RECURSO DE QUEJA – Frente a decisión que rechaza por improcedente el recurso de apelación respecto del auto que niega una solicitud de llamamiento en garantía / ACCIÓN ESPECIAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA - Vacío normativo respecto del llamamiento en garantía / VACÍO NORMATIVO EN LA LEY ESPECIAL - Se suple bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA EN PROCESO POR EXPROPIACIÓN POR VÍA ADMINISTRATIVA - Se aplican las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo / IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES SOBRE INTERVENCIÓN DE TERCEROS / AUTO QUE NIEGA LA INTERVENCIÓN DE TERCEROS EN PRIMERA INSTANCIA - Es susceptible del recurso de apelación en el efecto suspensivo / RECURSO DE APELACIÓN - Mal negado por ser el auto apelable [L]a figura del llamamiento en garantía no se encuentra prevista expresamente por dicha disposición, por lo que existe un vacío en la norma el cual debe suplirse acudiendo a la normativa general sobre el tema, la cual corresponde en el presente caso a lo previsto en el artículo 225 del CPACA. […] [R]especto de la procedencia de la figura del llamamiento en garantía para este tipo de procesos, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de 24 de abril de 2018, con ocasión del estudio de una acción de tutela, amparó los derechos fundamentales del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU, al considerar que la providencia de 1 de septiembre de 2017, por medio de la cual la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó una solicitud de llamamiento en garantía por no encontrarse dicha figura prevista en el artículo 71 de la Ley 388, incurrió en defecto sustantivo por omitir realizar una interpretación analógica del ordenamiento jurídico conforme con lo previsto en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887. […] [D]e lo anterior se desprende que, conforme con la jurisprudencia de las Secciones Primera, Segunda, Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, la figura del llamamiento en garantía establecida en el artículo 225 del CPACA es procedente en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se controvierten actos administrativos que deciden sobre expropiación administrativa de bienes inmuebles y por lo tanto, contra la decisión que resuelve sobre la solicitud de llamamiento en garantía son procedentes los recursos establecidos en el CPACA.

Al respecto, el artículo 226 del CPACA, establece que la decisión de negar la intervención de un tercero será apelable en el efecto suspensivo. […] Por lo tanto, el Tribunal debió admitir el recurso de apelación interpuso por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- contra el auto de 25 de julio de 2018, por el cual denegó la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-, comoquiera que dicha decisión es de naturaleza apelable teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 225 y 226 del CPACA.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 26 de febrero de 2019, Radicación 25000-23-41-000-2015-02763-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. FUENTE FORMAL: LEY 388 DE 1997 – ARTÍCULO 71 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 225 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 226 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00448-01 Actor: ODILIA ALFONSO DAZA Y OTROS Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: resuelve recurso de queja AUTO INTERLOCUTORIO Se decide el recurso de queja oportunamente interpuesto por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO[1] - IDU contra el auto de 22 de agosto de 2018[2], por medio del cual la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[3], rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el proveído de 25 de julio de 2018, por el cual denegó el llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL[4].

I.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal consideró que de la lectura del artículo 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997[5], se desprendía que la figura del llamamiento en garantía no estaba prevista dentro del proceso especial contencioso administrativo que se adelanta con la finalidad de declarar la nulidad de actos que resuelven sobre la expropiación por vía administrativa.

Señaló que no son aplicables los artículos 225 y 226 del CPACA, al caso concreto, puesto que dichas normas se encuentran previstas únicamente para el proceso contencioso administrativo ordinario. Finalmente, indicó que lo relativo a los avalúos que se tienen en cuenta para la adquisición de bienes inmuebles a través del proceso de expropiación por vía administrativa se encuentra regulado en la Ley 388 y en el Decreto 1420 de 24 de julio de 1998[6], lo cual descartaba la procedencia de la figura del llamamiento en garantía en los procesos iniciados contra autoridades que expiden actos que resuelven sobre la expropiación por vía administrativa.

II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE QUEJA La apoderada del IDU sostuvo que los procesos de expropiación via administrativa son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 y el numeral 14 del artículo 152 del CPACA, por lo tanto no existe argumento jurídico alguno para negar la aplicabilidad del articulo 226 ibídem, el cual expresamente establece que el auto que niega la intervención de un tercero es apelable en efecto suspensivo.

