invocados en la solicitud de tutela (expediente: 48.533 y 47.704), en los que se precisó que la reanudación de los días restantes del término de caducidad, suspendido por razón del trámite de la conciliación prejudicial, inicia el día hábil siguiente a la fecha en que se expide la certificación de la Procuraduría Judicial.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA. De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.
HECHOS 1. El señor Carlos Llanos Arapo acudió en varias oportunidades a la I.P.S LA ESPERANZA de Villavicencio manifestando dificultades de salud y a raíz de que persistió su sintomatología se ordenó su remisión al Hospital Departamental de Villavicencio, en el que fue hospitalizado y sometido al procedimiento quirúrgico de Colectomía total.
Pese a ello, falleció el día 15 de noviembre de 2012. Por los hechos mencionados, el 4 de febrero de 2015, los señores Luz Estela Llanos Arapo, Ricardo Llanos Arapo, Campo Elías Llanos Bustos, Oveida Llanos Arapo, actuando en nombre propio y en representación de sus hijos menores de 18 años, y Leurdis Llanos Gómez, en nombre propio y en representación de su hija menor de 18 años, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del Hospital Departamental de Villavicencio, la E.S.E. Municipal de Villavicencio, y la Organización Solidaria Cooperativa de Salud Comunitaria - Comparta E.P.S., con el fin de que se les declarara responsables por las fallas en la prestación del servicio médico que ofrecieron al señor Carlos Llanos Arapo que, en su criterio, provocaron su fallecimiento. 2.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en audiencia inicial celebrada el 2 de junio de 2016, declaró la excepción de caducidad de la acción propuesta por el apoderado del Hospital Departamental de Villavicencio. 3. La parte demandante presentó recurso de apelación contra esta decisión, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo del Meta mediante providencia de 9 de mayo de 2019, confirmando lo dispuesto en primera instancia. Como fundamento de su decisión, el Tribunal precisó lo siguiente: “De acuerdo con lo anterior, el término de caducidad inició desde el 16 de noviembre de 2012, fecha posterior al fallecimiento del señor Llanos Arapo (QEPD) y culminaría el 16 de noviembre de 2014.
Sin embargo, como se verifica de la certificación vista a folios 41-44 del expediente, los demandantes presentaron solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 13 de noviembre de 2014, lo cual suspendió el término de caducidad del medio de control entre el 13 de noviembre de ese año y el 30 de enero de 2015, las dos fechas inclusive, restando cuatro (4) días para que operara la caducidad, toda vez, que desde el 16 de noviembre de 2012 hasta el 12 de noviembre de 2014, habían transcurrido un (1) año, once (11) meses y veintiséis (26) días.
De acuerdo con los argumentos expuestos por el demandante al sustentar el recurso, el conteo de los cuatro (4) días que restaban para que operara la caducidad, se deben contabilizar únicamente sobre los días hábiles posteriores a la expedición de la certificación de agotamiento del requisito de procedibilidad, toda vez que el 31 de enero coincidió con un sábado, por lo cual, contaba hasta el día 5 de febrero de 2015 para presentar la demanda y como lo hizo el 4 de febrero, se entiende que estaba en término.” Al respecto advierte la Corporación que como el término de caducidad del medio de control de reparación directa fue fijado por el legislador en años, su conteo se efectúa según el calendario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal que señala “por año y por mes se entienden los del calendario común”.
Por lo anterior, no es de recibo para la Sala la postura del demandante, pues, es clara la norma que determinó que la oportunidad para presentar la demanda de reparación directa se contabiliza en años, lo mismo que la postura del Consejo de Estado[8], al indicar que el conteo del término de caducidad fijado en meses y años se realiza conforme al calendario, esto quiere decir, sin entender suprimidos los días feriados y de vacancia, precisándose que cuando el plazo finaliza en un día inhábil, el plazo se extenderá hasta el primer día hábil, según lo prescribe el artículo 62 del Código del Régimen Político y Municipal. […] Por lo anterior, en el presente asunto el término faltante para instaurar la demanda debe contarse en días calendario, venciendo la oportunidad para presentar el medio de control de reparación directa el 3 de febrero de 2015, pues, los (4) cuatro días faltantes transcurrieron desde el 31 de enero al 3 de febrero de 2015.
