AUDIENCIA INICIAL – Saneamiento del proceso / SANEAMIENTO DEL PROCESO - Decisión de solicitud de desistimiento de las pretensiones de la demanda / DESISTIMIENTO – Características / PROHIBICIÓN DE DESISTIMIENTO EXPRESO RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Inexistencia / DESISTIMIENTO EXPRESO RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Vacío normativo / VACÍO NORMATIVO EN LA LEY 1437 DE 2011 - Se debe acudir al Código General del Proceso en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / REMISIÓN NORMATIVA DE LA LEY 1437 DE 2011 – Al Código General del Proceso.
Límites / DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES – Efectos en procesos de nulidad / DESISTIMIENTO EXPRESO RESPECTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Inciso segundo del artículo 314 del Código General del Proceso es incompatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Consecuencia para el demandante: cosa juzgada relativa / COSA JUZGADA RELATIVA – Impide que quien desiste de su pretensión de nulidad pueda volver a atacar el mismo acto con una demanda de contenido similar / DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – No implica cosa juzgada general / SOLICITUD DE DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DE NULIDAD – Procedencia / CAMBIO DE POSTURA DEL DESPACHO En ejercicio del medio de control de nulidad, el actor formuló demanda en contra del artículo décimo tercero (parcial) de la Resolución 00014 de 4 de enero de 2005 […] expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. […] mediante escrito […], la parte actora solicitó la terminación del proceso de la referencia […] Visto el contenido y alcance del anterior escrito, el Despacho entendió que se trataba de una manifestación de desistimiento de la demanda […] Pues bien, aun cuando ha sido imperante el criterio de rechazar el desistimiento de las demandas de nulidad por parte de la jurisprudencia, es menester reconsiderar los fundamentos de tal posición, dadas las particulares circunstancias valoradas a la luz de criterios propios de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para lo cual es el Juez de lo Contencioso Administrativo el llamado a determinar su procedibilidad. […] [E]l Despacho considera que, ante la inexistencia de una prohibición legal respecto de la aplicación de la figura del desistimiento expreso en tratándose del medio de control de nulidad, es posible su aceptación por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo, debido a que, per se, no implica el desamparo del ordenamiento jurídico en abstracto.
Sin embargo, debido a que la posibilidad de aplicación de normas en lo no regulado, encuentra un límite en caso de que no sean compatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que adelanta la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y como lo que está en juego es la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, el inciso segundo del artículo 314 del CGP no resulta concordante con tal carácter y en consecuencia, no debe tenerse en cuenta al momento de atribuir la totalidad de las consecuencias a la figura del desistimiento de las acciones de nulidad simple.
Ello por cuanto, como se explicó con anterioridad, es necesario que surta efectos respecto de la persona que presentó la solicitud, quien no podrá volver a atacar el mismo acto en sede de nulidad simple. En tal virtud, el Despacho modifica su postura en el sentido de admitir el desistimiento del hoy denominado medio de control de nulidad, antes acción de nulidad, en consideración a que, como no se encuentra regulado en el CPACA, es procedente aplicar el artículo 314 del CGP, salvo en lo relacionado con el efecto de cosa juzgada general que el inciso segundo de esa norma le atribuye a esa figura, por cuanto haría imposible el estudio de otras demandas presentadas por otros accionantes en contra de los mismos actos administrativos, poniéndose en peligro, ahí sí, la protección del ordenamiento jurídico en abstracto; pero aclarándose que quien ha renunciado a que su demanda se siga adelantando, no podrá volver a presentar una demanda de similar contenido en contra del mismo acto, pues respecto de esa persona sí se configura la cosa juzgada relativa.
En consecuencia, el desistimiento de la demanda en contra del artículo décimo tercero (parcial) de la Resolución 00014 de 4 de enero de 2005, […] será aceptado bajo el entendido de que esta decisión constituye cosa juzgada relativa, únicamente en cuanto al accionante, quien no podrá volver a demandar el acto administrativo señalado con sustento en los mismos cargos aquí esbozados, pero no cosa juzgada general, por lo que cualquier otra persona puede volver a impetrar el presente medio de control en contra de la Resolución aquí atacada y con fundamento en los mismos argumentos.
DESISTIMIENTO DE LAS PRETENSIONES – Características conforme al artículo 314 del Código General del Proceso a) Es unilateral, pues basta que lo presente la parte demandante, salvo taxativas excepciones legales; b) Es incondicional, salvo acuerdo entre las partes; c) Implica la renuncia a las pretensiones de la demanda y por ende se extingue el pretendido derecho, independientemente de que exista o no. d) El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria.
DESISTIMIENTO – Concepto / DESISTIMIENTO – Clases / DESISTIMIENTO TÁCITO – Concepto / DESISTIMIENTO EXPRESO – Concepto / DESISTIMIENTO TÁCITO - Regulación: Ley 1437 de 2011 / DESISTIMIENTO EXPRESO – Vacío normativo respecto de su aplicación a medios de control contencioso administrativos / DESISTIMIENTO EXPRESO – Vacío normativo respecto de su aplicación a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales / VACÍO NORMATIVO RESPECTO DEL DESISTIMIENTO EXPRESO EN LOS MEDIOS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO, REPARACIÓN DIRECTA Y CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Se suple por vía jurisprudencial El desistimiento, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, implica “abdicar o abandonar un derecho o una acción procesal”, y puede ser tácito o expreso.