Adujo que si bien la Ley 388 de 1997 es la norma especial en materia de procesos de expropiaciones via administrativa, en lo no regulado en la misma se debe acudir al CPACA, disposición que sí establece la procedencia del recurso de apelación contra la decisión de denegar un llamamiento en garantía. III.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Respecto de las objeciones expuestas por el recurrente, el Despacho precisa lo siguiente: El artículo 71 de la Ley 388 regula el proceso contencioso administrativo, para el caso en que se pretenda la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se decide sobre una expropiación por vía administrativa de un bien inmueble, así: “[…]

ARTICULO

71. PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: 1.

El órgano competente será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. 2. Además de los requisitos ordinarios, a la demanda deberá acompañarse prueba de haber recibido los valores y documentos de deber puestos a disposición por la administración o consignados por ella en el mismo Tribunal Administrativo, y en ella misma deberán solicitarse las pruebas que se quieran hacer valer o que se solicita practicar. 3. <Numeral declarado INEXEQUIBLE> 4.

Notificada la demanda a la entidad autora de la decisión de expropiación por vía administrativa, y concluido el término de cinco (5) días para la contestación de la misma, en la cual igualmente deberán indicarse las pruebas que se solicitan, se ordenará un período probatorio que no podrá ser superior a dos (2) meses, concluido el cual y después de dar traslado común a las partes para alegar por tres días, se pronunciará sentencia. 5.

Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesario practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no haya apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 6. <Numeral derogado por el Acto Legislativo 01 de 1999> 7.

Cuando la sentencia revoque la decisión del Tribunal Administrativo y declare la nulidad y el consiguiente restablecimiento del derecho, dispondrá lo siguiente: a) La suspensión en forma inmediata, por parte de la respectiva entidad pública, de todas las acciones y operaciones en curso para utilizar el bien expropiado; b) La práctica, antes del cumplimiento de la sentencia, por el Tribunal Administrativo ante el cual se haya surtido la primera instancia, de una diligencia de inspección con intervención de peritos, a fin de determinar mediante auto de liquidación y ejecución de la sentencia que pronunciará la respectiva Sala de Decisión contra el cual sólo procederá el recurso de reposición, si el bien ha sido o no utilizado o si lo ha sido parcialmente y, según el caso, el valor de la indemnización debida.

En el mismo acto se precisará si los valores y documentos de deber compensan la indemnización determinada y en qué proporción, si hay lugar a reintegro de parte de ellos a la administración, o si ésta debe pagar una suma adicional para cubrir el total de la indemnización; c) La orden de registro de la sentencia de la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, a fin de que la persona recupere en forma total o parcial la titularidad del bien expropiado, conforme a la determinación que se haya tomado en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia, para el caso en que la administración no haya utilizado o sólo haya utilizado parcialmente el inmueble expropiado.

Cuando haya lugar al reintegro de valores o documentos de deber, para efectuar el registro se deberá acreditar certificación auténtica de que se efectuó el reintegro respectivo en los términos indicados en el auto de liquidación y ejecución de la sentencia; d) La orden de pago del valor que a título de restablecimiento del derecho lesionado debe pagar adicionalmente la administración, sin que haya lugar a reintegro alguno de los valores y documentos de deber recibidos ni al registro de la sentencia de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, cuando la administración haya utilizado completamente el bien expropiado. 8.

Si la sentencia decide, conforme a la demanda, sobre el precio indemnizatorio reconocido por la administración, dispondrá si hay lugar a una elevación del valor correspondiente o a una modificación de la forma de pago. En este caso, las determinaciones que se hagan en el auto de liquidación de la sentencia, tendrán en cuenta el nuevo precio indemnizatorio y la diferente modalidad de pago. […]”.

De la lectura de la norma citada, se desprende que la figura del llamamiento en garantía no se encuentra prevista expresamente por dicha disposición, por lo que existe un vacío en la norma el cual debe suplirse acudiendo a la normativa general sobre el tema, la cual corresponde en el presente caso a lo previsto en el artículo 225 del CPACA.

Así lo ha considerado la Sección Primera del Consejo de Estado, entre otras, en providencia de 26 de febrero de 2019[7], en la que se precisó: “[…] Como puede apreciarse, la norma especial no establece regulación alguna en torno a la posibilidad de llamamiento en garantía en dicho proceso. El Despacho observa que, frente al vacío de la ley especial, debe acudirse a la regulación general que trate la materia.