En consecuencia, al haber sido interpuesta la demanda un día después de la fecha límite para ejercer el medio de control de reparación directa, la Sala confirmará la decisión recurrida por encontrarse ajustada a derecho […]”[9].
3. PROBLEMA JURÍDICO A partir de los fundamentos de la impugnación, corresponde a la Sala resolver lo siguiente: ¿Es relevante constitucionalmente la acción de tutela que se promueve para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, si la vulneración de éstos se atribuye a unas providencias judiciales que declararon probada la excepción de caducidad de una acción de reparación directa? Si la respuesta a este interrogante es afirmativa, deberá resolverse si ¿incurren en desconocimiento de precedente, vulnerando los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, igualdad y al debido proceso, las providencias que en un proceso de reparación directa declararon probada la excepción de caducidad de la acción, con fundamento en que el cómputo de ese término debe reanudarse a partir del día siguiente a la fecha en que se declaró fallida la audiencia de conciliación extrajudicial, día éste que no era hábil?
4. ANÁLISIS DE LA SALA 5.4.1. Relevancia Constitucional La Corte Constitucional ha sostenido que los asuntos sometidos al juez de tutela deben ser constitucionalmente relevantes; es decir, el debate que se plantea en la demanda debe versar respecto de derechos fundamentales. En ese sentido, en la sentencia C-590 de 2005 se indicó “[…] que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, es decir, que plantee una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública.” Así las cosas, al analizar la procedencia de una acción de tutela en contra de una providencia judicial, el primer punto que debe abordar el juez será el de examinar si el asunto puesto a su consideración se encuentra revestido de relevancia constitucional, determinando la razón por la cual esa situación afecta realmente los derechos fundamentales de las partes.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: “[…] Frente a la exigencia de que lo discutido sea de evidente relevancia constitucional, esta Corte ha dicho que obedece al respeto por la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones. Debe el juez de tutela argumentar clara y expresamente por qué el asunto puesto a su consideración es realmente una cuestión de relevancia constitucional, que afecta los derechos fundamentales de las partes.” (Subrayas fuera del texto).
Además de lo anterior, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional, el interesado debe explicar las razones por las cuales entiende transgredidos los derechos fundamentales que haya invocado. En tal virtud, si el derecho aducido no cuenta con dicho carácter, no hay lugar a emprender el estudio de los requerimientos que siguen, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de esos y no otros derechos.
Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se conoce como su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de la acción prevista en el artículo 86, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental constitucional. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección.” [10] Con miras a establecer los aspectos que deben ser puntualizados para resolver si una demanda de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de la tutela un examen de las razones del actor para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo fundamental del mismo.
En el caso concreto, los accionantes invocaron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, se vulneraron por las autoridades judiciales al declarar probada la excepción de caducidad de la acción dentro del proceso de reparación directa promovido por aquellos, desconociendo el precedente judicial de la Sección Tercera del Consejo de Estado según el cual, la reanudación de los días restantes del término de caducidad, suspendido por razón del trámite de la conciliación prejudicial, inicia el día hábil siguiente a la fecha en que se expide la certificación de la Procuraduría Judicial.
Para la Sala, el presente asunto, contrario a lo sostenido por el juez de primera instancia, sí satisface el requisito de relevancia constitucional, como quiera que las providencias judiciales censuradas, que declaran probada la excepción de caducidad de la acción y en consecuencia rechazaron la demanda, tienen la potencialidad de afectar derechos de carácter constitucional, en particular el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, el cual constituye una de las garantías mínimas del debido proceso[11].
Bajo esa perspectiva, el que en el proceso de reparación directa los demandantes hayan expuesto la tesis que plantean como sustento del cargo por desconocimiento del precedente en esta acción constitucional, no descarta automáticamente la relevancia constitucional de la tutela, tal como lo consideró el a quo, pues la decisión censurada tiene la virtualidad de afectar derechos fundamentales.
Además, dicha actuación da cuenta de que la parte actora agotó los mecanismos ordinarios procedentes en procura de la protección de sus derechos y expuso las razones que sustentan su disenso en las oportunidades procesales pertinentes, siendo estos también requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Además, aunque no fue invocado por los solicitantes, el supuesto desconocimiento del precedente tendría la virtualidad de comprometer el derecho fundamental a la igualdad, siendo procedente el examen de esta acción constitucional respecto de esta garantía fundamental.
