68001-23-33-000-2015-01222-03 — Consejo de Estado

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma sanción / INCUMPLIMIENTO DE ORDEN IMPARTIDA EN FALLO DE TUTELA / JUNTA MÉDICO LABORAL [En el presente asunto,] [e]l Tribunal Administrativo de Santander resolvió declarar en desacato al director de Sanidad del Ejército Nacional, brigadier general [M.V.M.N.], toda vez que no acreditó que se hubiere llevado a cabo la junta médico laboral que por tanto tiempo lleva esperando el señor [J.A.A.L.], ni siquiera rindió una explicación sobre el procedimiento que se debe adelantar para concretarla en las particulares circunstancias del accionante, persistiendo la vulneración de los derechos fundamentales protegidos con la decisión de amparo.

Se tiene entonces que la conducta omisiva desplegada por el brigadier general al no contestar los múltiples requerimientos que le hiciera el Tribunal, sí evidencia el incumplimiento de la orden de tutela y su negligencia, por lo tanto la sanción procede, ya que sin justificación razonable alguna se desatendió conscientemente la prestación de los servicios que la incidentante alegó que, se resalta, son necesarios y urgentes.

(…) Así las cosas, se confirmará la sanción de multa que se le impuso. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2015-01222-03(AC)A Actor: JOSÉ ALFREDO APARICIO LEÓN Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL, DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL Procede la Sala a resolver la consulta de la sanción de multa de un salario mínimo mensual legal vigente impuesta al director de Sanidad del Ejército Nacional, brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño por parte del Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 4 de octubre de 2019. 1.

Solicitud de desacato Mediante escrito radicado el 29 de agosto de 2019, el señor José Alfredo Aparicio León, por intermedio de apoderado, presentó incidente de desacato contra la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, ante el incumplimiento del fallo de tutela del 23 de noviembre de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander que tuteló sus derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas y justas.

Explicó que ya terminó con todos los trámites para llevar a cabo la junta médico laboral que se ordenó en la sentencia y hasta la fecha de la interposición del incidente no le han otorgado la cita para ello, por ende, no se ha podido terminar el proceso. 1. Trámite La magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo de Santander, doctora Solange Blanco Villamizar mediante auto del 30 de agosto de 2019[1], previamente a iniciar el trámite incidental de desacato requirió al director de Sanidad del Ejército Nacional, brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, para que informara qué actividades había adelantado con el objeto de dar cumplimiento a la orden de tutela o los motivos que le impidieran hacerlo.

Dicha providencia fue notificada a los correos electrónicos notificacionesjuridi@ejercito.mil.co, juridicadisan@ejercito.mil.co, disanejc@ejercito.mil.co, marco.mayorca@buzonejercito.mil.co y marco.mayorga@buzonejercito.mil.co según consta en el comprobante de envío obrante a folio 9 del expediente. No obstante, el funcionario requerido guardó silencio.

En vista de que no se acreditó el cumplimiento del fallo de tutela, la magistrada sustanciadora, mediante providencia del 9 de septiembre de 2019[2], abrió formalmente el incidente de desacato en contra del brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, en calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional y le concedió el término de 48 horas para que acreditara el acatamiento del fallo de tutela del 23 de noviembre de 2015.

La providencia fue notificada a las mismas direcciones electrónicas antedichas y el director de Sanidad del Ejército Nacional, tampoco se pronunció en esa oportunidad (folio 16). Posteriormente, por medio de providencia del 23 de septiembre de 2019[3], el despacho sustanciador resolvió, previo a imponer sanción, requerir por última vez al brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño en su calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, para que en el término de tres días estableciera la fecha en la que se realizaría la junta médico laboral para dar cumplimiento al fallo de tutela.

El mencionado funcionario no emitió pronunciamiento alguno. 2. Providencia objeto de consulta Mediante auto del 4 de octubre de 2019[4], el Tribunal Administrativo de Santander, sancionó al brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, en calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional, con multa de un salario mínimo mensual legal vigente, por desacato de la sentencia del 23 de noviembre de 2015.

Concretamente señaló frente al elemento objetivo que transcurridos más de 44 meses desde el vencimiento del plazo concedido para acatar lo ordenado y pese a los plurales requerimientos efectuados por el despacho sustanciador, la entidad accionada no adelantó las acciones necesarias para cumplir a cabalidad la orden de tutela, por cuanto no se convocó a la junta médico laboral que se amparó. Sobre el elemento subjetivo adujo que el silencio del incidentado frente a cada uno de los requerimientos efectuados hace inferir su negligencia y desidia con respecto al acatamiento de la orden de tutela, sin que exista justificación válida.

Finalmente, indicó que el brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, ostenta la calidad de director de Sanidad del Ejército Nacional y no ha adelantado las actuaciones para ejecutar a cabalidad la orden impartida por ese Tribunal. 2. Consideraciones 1. Competencia Conforme a lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, una vez proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato sancionable.