Es tácito cuando la parte actora deja de cumplir con las cargas procesales que le corresponden y son necesarias para que el proceso surta las etapas correspondientes a efectos de que se resuelvan de fondo las pretensiones; y es expreso cuando el demandante manifiesta al juez conductor del proceso su intención de cesar en la consecución de los intereses que lo llevaron a iniciarlo.
Pues bien, sobre el primero el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), reguló lo concerniente a su procedencia y trámite (art. 178), a la prohibición de abdicar en los procesos de nulidad electoral (art. 280) y a la posibilidad de desistir del recurso extraordinario de revisión (art. 268).
No obstante, en lo que hace a la segunda modalidad, esto es, el desistimiento expreso no existe ninguna normativa que se refiera a ello, lo que pone en evidencia un vacío legal, que ha llevado históricamente a que sea vía jurisprudencial que se determine su alcance, adoptando la postura que a continuación se encuna hasta nuestros días: “[E]s posible desistir de la demanda de nulidad y restablecimiento, de la de reparación directa y de las relativas a contratos administrativos o de derecho privado de la administración, en los que se hubiere pactado la cláusula de caducidad, y el auto que acepte el desistimiento tiene efecto de cosa juzgada sólo en relación con las partes y con el objeto del proceso respectivo”.
De la lectura de tal criterio, que por demás, ha sido reiterada en innumerables providencias de esta Corporación, se desprende que la posibilidad de desistir de manera expresa fue admitida en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. DESISTIMIENTO EXPRESO – Vacío normativo respecto de su aplicación a la acción de nulidad / DESISTIMIENTO EXPRESO EN LAS ACCIONES DE CARÁCTER PÚBLICO – Prohibición. Ley 25 de 1928 / PROHIBICIÓN DEL DESISTIMIENTO EXPRESO EN LA ACCIÓN DE CARÁCTER PÚBLICO – Fue derogada por el Código Contencioso Administrativo.
Decreto 01 de 1984 / VACÍO NORMATIVO RESPECTO DEL DESISTIMIENTO EXPRESO EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Se debe suplir por vía jurisprudencial / MEDIO DE CONTROL NULIDAD - Es de interés general o público / INTERÉS GENERAL O PÚBLICO - No es de libre disposición / DESISTIMIENTO DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – No procede. Postura tradicional [L]a Sala Plena se refirió a esta figura en relación con la acción de nulidad simple reafirmando la necesidad de llenar el vacío anotado por esta vía, pues la Ley 25 de 1928 que establecía expresamente la prohibición de desistir de esta clase de acciones, fue derogada por el Decreto 01 de 1984, circunstancia que imponía darle el contenido pertinente.
Veamos: “Dictado el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 167 de 1941, éste nada dijo acerca del desistimiento. Ante el silencio de la nueva Ley, se han propuesto varias teorías: […] La segunda teoría, parte de la base de que el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 está derogado por existir una Ley nueva (la Ley 167 de 1941) que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería, y que, por consiguiente, hay un vacío legal.
El artículo 282 del actual Código Contencioso Administrativo dice que los vacíos en el procedimiento establecido por ese código se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las Leyes que lo adicionan y reforman, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 461 a 465, reglamenta el desistimiento de las acciones y derechos renunciables o sea de aquellos de los cuales se puede desistir. Evidentemente tales artículos no pueden reglamentar el desistimiento de aquellas acciones y derechos de los cuales no se puede desistir. Por consiguiente, tales artículos no pueden tener aplicación en el campo del derecho público ni pueden llenar el vacío que se anota en el Código Contencioso Administrativo. […] No pudiendo, pues, el Código de Procedimiento Civil llenar el vacío del C.C.A. acerca del desistimiento en las acciones públicas, corresponde llenarlo a la Jurisprudencia. Esta, en general, ha dispuesto que no se puede desistir de una acción pública.
En efecto, en esas acciones se ventilan intereses tan importantes que, una vez que la demanda ha sido aceptada, podría decirse que el actor pierde el control de la misma y que el Tribunal ha de seguir el trámite legal hasta desatar la contención mediante la sentencia, y sin que el actor pueda evitar este efecto por medio de un desistimiento.
Y es que en este tipo de acciones no se trata de intereses privados a los cuales los particulares pueden renunciar, por ser los dueños, sino de intereses públicos de los cuales los particulares no pueden disponer libremente. Ante la violación de un interés público, el ciudadano puede guardar silencio, pero, si por cualquier motivo acusó el acto violatorio ante los tribunales administrativos, ya no puede retroceder y debe dejar que el litigio sea desatado en la sentencia. […] En estos juicios puede decirse que el actor es un mero intermediario que obra a nombre de la sociedad y en interés únicamente de la norma superior violada.
El interés allí ventilado es un interés público, su renuncia está prohibida y, por consiguiente, el desistimiento es imposible”. […] Como se evidencia, la imposibilidad de desistir del medio de control de nulidad simple derivaba, y aún hoy deriva, de la interpretación que en su momento efectuó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo partiendo de analizar de manera diferencial el régimen establecido en el estatuto de procedimiento civil con el que gobierna las actuaciones del Juez Administrativo.