En este caso, el proceso contencioso especial de expropiación administrativa se trata un asunto propio de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues lo conocen los jueces que conforman esta jurisdicción y el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 71 de la Ley 388 de 1997.

La naturaleza de la decisión que se controla en este tipo de proceso es un acto administrativo expedido por una autoridad pública con competencia para adelantar un proceso administrativo de expropiación. La naturaleza del asunto no es propia del derecho privado, en el que se disputan intereses meramente particulares; se trata de una decisión adoptada por la administración pública en aras de garantizar la prevalencia del interés general sobre el particular y en cumplimiento de la ley que previamente ha definido los motivos de interés público o social para proceder a efectuar la expropiación de un bien inmueble.

Al respecto, resulta ilustrativa una providencia de 16 de marzo de 2012, en la cual la Sección Primera de la Corporación estudió el origen de la conciliación como requisito de procedibilidad en las acciones de nulidad y restablecimiento en las controversias de expropiación administrativa, así: “Ahora bien, para el caso concreto, es pertinente tener en cuenta la Ley 388 de 1997, que regula, entre otros asuntos, la expropiación administrativa, cuyos artículos 71 y 72 son del siguiente tenor: ‘Artículo 71º.- Proceso contencioso administrativo.

Contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las siguientes reglas particulares: (…) En virtud de lo anterior, resulta claro para la Sala que los actos administrativos que contienen decisiones relativas a la expropiación administrativa y/o a la indemnización reconocida por dicho concepto, son atacables en vía judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., con unas reglas particulares mencionadas en el transcrito artículo 71.

Por consiguiente, en el presente caso, por tratarse de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho le es aplicable la Ley 1285 de 2009, es decir la exigencia de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad.” De manera semejante, en auto proferido por la Sección el 27 de abril de 2006, al estudiar un recurso de apelación en contra del auto por medio del cual se admitió el llamamiento en garantía formulado por la Empresa de Desarrollo Urbano EDU en un proceso contencioso especial de expropiación administrativa, se expuso: “Respecto de la distinción que pretende hacer la recurrente, consistente en que solo el llamamiento en garantía consagrado en el artículo 217 del C.C.A. es el que se gobierna por las disposiciones del C. de P.C., pues la Ley 678 de 2001 y, particularmente, el artículo 19 transcrito, no consagran tal remisión, cabe observar lo siguiente: Teniendo en cuenta que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollen función administrativa se gobiernan por las disposiciones del C.C.A.; y como quiera que esta codificación no trae regulación alguna en cuanto a los requisitos y trámite de la solicitud de llamamiento en garantía, en virtud de lo normado en el artículo 267, ibídem, son aplicables las disposiciones pertinentes del C. de P.C.” (Se destaca) Como puede apreciarse, partiendo del supuesto que los procesos a través de los cuales se pretende establecer la responsabilidad de las autoridades o de los particulares que desarrollan función administrativa, se gobiernan por las disposiciones del Contencioso Administrativo, se infiere que los vacíos que se presenten en las leyes que regulan procesos contenciosos especiales se suplirán bajo el criterio de pertinencia material por la norma general que regula la materia, en este caso, las disposiciones del estatuto procesal de lo contencioso administrativo. […] En este orden de ideas, se reitera, frente al vacío presentado en la Ley 388 de 1997 en relación con la regulación del llamamiento en garantía en el proceso especial de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe acudir a la ley general que regule la materia, esta es, las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y sólo en caso de vacío o por remisión expresa resultará aplicable las normas procesales del Código General del Proceso […]”.

(Se destaca). Igualmente, respecto de la procedencia de la figura del llamamiento en garantía para este tipo de procesos, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante providencia de 24 de abril de 2018[8], con ocasión del estudio de una acción de tutela, amparó los derechos fundamentales del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU, al considerar que la providencia de 1º de septiembre de 2017, por medio de la cual la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó una solicitud de llamamiento en garantía por no encontrarse dicha figura prevista en el artículo 71 de la Ley 388, incurrió en defecto sustantivo por omitir realizar una interpretación analógica del ordenamiento jurídico conforme con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887.