A su vez, el artículo 52 establece que la sanción por incumplir la orden de un juez, será impuesta por este mediante trámite incidental, y «será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». Por lo anterior, la Sala es competente para conocer del presente grado de consulta, al ser el superior jerárquico del Tribunal Administrativo de Santander. 2.

Marco normativo y jurisprudencial 1. Sobre el incidente de desacato Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, prevén que ante el incumplimiento de una orden emitida dentro de un fallo de tutela, el accionante tiene como alternativa en forma simultánea o sucesiva, adelantar el trámite de cumplimiento del fallo o promover el incidente de desacato.

Este último, además de buscar el acatamiento de la decisión, estudia la posibilidad de que se sancione a la persona o funcionario responsable de cumplirla. La jurisprudencia constitucional ha indicado que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son estos los encargados de velar por el acatamiento de las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión de la Corte Constitucional y gozan de amplias facultades para utilizar uno u otro mecanismo tendiente al cumplimiento de sus decisiones, pues, hasta que ello no ocurra, mantienen la competencia en el asunto[5].

El incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, y tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien no atienda la orden de tutela. La autoridad judicial, al momento de resolver un incidente de desacato, debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de la sentencia por parte de su destinatario.

En caso del que el operador judicial evidencie el incumplimiento, debe establecer si este fue total o parcial, las razones por las cuales se produjo y las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho. Entre los factores objetivos que se advierten en el trámite incidental, deben revisarse, entre otros aspectos: i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, iv) la complejidad de las órdenes, v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y vii) el plazo otorgado para su cumplimiento[6].

El incidente de desacato además está cobijado por los principios del derecho sancionador y, específicamente, por las garantías que este otorga al disciplinado como el debido proceso y el derecho de defensa; por ello siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela para que proceda. Sobre el particular la Corte Constitucional [7]ha señalado: 30.- Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo (sic) incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.

De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos 31.- De acuerdo con las anteriores consideraciones se tiene que, al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador.

En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. 32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria.

Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo. Siendo esto así, el sólo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, comoquiera que se hace necesario probar la negligencia o el dolo de la persona o funcionario sobre quien recaiga la responsabilidad de cumplir la sentencia de tutela[8].

Así, para imponer una sanción de desacato, el juez de conocimiento primero debe individualizar al presunto responsable del incumplimiento de manera que se verifiquen sus nombres y apellidos, y debe comprobar si el desacato fue total o parcial y su causa, con el fin de encontrar el medio adecuado para asegurar que se cumpla lo decidido ya que, se repite, el mero incumplimiento (responsabilidad objetiva) no es razón suficiente para imponer una sanción. 2.2.2.

Del grado de consulta en el incidente de desacato La parte final del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, establece que la sanción interpuesta mediante el trámite incidental por el juez de tutela, será consultada a su superior jerárquico con el propósito de que revise la actuación de primera instancia y decida dentro de los tres días siguientes, si deja en firme o no la sanción, sin que proceda recurso alguno contra dicha decisión. Ahora bien, el juez constitucional en la etapa de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, lo que implica verificar que no se haya violado la Constitución o a la ley, que se respete el debido proceso tanto del incidentalista como del sancionado y, asegurar que la sanción sea adecuada según las circunstancias específicas de cada caso.

En el evento en que el juez de consulta encuentre que no ha habido incumplimiento o responsabilidad subjetiva, no procede la sanción por desacato. Debido a que el Decreto 2591 de 1991 no estableció el trámite pertinente para este grado, la Corte Constitucional dispuso unos pasos a fin de evacuar las solicitudes de desacato y las consultas de las providencias sancionatorias, que esta Corporación acogió de la siguiente manera[9]: i) Identificar o individualizar previamente al funcionario público presuntamente responsable, con nombres y apellidos, ii) acreditar el ejercicio efectivo del cargo a la fecha de la notificación del fallo de tutela, iii) verificar la notificación del fallo al funcionario, iv) formular en concreto el cargo o acusación respectiva al funcionario llamado a cumplir el fallo de tutela, en respeto del derecho de defensa y del debido proceso, v) verificar el incumplimiento del fallo (responsabilidad objetiva) y, vi) establecer la conducta negligente en el incumplimiento (responsabilidad subjetiva).

A su vez, como la finalidad del desacato es hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo, la Corte Constitucional ha admitido que en ciertas circunstancias el juez que conoce el grado jurisdiccional de consulta adicione lo resuelto por el a quo a través de medidas complementarias o ajustes tendientes a asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela, siempre y cuando estén ajustadas a la parte resolutiva de la sentencia de amparo. 3.

El caso concreto Visto en su integridad el expediente de desacato y en concordancia con las anteriores precisiones, la Sala encuentra que la decisión del Tribunal, objeto de consulta, deberá confirmarse. Como se indicó en líneas anteriores, el marco frente al cual debe actuar el juez de desacato está dado por la orden de tutela en si misma considerada.