Lo anterior por cuanto encontró que este último, cuando está conociendo del medio de control de nulidad, garantiza la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, interés del que no se puede renunciar pues, al pertenecer a todos los ciudadanos, no puede ser objeto de disposición libre por parte del accionante. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y Sección Tercera, de 9 de septiembre de 1993, Radicación CE-SP-EXP1993-AC1063 (AC-1063), C.P. Diego Younes Moreno; y 23 de febrero de 1990, Radicación CE-SEC3-EXP1990-N5346 (5346), C.P. Gustavo de Greiff Restrepo.
FUENTE FORMAL: LEY 25 DE 1928 – ARTÍCULO 14 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 314 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 00014 DE 2005 (4 de enero) DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN – ARTÍCULO 13 PARCIAL (Demanda desistida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00057-00 Actor: LUIS ALFONSO ARIAS GARCÍA Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN Referencia: NULIDAD AUDIENCIA INICIAL DR. GIRALDO: En la ciudad de Bogotá, D.C., siendo las 9:38 de la mañana del viernes 11 de octubre de 2019, declaro abierta y debidamente instalada la AUDIENCIA INICIAL de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en el proceso con radicación 11001 0324 000 2016 00057 00, instaurado en ejercicio del medio de control de nulidad por Luis Alfonso Arias García, en nombre propio, demanda que pretende la declaratoria de nulidad del artículo décimo tercero (parcial) de la Resolución 00014 de 4 de enero de 2005, “Por medio de la cual se señalan las condiciones y el formulario para declarar ante la autoridad aduanera el ingreso o salida del país de divisas o moneda legal colombiana en efectivo por un monto superior a diez mil dólares de los Estados Unidos de América (US$10.000) o su equivalente en otras monedas, por conducto de las empresas de transporte de valores autorizadas, y se adoptan otras determinaciones”, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
II. INSTRUCCIONES Y ADVERTENCIAS PREVIAS DR. GIRALDO: Se le solicita a los presentes apagar sus teléfonos celulares o mantenerlos en modo de silencio durante todo el transcurso de la audiencia, la cual está siendo grabada en audio y video y los registros correspondientes serán consignados en el acta. Comunico a las partes e intervinientes que las decisiones adoptadas en el curso de esta audiencia son notificadas en estrados.
III. IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES E INTERVINIENTES Dr. Giraldo: Para efectos del registro en el video de la audiencia, solicito a las partes e intervinientes identificarse en voz alta, indicando sus nombres completos, documentos de identidad -y tarjetas profesionales si es del caso-, dirección física y de correo electrónico, teléfono, y manifestar en qué calidad participan en esta audiencia. De igual forma, es pertinente invocar la aplicación del inciso segundo del numeral dos (2) del artículo 180 del CPACA, según el cual, “La inasistencia de quienes deban concurrir no impedirá la realización de la audiencia, salvo su aplazamiento por decisión del Juez o Magistrado Ponente.”, toda vez que la parte demandante no se hace presente, por lo que se le concederán tres (3) días siguientes a la presente audiencia, a efecto que justifique su inasistencia, so pena de imponer las sanciones a que haya lugar.
SECRETARIO: Señor Consejero, se encuentran presentes las siguientes personas: 3.1. PARTE DEMANDANTE: LUIS ALFONSO ARIAS GARCÍA APODERADO(A): JUAN FERNANDO DIAZ REYES, Identificado con la cédula de ciudadanía número 1020767148 y portador de la Tarjeta Profesional de abogada número 278242 notificaciones: Calle 72 No. 5 – 83 Piso 5 de Bogotá, Teléfono: 6264270 - 3103113596, correo electrónico: adiaz@lloredacamacho.com (SE LE RECONOCE PERSONERÍA). 3.2.
PARTE DEMANDADA: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN APODERADO(A): HERMAN ANTONIO GONZÁLEZ CASTRO, Identificado con la cédula de ciudadanía número 7224030 y portador de la Tarjeta Profesional de abogado número 97698 notificaciones: Carrera 7 No. 6 C - 54 de Bogotá, Teléfono: 6079999 - 3153320250, correo electrónico: notificacionesjudiciales@dian.gov.co hgonzalezc@dian.gov.co (SE LE RECONOCE PERSONERÍA). 3.3 INTERVINIENTES: 3.3.1 MINISTERIO PÚBLICO: SONIA PATRICIA TÉLLEZ BELTRÁN, Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado, designada mediante Resolución No. 425 de 2019.
Notificaciones: Calle 16 No. 4 – 75 piso 4 de Bogotá. 3.3.3 AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO - NO ASISTE, NO PRESENTÓ EXCUSA. Se deja constancia que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, fue notificada en debida forma, no obstante, no se hacen presentes, no presentaron excusa. RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍA: DR. GIRALDO: Señor Secretario, sírvase informar a la Sala si es necesario reconocer personería para actuar a alguno de las personas que intervienen en esta audiencia o que han intervenido en el proceso.
SECRETARIO: Sí señor Consejero. Y al abogado Juan Fernando Diaz Reyes, quien allegó poder para actuar en representación de la parte demandante. Al abogado Herman Antonio González Castro, quien adjuntó el poder que obra a folio 287 del cuaderno principal, para actuar en representación de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.