En efecto, el derecho fundamental a la igualdad[12] de las personas que acuden a la administración de justicia puede resultar afectado, entre otros eventos, cuando se profiere una decisión sin tener en cuenta el precedente judicial, esto es, las providencias anteriores que, debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado, debieron ser analizadas por la autoridad judicial para resolver el caso en estudio.
Así las cosas, la Sala encuentra que la presente acción cumple con los demás requisitos generales para su examen, en razón a que: i) la parte actora agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía, toda vez que se surtieron las dos instancias en el proceso de reparación directa y contra la providencia que se cuestiona no procede recurso adicional; ii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable[13], ya que se radicó menos de tres meses después de notificada la providencia que se ataca; iii) la irregularidad que se le endilga a la sentencia, esto es, el desconocimiento del precedente, afecta la decisión de fondo por cuanto, de encontrarse configurado, tendría un efecto decisivo y determinante en su trámite; iv) la situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue puntualizada en el escrito de tutela y la controversia planteada fue alegada en el recurso de apelación propuesto en el curso del proceso; y v) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.
En consecuencia, la Sala procederá a su estudio. 5.4.2. Desconocimiento del precedente La Corte Constitucional[14], al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”.
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar y unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la providencia censurada, al no reanudar el término de caducidad a partir del día hábil siguiente a la expedición de la constancia que declaró fallida la audiencia de conciliación, sino a partir de un día no hábil (sábado), desconoció el precedente judicial de la Sección Tercera del Consejo de Estado contenido en las providencias de 27 de enero de 2016 y 15 de abril de 2015, dictadas en los procesos números 48.533 y 47.704, según el cual la reanudación de los días restantes del término de caducidad, suspendido por razón del trámite de la conciliación prejudicial, inicia el día hábil siguiente a la fecha en que se expide la certificación de la Procuraduría Judicial. 5.4.2.1.
Para determinar si efectivamente la providencia censurada desconoció el precedente judicial invocado por los accionantes, es preciso establecer la regla jurídica fijada en las providencias citadas, a saber: En la providencia del 27 de enero de 2016 (expediente 48.533)[15], esta Corporación confirmó la sentencia que declaró la caducidad de la acción de reparación directa, con la que se pretendía que se declarara responsables a la Dirección Nacional de Estupefacientes y a la Fiscalía General de la Nación, por los perjuicios causados al demandante con ocasión de la confiscación de un bien inmueble ubicado en la ciudad de Santa Marta.
Con relación al cómputo del término de caducidad, en esa oportunidad, la Sección Tercera, Subsección “C”, sostuvo: “En primera medida, la Sala reitera que el único supuesto para la suspensión del término de caducidad, se presenta en el caso descrito en el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009 y 21 de la Ley 640 de 2000, esto es, por la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial y que dicha suspensión será hasta l) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o ll) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. Bajo este entendido, la vacancia judicial no suspende el término de caducidad, sobre el particular esta Corporación manifestó: “Asimismo, de conformidad con el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal arriba citado, cuando el término para presentar la demanda se venza en los días en que el Despacho Judicial no se encuentre prestando sus servicios, éste se extenderá hasta el primer día hábil siguiente.
Consecuentemente con lo anterior, se advierte que ni el cese de actividades ni la vacancia judicial, interrumpen el término de caducidad para ejercer la acción, pues tales circunstancias no deben ser tenidas en cuenta, salvo que el plazo expire cuando el Despacho se encuentre cerrado, caso en el cual el término se prorroga hasta el primer día hábil siguiente.”[16] En ese orden de ideas, se tendría que el término de dos (2) años de caducidad de la acción de reparación directa habría transcurrido desde el 17 de octubre de 2008, fecha en la que se realizó la entrega real y material del inmueble con matrícula Nro. 080-64780, hasta el 17 de octubre de 2010.
No obstante lo anterior, como el día 24 de septiembre de 2010 la parte actora solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 43 Judicial II para Asuntos Administrativos del Magdalena, en esa fecha operó la suspensión del término de caducidad de la acción de reparación directa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 del Decreto 1716 de 2009 y 21 de la Ley 640 de 2000 arriba mencionados, término que reanudó el día 16 de diciembre de 2010, fecha en la cual se expidió constancia de audiencia fallida.