En el presente caso, la orden que dictó el Tribunal Administrativo de Santander, es del siguiente contenido literal: Primero. AMPARAR los derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas y justas del joven JOSÉ ALFREDO APARICIO LEÓN, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. ORDENAR a la DIRECCIÓN DE SANIDAD DEL EJÉRCITO NACIONAL, que en el término máximo e improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, realice todos los trámites administrativos a que haya lugar para que vincule al joven JOSÉ ALFREDO APARICIO LEÓN, al Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, garantizándole la prestación de los servicios de salud hasta tanto no se supere la patología que padece y su situación médico laboral sea definida, asimismo garantice que por ninguna circunstancia el accionante quede desvinculado de los servicios de salud.

Tercero. ORDENAR al joven JOSÉ ALFREDO APARICIO LEÓN, lleve todos los documentos que se requieran a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, con el fin de facilitar el cumplimiento de la orden dada en el numeral anterior. Se observa que la orden del 23 de noviembre de 2015, fue dirigida a la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, para que a través de los Establecimientos de Sanidad Militar y los diferentes entes asistenciales descentralizados fuera concretada.

El Tribunal Administrativo de Santander, en aras de identificar e individualizar en debida forma al funcionario obligado al interior de la entidad, corrió traslado de la solicitud de desacato a su director y le requirió que acreditara el cumplimiento de la sentencia. En vista de que no se allegó pronunciamiento alguno aclarando las circunstancias particulares que rodearon el caso, se tuvo al brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño como incidentado.

En el expediente se advierte que el brigadier general, fue vinculado al proceso y notificado de las actuaciones que se surtían en este, circunstancia que le permitió ejercer su derecho de defensa y contradicción; sin embargo, no lo hizo. Así las cosas, se individualizó en debida forma al funcionario responsable del cumplimiento de la orden que se impartió en la sentencia. El Tribunal Administrativo de Santander resolvió declarar en desacato al director de Sanidad del Ejército Nacional, brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, toda vez que no acreditó que se hubiere llevado a cabo la junta médico laboral que por tanto tiempo lleva esperando el señor Aparicio León, ni siquiera rindió una explicación sobre el procedimiento que se debe adelantar para concretarla en las particulares circunstancias del accionante, persistiendo la vulneración de los derechos fundamentales protegidos con la decisión de amparo.

La naturaleza del incidente de desacato es hacer cumplir la orden del fallo de tutela en procura de una efectiva protección a los derechos fundamentales amparados y sancionar la conducta negligente del responsable del cumplimiento si la hubiere, por lo tanto, no es posible desconocer que el funcionario se retrajo de su obligación, razón suficiente para que haya lugar a la imposición de una sanción. Sin embargo, para superar la situación de incumplimiento reiterado frente al fallo de tutela, en adelante el Tribunal Administrativo de Santander deberá establecer cuál es el verdadero motivo de la desobediencia, adelantando actuaciones que concluyan con el pronunciamiento de la entidad y se logre, entre otras cosas, identificar, individualizar y vincular a otros posibles responsables de cumplir la orden impartida en el fallo de tutela y tomar las medidas que considere pertinentes para concretar, de forma definitiva, el acatamiento de la providencia del 23 de noviembre de 2015, haciendo uso de las facultades que le otorga el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 2.

Conclusión La Sala concluye que se logró establecer la negligencia de quien funge como director de Sanidad del Ejército Nacional o el elemento subjetivo, puesto que se demostró que en el recae la obligación de cumplir la orden de tutela y sin embargo guardó silencio en el trámite de esta actuación, por lo que no existe prueba en el plenario que desvirtué las afirmaciones hechas por la accionante.

Así las cosas, se confirmará la sanción de multa que se le impuso. En mérito de lo expuesto, la Subsección «A», de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Resuelve Primero: se confirma la providencia del 4 de octubre de 2019, proferida el Tribunal Administrativo de Santander mediante la cual se sancionó con multa de un salario mínimo mensual legal vigente al director de Sanidad del Ejército Nacional, brigadier general Marco Vinicio Mayorga Niño, de acuerdo con las consideraciones que anteceden.

Segundo: se remite el expediente incidental al Tribunal de origen. La anterior providencia se estudió y aprobó por la Sala en sesión de la fecha. Cópiese, Notifíquese y cúmplase. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folio 8. [2] Folios 14 y 15. [3] Folios 22 y 23. [4] Folios 28 y 29. [5] Corte Constitucional, auto A-136A de 2002. [6] Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 2018. [7] Corte Constitucional, sentencias T-343 de 2011 y T-527 de 2012. [8] Al tenor de la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como: i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, ii) si existió allanamiento a las órdenes, y iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. [9] Sección Segunda – Subsección «A», C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, consulta de desacato del 20 de octubre de 2011, expediente 25000-23-15-000- 2011-01739-01, y consulta de desacato del 3 de febrero de 2010 radicación 25000 23 15 000 2009 01556 01.