DR. GIRALDO: Gracias señor Secretario. En atención a dicho informe el Despacho resuelve: Reconocer personería al abogado Juan Fernando Diaz Reyes como apoderado de la parte demandante, en los términos y para los fines del poder aportado. Reconocer personería al abogado Herman Antonio González Castro como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, en los términos y para los fines del poder a él conferido visible a folio 287 del cuaderno principal.
La decisión se notifica en estrados. TRASLADO A LAS PARTES E INTERVINIENTES: DEMANDANTE: Conforme. DIAN: Sin ninguna observación MIN. PÚBLICO: Sin ninguna observación IV. RECUENTO DE LAS ACTUACIONES PROCESALES DR. GIRALDO: Señor Secretario, sírvase realizar un recuento de las actuaciones procesales adelantadas hasta este momento. SECRETARIO: Señor Consejero, la demanda fue presentada en ejercicio del medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 del CPACA, y radicada en la Secretaría de la Sección el 9 de diciembre de 2015, conforme consta a folio 63 del cuaderno principal.
La demanda fue repartida el 21 de enero de 2016 y allegada al Despacho el día 26 de ese mismo mes y año. Mediante auto de 30 de junio de 2016 se inadmitió la demanda con el objeto de que expusiera el concepto de violación de las normas superiores que considera vulneradas. Por escrito de 4 de agosto de 2016 se subsanó la demanda, la cual se admitió mediante auto del 30 de septiembre de 2016, por reunir los requisitos legales.
En esta providencia, se ordenó notificar personalmente la demanda a la parte demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Dentro del término para contestar la demanda la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN presentó escrito de contestación, visto a folios 200 a 209 del cuaderno principal.
Por auto de 30 de septiembre de 2016 se corrió traslado de la medida cautelar solicitada por el demandante, de conformidad con el artículo 233 del CPACA, término dentro del cual intervino la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN para oponerse a dicha solicitud. Mediante auto de 30 de julio de 2018, proferido por el Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, se dispuso la remisión del presente proceso a este despacho, en cumplimiento de la medida de compensación aprobada en el Acuerdo 094 del 16 de mayo de 2018 proferido por la Sala Plena de esta Corporación. Por auto de 13 de noviembre de 2018, el Despacho del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López avocó el conocimiento de este proceso y negó la solicitud de suspensión provisional del acto acusado.
A través de providencia de 20 junio de 2019 se corrió el traslado de que trata el parágrafo 2º del artículo 175 CPACA. Mediante escrito de fecha 27 de junio de 2019, el señor Hermann Antonio González Castro, quien manifestó actuar en calidad de apoderado judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN allegó los antecedentes administrativos del acto acusado, los cuales obran a folios 256 a 267 del cuaderno principal; no obstante, no aportó el poder que lo acredita como apoderado.
Por medio de auto de 18 de julio de 2019, el Despacho fijó fecha y hora para la realización de la presente audiencia. El 31 de julio de 2019, el demandante radicó escrito por medio del cual solicitó la terminación del proceso, en consideración a que el acto acusado fue derogado por la Resolución 63 del 2016 expedida por la DIAN de forma posterior a la presentación de la demanda y, por tanto, ya no existe un interés público ni privado para continuar con el trámite.
Así mismo, solicitó que no se le condene en costas. Mediante auto calendado el 23 de septiembre de este año, se corrió traslado del anterior escrito de conformidad con lo ordenado en los artículos 314 a 316 del CGP, término dentro del cual la entidad demandada guardó silencio. En este mismo proveído, se concedió un plazo al señor Herman Antonio González Castro, con el fin de que allegue el poder y los anexos que lo acrediten como apoderado judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN.
Por último, el 24 de septiembre de esta anualidad, se allegó poder conferido al abogado Herman Antonio González Castro, por parte de la Subdirectora de Gestión de Representación Externa de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN para que represente los intereses de esta entidad en el proceso. Este es mi informe, Señor Magistrado.
V. SANEAMIENTO DEL PROCESO DR. GIRALDO: En atención a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, advierte el Despacho lo siguiente: 5.1. En ejercicio del medio de control de nulidad, el actor formuló demanda en contra del artículo décimo tercero (parcial) de la Resolución 00014 de 4 de enero de 2005, “Por medio de la cual se señalan las condiciones y el formulario para declarar ante la autoridad aduanera el ingreso o salida del país de divisas o moneda legal colombiana en efectivo por un monto superior a diez mil dólares de los Estados Unidos de América (US$10.000) o su equivalente en otras monedas, por conducto de las empresas de transporte de valores autorizadas, y se adoptan otras determinaciones”, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. 5.1.1 En ella controvirtió la legalidad de dicha disposición alegando que vulnera los artículos 4, 6, 84, 121, 211 y 372 de la Constitución Política, así como los artículos 4° de la Ley 31 de 1992, 35 del Decreto 01 de 1984, y 82 de la Resolución Externa No. 8 de 2000 de la Junta Directiva de la Banco de la República, bajo los cargos de falta de competencia de la DIAN, desconocimiento de formalidades y del procedimiento, y ausencia de motivación. 5.1.2.