Así las cosas, bajo esta hipótesis el término fue suspendido cuando faltaban 24 días para que operara la caducidad de la acción de reparación directa; por consiguiente se deben adicionar éstos, contabilizando tal término desde el 17 de diciembre de 2010 –día hábil siguiente a la expedición de la certificación de la audiencia fallida de conciliación- hasta el 9 de enero de 2011, fecha en la cual habrían finalizado los dos (2) años.
Sin embargo, debido a que el 9 de enero de 2011 los Despachos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encontraban cerrados por vacancia judicial, es aplicable lo que señala el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal según el cual “si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”, es decir que la acción debió haberse presentado, a más tardar, el día 11 de enero de 201 (sic), fecha en la cual la Rama Judicial retornó a labores.
Por lo anterior, y dado que la demanda de la referencia fue presentada hasta el 31 de enero de 2011, se tendrá por caducada la misma y se confirmará la Sentencia del veintiséis (26) de junio de dos mil trece (2013) proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. […]” (Negrilla fuera del texto original) Por su parte, en la providencia de 15 de abril de 2015, proferida en el expediente 47704[17], la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó el auto que rechazó por caducidad la demanda de reparación directa con la que se solicitaba declarar la responsabilidad del municipio de Condoto- Chocó, por los perjuicios causados a los demandantes con ocasión de la “falla en la prestación del servicio administrativo y/o de la función pública policiva”, en la que se estimaba había incurrido el demandado al no suspender una explotación minera.
Con relación a la caducidad de la acción de reparación directa, la Subsección “A” de la Sección Tercera de esta Corporación señaló: “Así las cosas, teniendo en cuenta que el término para presentar la demanda en ejercicio del medio de reparación directa es de 2 años, el cómputo del mencionado plazo deberá contarse según el calendario, esto es, a partir del día siguiente a la ejecutoria de la Resolución 2007 de 28 de octubre de 2010, proferida por la Gobernación del Chocó, por lo cual el término empezó a correr desde el día 4 de diciembre del mismo año, razón por la cual la oportunidad para presentar la demanda corría hasta el 4 de diciembre de 2012.
Ahora bien, se tiene que el día 5 de diciembre de 2012 la parte actora solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 41 de Asuntos Administrativos del Quibdó, lo cual en principio llevaría a concluir que la solicitud fue presentada de manera extemporánea, no obstante a folio 35 del cuaderno 1 se encuentra certificación de la Alcaldía Municipal de Condoto en la cual se manifestó: “Que con motivo del paro al transporte presentado en la población de Yuto (Municipio del Medio San Juan), ubicado en la vía terrestre que de Condoto conduce a Quibdó los días tres (3) y cuatro (4) de diciembre del presente año (2012), no fue posible que las empresas que laboran en ese trayecto (occidental, transpacífico, cootrasanjuan), cubriera la mencionada ruta (Condoto – Quibdó), en esos días” (Se destaca).
Por lo anterior, es dable concluir que, si bien el 4 de diciembre de 2012 fenecía la oportunidad para presentar la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público, al apoderado de la parte actora no le fue posible desplazarse del Municipio de Condoto, de donde es residente, a la ciudad de Quibdó en dicha fecha, debido a la situación de orden público que azotaba la región -paro de transportes-, por lo cual se tendrá como presentada en tiempo la radicada el 5 de diciembre de 2012 ante la Procuraduría 41 de Asuntos Administrativos del Quibdó Ahora bien, se tiene que el día 5 de diciembre de 2012 la parte actora solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 41 de Asuntos Administrativos del Quibdó, fecha en la cual operó la suspensión del término de caducidad del medio de control de reparación directa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3 del Decreto 1716 de 2009 y 21 de la Ley 640 de 200, por lo que dicho término se reanudó el día 15 de febrero de 2013, fecha en la cual se expidió constancia de audiencia fallida.
De todo lo anterior, se concluye que el término de caducidad en este evento fue suspendido con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante la Procuraduría 41 de Asuntos Administrativos del Quibdó, cuando faltaba un día para que operara la caducidad del medio de control, por lo que se debe adicionar éste, al término hábil para demandar contabilizándolo –en consecuencia- desde el 18 de febrero de 2013 –día hábil siguiente a la expedición de la certificación de la audiencia fallida de conciliación- hasta el 19 de los mismos mes y año, fecha en la cual finalizaron los 2 años.