Posteriormente, mediante escrito visible a folios 276 y 277 del cuaderno principal, la parte actora solicitó la terminación del proceso de la referencia, indicando lo siguiente: “[S]OLICITO la terminación del proceso de nulidad contra la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales (DIAN) cuyo radicado es 2016-00057, ya que la Resolución 00014 de 2005, resolución objeto de litigio fue derogada por la Resolución 63 del 2016 la cual fue proferida por la Dirección de Impuestos y Aduana Nacionales (DIAN) de forma posterior a la presentación de la demanda.
Por lo tanto se evidencia que ya no existe un interés público, ni un interés particular para seguir adelante con el proceso en mención. Adicionalmente, SOLICITO respetuosamente al Despacho, que no se me condene en costas por la solicitud de terminación del proceso, ya que, en su momento, la demanda de nulidad contra la Resolución 00014 de 2005 fue presentada de nueva fe y sin ánimos de desgastar la Jurisdicción Contencioso Administrativa. […]” 5.1.3.
Visto el contenido y alcance del anterior escrito, el Despacho entendió que se trataba de una manifestación de desistimiento de la demanda, por lo que, mediante providencia del 23 de septiembre de 2019, se corrió traslado del desistimiento a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 314 a 316 del CGP., término dentro del cual la entidad demandada no emitió pronunciamiento alguno. 5.2.
Concepto y alcance legal y jurisprudencial del desistimiento en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 5.2.1. El desistimiento, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, implica “abdicar o abandonar un derecho o una acción procesal”, y puede ser tácito o expreso. Es tácito cuando la parte actora deja de cumplir con las cargas procesales que le corresponden y son necesarias para que el proceso surta las etapas correspondientes a efectos de que se resuelvan de fondo las pretensiones; y es expreso cuando el demandante manifiesta al juez conductor del proceso su intención de cesar en la consecución de los intereses que lo llevaron a iniciarlo. 5.2.2.
Pues bien, sobre el primero el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), reguló lo concerniente a su procedencia y trámite (art. 178), a la prohibición de abdicar en los procesos de nulidad electoral (art. 280) y a la posibilidad de desistir del recurso extraordinario de revisión (art. 268).
No obstante, en lo que hace a la segunda modalidad, esto es, el desistimiento expreso no existe ninguna normativa que se refiera a ello, lo que pone en evidencia un vacío legal, que ha llevado históricamente a que sea vía jurisprudencial que se determine su alcance, adoptando la postura que a continuación se encuna hasta nuestros días: “[E]s posible desistir de la demanda de nulidad y restablecimiento, de la de reparación directa y de las relativas a contratos administrativos o de derecho privado de la administración, en los que se hubiere pactado la cláusula de caducidad, y el auto que acepte el desistimiento tiene efecto de cosa juzgada sólo en relación con las partes y con el objeto del proceso respectivo”1.
De la lectura de tal criterio, que por demás, ha sido reiterada en innumerables providencias de esta Corporación, se desprende que la posibilidad de desistir de manera expresa fue admitida en los procesos adelantados en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Más adelante, la Sala Plena se refirió a esta figura en relación con la acción de nulidad simple reafirmando la necesidad de llenar el vacío anotado por esta vía, pues la Ley 25 de 19282 que establecía expresamente la prohibición de desistir de esta clase de acciones, fue derogada por el Decreto 01 de 1984, circunstancia que imponía darle el contenido pertinente3.
Veamos: “Dictado el nuevo Código Contencioso Administrativo, Ley 167 de 1941, éste nada dijo acerca del desistimiento. Ante el silencio de la nueva Ley, se han propuesto varias teorías: Primera teoría. Se ha sostenido que el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 está actualmente vigente, por no haber sido derogado expresamente ni ser contrario a ninguno de los artículos de la nueva legislación o sea de la Ley 167 de 1941.
En efecto, el artículo 72 del Código Civil dice que la derogación tácita deja vigente en las Leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugne con las disposiciones de la nueva Ley. Pero a esta teoría se objeta que, al haber reglamentado la Ley 167 de 1941 íntegramente la materia referente a lo contencioso administrativo, ésta derogó tácitamente toda la legislación anterior referente a la misma materia.
En efecto, el artículo 3° de la Ley 153 de 1887 dispone que se estima insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una Ley nueva que regule íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería. Segunda teoría. La segunda teoría, parte de la base de que el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 está derogado por existir una Ley nueva (la Ley 167 de 1941) que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería, y que, por consiguiente, hay un vacío legal.
El artículo 282 del actual Código Contencioso Administrativo dice que los vacíos en el procedimiento establecido por ese código se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las Leyes que lo adicionan y reforman, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 461 a 465, reglamenta el desistimiento de las acciones y derechos renunciables o sea de aquellos de los cuales se puede desistir. Evidentemente tales artículos no pueden reglamentar el desistimiento de aquellas acciones y derechos de los cuales no se puede desistir. Por consiguiente, tales artículos no pueden tener aplicación en el campo del derecho público ni pueden llenar el vacío que se anota en el Código Contencioso Administrativo.
El mismo artículo 282 del C.C.A., al decir que los vacíos en el procedimiento se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, agrega con toda claridad: ‘En cuanto esas disposiciones sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo’. Este último fragmento se refiere evidentemente a las acciones públicas y a aquellas acciones privadas de las cuales está prohibido desistir.
No pudiendo, pues, el Código de Procedimiento Civil llenar el vacío del C.C.A. acerca del desistimiento en las acciones públicas, corresponde llenarlo a la Jurisprudencia. Esta, en general, ha dispuesto que no se puede desistir de una acción pública. En efecto, en esas acciones se ventilan intereses tan importantes que, una vez que la demanda ha sido aceptada, podría decirse que el actor pierde el control de la misma y que el Tribunal ha de seguir el trámite legal hasta desatar la contención mediante la sentencia, y sin que el actor pueda evitar este efecto por medio de un desistimiento.
Y es que en este tipo de acciones no se trata de intereses privados a los cuales los particulares pueden renunciar, por ser los dueños, sino de intereses públicos de los cuales los particulares no pueden disponer libremente. Ante la violación de un interés público, el ciudadano puede guardar silencio, pero, si por cualquier motivo acusó el acto violatorio ante los tribunales administrativos, ya no puede retroceder y debe dejar que el litigio sea desatado en la sentencia. (…) En el primer tipo de juicios, si la acción prospera, la norma acusada queda borrada del elenco legal y la sentencia tiene efecto erga omnes.
En estos juicios puede decirse que el actor es un mero intermediario que obra a nombre de la sociedad y en interés únicamente de la norma superior violada. El interés allí ventilado es un interés público, su renuncia está prohibida y, por consiguiente, el desistimiento es imposible”4. (Subrayas del Despacho). Como se evidencia, la imposibilidad de desistir del medio de control de nulidad simple derivaba, y aún hoy deriva, de la interpretación que en su momento efectuó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo partiendo de analizar de manera diferencial el régimen establecido en el estatuto de procedimiento civil con el que gobierna las actuaciones del Juez Administrativo.
Lo anterior por cuanto encontró que este último, cuando está conociendo del medio de control de nulidad, garantiza la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, interés del que no se puede renunciar pues, al pertenecer a todos los ciudadanos, no puede ser objeto de disposición libre por parte del accionante. 5.3. Cambio de posición 5.3.1.
Pues bien, aun cuando ha sido imperante el criterio de rechazar el desistimiento de las demandas de nulidad por parte de la jurisprudencia, es menester reconsiderar los fundamentos de tal posición, dadas las particulares circunstancias valoradas a la luz de criterios propios de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para lo cual es el Juez de lo Contencioso Administrativo el llamado a determinar su procedibilidad.
Recordemos la lógica argumentativa de la providencia de 1993: “El artículo 282 del actual Código Contencioso Administrativo dice que los vacíos en el procedimiento establecido por ese código se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de las Leyes que lo adicionan y reforman, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Ahora bien, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 461 a 465, reglamenta el desistimiento de las acciones y derechos renunciables o sea de aquellos de los cuales se puede desistir. Evidentemente tales artículos no pueden reglamentar el desistimiento de aquellas acciones y derechos de los cuales no se puede desistir. Por consiguiente, tales artículos no pueden tener aplicación en el campo del derecho público ni pueden llenar el vacío que se anota en el Código Contencioso Administrativo.
El mismo artículo 282 del C.C.A., al decir que los vacíos en el procedimiento se llenarán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, agrega con toda claridad: ‘En cuanto esas disposiciones sean compatibles con la naturaleza de los juicios y actuaciones que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo’. Este último fragmento se refiere evidentemente a las acciones públicas y a aquellas acciones privadas de las cuales está prohibido desistir.
No pudiendo, pues, el Código de Procedimiento Civil llenar el vacío del C.C.A. acerca del desistimiento en las acciones públicas, corresponde llenarlo a la Jurisprudencia” 5. Así las cosas, resulta evidente que es la protección del interés general que se encuentra implícito en la presentación de las demandas en ejercicio del medio de control de nulidad, la situación respecto de la cual se generan los mayores reparos a la hora de aceptar el desistimiento expreso en este tipo de acciones, pues se señala que, al tratarse de intereses que no le pertenecen a una sola persona sino a la generalidad, en la medida en que propenden por la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, no es posible sustraer del contencioso las demandas que con tal objeto fueron interpuestas.
Lo anterior significa que la preocupación radica en que, al aceptarse el desistimiento de las acciones de nulidad, se deje sin protección el ordenamiento jurídico y aquello derive en la pervivencia de actos administrativos ilegales, los cuales, de haberse culminado normalmente el proceso, habrían sido declarados nulos. Malestar que, aun cuando está completamente justificado, pues el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es “la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico”6, olvida que este tipo de acciones no caducan, lo que significa que pueden ser presentadas en cualquier momento, y más aún, pueden ser ejercidas por cualquier persona, razón por la que la protección del interés general no se pone en riesgo, en tanto que la posibilidad de acudir al Juez para ejercer el control abstracto que propone el medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, o del 84 del CCA, permanece en el tiempo y está a disposición de cualquier interesado en alcanzar tal fin.