Así las cosas, por haberse interpuesto en este caso la demanda de reparación directa el 5 de abril de 2013, forzoso resulta concluir que se hizo cuando ya había operado la caducidad, comoquiera que el día 19 de febrero de 2013 había fenecido la oportunidad para presentar la demanda, situación que impone confirmar el auto apelado”. (Negrillas y subrayas fuera del texto original) La Sala advierte que las providencias judiciales citadas por el impugnante no constituyen precedente judicial aplicable al caso concreto, como quiera que tales proveídos no resuelven el mismo problema jurídico que hoy es objeto de estudio, pues no existe identidad entre los hechos.
Así entonces, a pesar de que en ellas se analizó la ocurrencia del fenómeno de la caducidad, dicho estudio se efectuó en el marco de dos demandas de reparación directa fundadas en supuestos fácticos diferentes a los invocados en este asunto. 5.4.2.2. En efecto, en el proceso núm. 48.533, en el que se profirió la sentencia de 27 de enero de 2016 invocada como desconocida, se tiene que la reanudación del término faltante para que operara la caducidad inició el día hábil siguiente a aquel en el que fue expedida la constancia de audiencia fallida de conciliación, esto es, desde el viernes 17 de diciembre de 2010 hasta el 9 de enero de 2011.
Sin embargo, en razón a que el 9 de enero de 2011 los Despachos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encontraban cerrados por vacancia judicial, se aplicó lo estipulado en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal según el cual “si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”, razón por la cual, el último día para ejercer el derecho de acción se extendió hasta a 11 de enero de 2011.
Así las cosas, la providencia referida resulta impertinente de cara a las pretensiones de la parte actora, pues allí no se zanjó la controversia relativa a si es posible reanudar el cómputo de la caducidad desde un día inhábil. Ello, debido a que en la sentencia invocada como precedente, el término de caducidad se reanudó un día hábil (viernes), ya que la constancia de conciliación extrajudicial fue expedida el jueves 16 de diciembre de 2010.
A diferencia, en el caso de los accionantes, la constancia de conciliación se expidió un día viernes por lo que sus pretensiones se encaminaban a impedir que el cómputo del término de caducidad se reanudara el día siguiente a ello (sábado) y pretendían que en su lugar se reiniciara el primer día hábil siguiente a la fecha de la constancia de conciliación. 5.4.2.3.
Por su parte, en la segunda providencia referenciada por los actores, proferida el 15 de abril de 2015 en el expediente 47.704, esta Corporación avaló excepcionalmente la suspensión del término de caducidad admitiendo para tal efecto la solicitud de conciliación extrajudicial radicada el día siguiente a aquel en el que, en principio, fenecía dicho término, en consideración a las especiales circunstancias de orden público que impidieron al interesado presentar la solicitud con antelación. En ese caso, se concluyó que la caducidad del medio de control se suspendió por un día y que dicho término “se reanudó el día 15 de febrero de 2013, [viernes] fecha en la cual se expidió constancia de audiencia fallida”.
En ese orden, en consideración a que en ese caso la caducidad se suspendió cuando faltaba un día para que operara, la Subsección “A” de la Sección Tercera determinó que había lugar a adicionar un día al término hábil para presentar la demanda “contabilizándolo, en consecuencia, desde el 18 de febrero de 2013”, es decir, desde el lunes siguiente.
De lo anterior se desprende que el supuesto fáctico de la pretensión incoada por la parte demandante en el proceso de reparación directa también difiere del resuelto en la providencia proferida en el expediente 47.704, invocada como precedente desconocido. Ello, por cuanto la tesis adoptada en la providencia de 15 de abril de 2015 (expediente 47.704) se construyó a partir de un hecho relevante particular, esto es, que en ese caso la solicitud de conciliación extrajudicial solo suspendió el cómputo de la caducidad por un día. De ello se colige que no era posible considerar reanudado el término desde el día siguiente al de la expedición de la constancia de conciliación (sábado), porque los despachos judiciales no prestan sus servicios ese día, de manera que, si se admitiera lo contrario, no habría sido posible radicar la correspondiente demanda en el último día de oportunidad legal.