Lo dicho, redunda en que la interposición y consiguiente desistimiento de una acción de nulidad simple o del medio de control de nulidad, sólo podría afectar los intereses de la persona que la interpone y que desiste, pues, como ya se vio, no se pone en riesgo la garantía de protección del orden jurídico en abstracto. Es decir, la posibilidad del desistimiento no genera un peligro para el ordenamiento jurídico por sí mismo, son sus efectos los que deben ser explicados a profundidad, pues, como están planteados en el artículo 314 del CGP, son aquellos los que resultarían, en principio, incompatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que corresponden a esta Jurisdicción. 5.3.2.
Como se dejó dicho en líneas anteriores, la manera en que se ha entendido la posibilidad de aplicar el desistimiento expreso a las acciones contenciosas, ha sido como producto de la remisión al Código General del Proceso (en adelante CGP), que autoriza el artículo 306 del CPACA. Dice la norma: “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
Aplicada tal remisión, es menester dar lectura a los artículos 314 a 317 del CGP, que son del siguiente tenor: “Artículo 314. Desistimiento de las pretensiones. El demandante podrá desistir de las pretensiones mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso. Cuando el desistimiento se presente ante el superior por haberse interpuesto por el demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que comprende el del recurso.
El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia. Si el desistimiento no se refiere a la totalidad de las pretensiones, o si sólo proviene de alguno de los demandantes, el proceso continuará respecto de las pretensiones y personas no comprendidas en él. En los procesos de deslinde y amojonamiento, de división de bienes comunes, de disolución o liquidación de sociedades conyugales o patrimoniales, civiles o comerciales, el desistimiento no producirá efectos sin la anuencia de la parte demandada, cuando esta no se opuso a la demanda, y no impedirá que se promueva posteriormente el mismo proceso.
El desistimiento debe ser incondicional, salvo acuerdo de las partes, y sólo perjudica a la persona que lo hace y a sus causahabientes. El desistimiento de la demanda principal no impide el trámite de la reconvención, que continuará ante el mismo juez cualquiera que fuere su cuantía. Cuando el demandante sea la Nación, un departamento o municipio, el desistimiento deberá estar suscrito por el apoderado judicial y por el representante del Gobierno Nacional, el gobernador o el alcalde respectivo”.
(Subrayas del Despacho). Esta disposición permite evidenciar las siguientes notas características del desistimiento como forma anormal de terminación del proceso: a) Es unilateral, pues basta que lo presente la parte demandante, salvo taxativas excepciones legales; b) Es incondicional, salvo acuerdo entre las partes; c) Implica la renuncia a las pretensiones de la demanda y por ende se extingue el pretendido derecho, independientemente de que exista o no. d) El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria. 5.3.3.
Con esa última idea en mente, en sintonía parcial con el tantas veces aludido planteamiento de esta Corporación en 1993 y una vez explicadas las notas características del desistimiento contemplado en el artículo 314 del CGP, el Despacho considera que, en los términos del artículo 306 del CPACA, únicamente el inciso segundo a que se refieren los literales c) y d) anotados de aquella norma es incompatible con “la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, pues dicha disposición señala que “[e]l desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada.
El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia”. Ello, por cuanto de aceptarse la producción de esos efectos, sí supondría un riesgo para el interés general que se pretende proteger cuando se impone la limitación de desistir de medios de control de nulidad, pues se extraería por completo del control de la Jurisdicción el análisis de los cargos de nulidad de los actos demandados respecto de los cuales se presentó desistimiento; actos sobre los cuales no se ha emitido pronunciamiento de fondo y que, por ende, serían susceptibles de ser demandados nuevamente y con los mismos argumentos, de modo que se garantice un equilibrio entre, de una parte, la necesidad de que el Juez garantice la tutela judicial efectiva en el control de las actuaciones de la Administración Pública y con ello, el orden jurídico vigente; y de otra, la necesidad de que ese mismo Juez dispense en todos los casos una justicia eficiente y eficaz7.
Eso sí, debe precisarse que esta decisión no implica una autorización irrestricta para los accionantes que desisten de su demanda, comoquiera que para ellos sí tiene efectos esa decisión de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional y posteriormente abdicar de la protección del interés general; consecuencia que implica la cosa juzgada relativa respecto de la persona; es decir, una vez desistida una demanda de nulidad, quien decide renunciar a que el proceso culmine no podrá volver a demandar el mismo acto con fundamento en los mismos cargos.
Ahora bien, se aclara que en el caso de que sean varios los demandantes o intervinientes por la parte activa y solo uno desista, en nada se verán afectados los demás, pues el desistimiento de una acción pública solo afecta los intereses de la persona que lo realiza, en concordancia con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 314 transcrito.
En síntesis, el Despacho considera que, ante la inexistencia de una prohibición legal respecto de la aplicación de la figura del desistimiento expreso en tratándose del medio de control de nulidad, es posible su aceptación por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo, debido a que, per se, no implica el desamparo del ordenamiento jurídico en abstracto.
Sin embargo, debido a que la posibilidad de aplicación de normas en lo no regulado, encuentra un límite en caso de que no sean compatibles con la naturaleza de los procesos y actuaciones que adelanta la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y como lo que está en juego es la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, el inciso segundo del artículo 314 del CGP no resulta concordante con tal carácter y en consecuencia, no debe tenerse en cuenta al momento de atribuir la totalidad de las consecuencias a la figura del desistimiento de las acciones de nulidad simple.
Ello por cuanto, como se explicó con anterioridad, es necesario que surta efectos respecto de la persona que presentó la solicitud, quien no podrá volver a atacar el mismo acto en sede de nulidad simple. En tal virtud, el Despacho modifica su postura en el sentido de admitir el desistimiento del hoy denominado medio de control de nulidad, antes acción de nulidad, en consideración a que, como no se encuentra regulado en el CPACA, es procedente aplicar el artículo 314 del CGP, salvo en lo relacionado con el efecto de cosa juzgada general que el inciso segundo de esa norma le atribuye a esa figura, por cuanto haría imposible el estudio de otras demandas presentadas por otros accionantes en contra de los mismos actos administrativos, poniéndose en peligro, ahí sí, la protección del ordenamiento jurídico en abstracto; pero aclarándose que quien ha renunciado a que su demanda se siga adelantando, no podrá volver a presentar una demanda de similar contenido en contra del mismo acto, pues respecto de esa persona sí se configura la cosa juzgada relativa 6.
Conclusión En consecuencia, el desistimiento de la demanda en contra del artículo décimo tercero (parcial) de la Resolución 00014 de 4 de enero de 2005, “Por medio de la cual se señalan las condiciones y el formulario para declarar ante la autoridad aduanera el ingreso o salida del país de divisas o moneda legal colombiana en efectivo por un monto superior a diez mil dólares de los Estados Unidos de América (US$10.000) o su equivalente en otras monedas, por conducto de las empresas de transporte de valores autorizadas, y se adoptan otras determinaciones”, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, presentada con fundamento en el desconocimiento de los artículos 4, 6, 84, 121, 211 y 372 de la Constitución Política, 4° de la Ley 31 de 1992, 35 del Decreto 01 de 1984, y 82 de la Resolución Externa No. 8 de 2000 de la Junta Directiva de la Banco de la República, será aceptado bajo el entendido de que esta decisión constituye cosa juzgada relativa, únicamente en cuanto al accionante, quien no podrá volver a demandar el acto administrativo señalado con sustento en los mismos cargos aquí esbozados, pero no cosa juzgada general, por lo que cualquier otra persona puede volver a impetrar el presente medio de control en contra de la Resolución aquí atacada y con fundamento en los mismos argumentos.
Se insiste en que la interposición y consiguiente desistimiento de una acción de nulidad simple o del medio de control de nulidad sólo afecta los intereses de la persona que la interpone y que desiste, pues, como se explicó previamente, no se pone en riesgo la garantía de protección del orden jurídico en abstracto, y menos aún en este caso, si se tiene en cuenta que la Resolución 00014 de 2005 acusada no se encuentra actualmente vigente, en razón a que fue derogada expresamente por la Resolución 000063 del 16 de septiembre de 2016, expedida por la DIAN.
No se condenará en costas a la parte demandante, en consideración a que no hubo oposición a la manifestación de desistimiento por parte de la entidad demandada. Por lo anterior, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: CAMBIAR LA POSTURA JURISPRUDENCIAL DEL DESPACHO en torno a la procedencia del desistimiento en los procesos adelantados en ejercicio del medio de control de nulidad.
SEGUNDO: En consecuencia, ACEPTAR el desistimiento presentado por la actora a la demanda de nulidad que incoó en contra del artículo décimo tercero (parcial) de la Resolución 00014 de 4 de enero de 2005, “Por medio de la cual se señalan las condiciones y el formulario para declarar ante la autoridad aduanera el ingreso o salida del país de divisas o moneda legal colombiana en efectivo por un monto superior a diez mil dólares de los Estados Unidos de América (US$10.000) o su equivalente en otras monedas, por conducto de las empresas de transporte de valores autorizadas, y se adoptan otras determinaciones”, expedida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, demanda presentada con fundamento en la vulneración de los artículos 4, 6, 84, 121, 211 y 372 de la Constitución Política, 4° de la Ley 31 de 1992, 35 del Decreto 01 de 1984, y 82 de la Resolución Externa No. 8 de 2000 de la Junta Directiva de la Banco de la República, bajo los cargos de falta de competencia de la DIAN, desconocimiento de formalidades y del procedimiento, y ausencia de motivación.
TERCERO: NO CONDENAR EN COSTAS a la parte actora.
CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente, teniendo en cuenta que quien desiste es la única persona que actúa en la parte demandante. Esta decisión queda notificada en estrados. TRASLADO A LAS PARTES E INTERVINIENTES: DEMANDADO(A): De acuerdo. DEMANDANTE: Ninguna observación. MIN. PÚBLICO: Ninguna observación. DR. GIRALDO: La decisión ha quedado en firme, se procederá al archivo del proceso.
Finaliza siendo las 10:18 a.m. OSWALDO GIRALDO LOPEZ Magistrado Ponente JUAN FERNANDO DÍAZ REYES Apoderado Parte Demandante HERMAN ANTONIO GONZÁLEZ CASTRO Apoderado DIAN SONIA PATRICIA TÉLLEZ BELTRÁN Ministerio Público PEDRO PABLO MUNÉVAR ALBARRACÍN Secretario MBC