Por tal motivo, se reanudó el cómputo del término hasta el primer día hábil siguiente. Sin embargo, como se explicó, en el proceso interpuesto por los aquí accionantes, la solicitud de conciliación extrajudicial suspendió el término de caducidad de la acción de reparación directa por cuatro días. En consecuencia, como la Procuraduría expidió la certificación de agotamiento del requisito de procedibilidad el día viernes 30 de enero de 2015, los demandantes disponían de los días hábiles 2 y 3 de febrero (lunes y martes), para radicar su demanda y ejercer oportunamente su derecho al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la Sala concluye que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado, toda vez que la sentencia cuestionada, desfavorable a los intereses de la parte actora, es producto de la aplicación de las normas que regulan la caducidad del medio de control de reparación directa y de las reglas jurisprudenciales llamadas a regir el asunto, y obedece a un criterio de interpretación racional adoptado por parte del juez de instancia, en consecuencia de la autonomía judicial consagrada en el artículo 228 de la Constitución Política.
Además, debe destacarse que tanto la sentencia de 27 de enero de 2016 que la parte actora invoca desconocida, como en el auto de 15 de abril de 2015, se confirmó la decisión de declarar la caducidad de la acción de reparación directa, circunstancia que refuerza la tesis de la inexistencia del desconocimiento del precedente que se alega. Así las cosas, en vista de que en el presente caso no se observa una arbitrariedad que represente un ejercicio irracional de la función judicial encomendada a la autoridad judicial accionada, no se encuentra demostrada la vulneración a los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de 22 de agosto de 2019 por medio de la cual la Subsección “A” de la Sección Tercera de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, negará el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora en consideración a que las providencias de 2 de junio de 2016 y 9 de mayo de 2019 no incurrieron en el defecto por desconocimiento del precedente alegado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida 22 de agosto de 2019 por la Sección Tercera – Subsección “A” del Consejo de Estado y, en su lugar, NEGAR el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia invocados por Luz Estela Llanos Arapo, Ricardo Llanos Arapo, Leurdis Llanos Gómez[18], Oveida Llanos Arapo[19] y Campo Elías Llanos Bustos, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] Obrando en nombre propio y en representación de su hija menor de 18 años. [2] Obrando en nombre propio y en representación de sus hijos menores de 18 años. [3] Folios 19 a 24 del cuaderno principal del expediente. [4] Folios 25 a 30 Ibídem. [5] A folios 96 y 97 del expediente obra correo electrónico remitido por Nubia Romero Carranza, quien aduce ser funcionaria de la Cooperativa de Salud Comunitaria – Comparta EPS-S; sin embargo, en los documentos allegados solo consta la relación del correo electrónico remitido por esta Corporación a efectos de notificar la presente acción de tutela, sin que obre manifestación alguna de dicha entidad en relación con los hechos que la motivan. [6] Folios 132 a 140. [7] Folios 117 a 125 y 126 a 142. [8] Nota original del texto en cita: Consejo de Estado.
Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de mayo 29 de 2008, Radicado 44001-23-31-000-2003-00152-01. [9] Folios 24 a 26 del cuaderno núm. 3 del proceso de reparación directa radicado 5001-33-33-001-2015-00070-01. [10] Corte Constitucional, sentencia C-756 del 2008. [11] Conforme lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, el núcleo fundamental al debido proceso está integrado por las siguientes garantías: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. (Corte Constitucional.
Sentencia T-248 de 2018. [12] Del núcleo esencial del derecho fundamental a la igualdad se desprenden, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, dos mandatos básicos: otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles. Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha identificado cuatro reglas que se derivan de los dos mandatos generales, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común;
(ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
(Corte Constitucional, sentencia C-571 de 2017) [13] Sentencia del cinco (5) de agosto de 2014, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. [14] Sentencia T-1033 de 2012. [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Radicado: 47001-23- 31-000-2012-00315-01 (48533), Actor: Germán Barrero González., Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación, Dirección Nacional de Estupefacientes-, C.P. Olga Mélida Valle de de La Hoz. [16] Consejo De Estado.
Sección Segunda, auto del primero (1) de diciembre del año dos mil once (2011), Exp Nro. 11001-23-25-000-2010-00160-00(1198- 10) Actor: Ferney Moreno Delgado [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Radicado: 27001-23- 33-000-2013-00120-01 (47704), Actor: Edis Alberto Lozano Moreno y Otros, Demandado: municipio de Condoto, C.P. Hernán Andrade Rincón. [18] Obrando en nombre propio y en representación de su hija menor de 18 años. [19] Obrando en nombre propio y en representación de sus hijos menores de 18 años.