En efecto, consideró: “[…] ahora la norma transcrita no establece la posibilidad de aplicar otras disposiciones procesales o sustanciales en lo no regulado en aquella, lo que impediría acudir al CPACA para colmar los vacíos de ese trámite especial. No obstante la acción prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 corresponde a un mecanismo contencioso administrativo, porque a través de ella se pretende la anulación de actos administrativos, como los son las decisiones de expropiación de inmuebles ordenada por la administración, motivo por el cual es dable adoptar las pautas del procedimiento ordinario o general (Ley 1437 de 2011) con la finalidad de suplir lagunas normativas, dado que su naturaleza es similar a la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA.

Al decidir una de esas acciones especiales, la Sección Quinta de esta Corporación explicó: Aunque en el caso concreto la acción invocada fue la prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, nada obsta para que la citada disposición (artículo 138 del Código Contencioso Administrativo) no fuera aplicable al caso concreto, no solo porque pese a ser una acción especial aquella se seguía rigiendo por el CCA, sino porque, además, esta es una regla que era exigible en todos los procesos en los que se pretendía la nulidad de un acto administrativo, incluyendo los que declaren la expropiación de un bien.

Tal postura involucra el método de interpretación analógico, en virtud del cual el intérprete debe acudir a una norma que regula un aspecto semejante cuando la aplicable, prima facie, no hace referencia de manera expresa a este, con lo que se suplen los vacíos de la normativa en el asunto sub examine, conforme lo señala el artículo 8º de la Ley 153 de 1887. […] Bajo esta perspectiva y como la acción especial de que trata el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 es eminentemente contencioso- administrativa, nada impide que en su desarrollo se acuda, en atención al artículo 8º de la Ley 153 de 1887, a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo CCA o del CPACA, con el propósito de suplir vacíos normativos, máxime cuando su objeto coincide con la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cual es anular actos administrativos que se estiman contrarios al ordenamiento jurídico, circunstancia que no contrataría la naturaleza especial de ese mecanismo. […] En ese orden de ideas, la Sala evidencia que si bien el llamamiento en garantía y los recursos que contra la decisión que la decida no están estipulados expresamente en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, la aplicación analógica del CPACA permite que esos aspectos procesales puedan operar en esa acción especial […]”.

(Se destaca). Dicha providencia fue confirmada por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 28 de noviembre de 2018[9]. De lo anterior se desprende que, conforme con la jurisprudencia de las Secciones Primera, Segunda, Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, la figura del llamamiento en garantía establecida en el artículo 225 del CPACA es procedente en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se controvierten actos administrativos que deciden sobre expropiación administrativa de bienes inmuebles y por lo tanto, contra la decisión que resuelve sobre la solicitud de llamamiento en garantía son procedentes los recursos establecidos en el CPACA.

Al respecto, el artículo 226 del CPACA, establece que la decisión de negar la intervención de un tercero será apelable en el efecto suspensivo. La norma dispone: “[…]

ARTÍCULO 226. IMPUGNACIÓN DE LAS DECISIONES SOBRE INTERVENCIÓN DE TERCEROS. El auto que acepta la solicitud de intervención en primera instancia será apelable en el efecto devolutivo y el que la niega en el suspensivo. El auto que la resuelva en única instancia será susceptible del recurso de súplica o del de reposición, según el juez sea individual o colegiado, y en los mismos efectos previstos para la apelación. […]”.

Por lo tanto, el Tribunal debió admitir el recurso de apelación interpuso por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- contra el auto de 25 de julio de 2018, por el cual denegó la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-, comoquiera que dicha decisión es de naturaleza apelable teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 225 y 226 del CPACA.

Por lo anterior, el Despacho declarará mal negado el recurso de apelación interpuesto por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- y le impartirá el trámite correspondiente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR mal denegado el recurso de apelación interpuesto por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO –IDU- contra el auto de 25 de julio de 2018, por el cual la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó la solicitud de llamamiento en garantía de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL –UAECD-.

SEGUNDO: ADMITIR en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido de 25 de julio de 2018.

TERCERO: REQUERIR a la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que, en el término de 10 días contados a partir de la notificación de esta providencia, remita en calidad de préstamo el expediente original del proceso de la referencia para resolver el recurso de apelación.

CUARTO: Cumplido lo anterior, regrese el expediente al Despacho para continuar con el trámite correspondiente.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera ----------------------- [1] En adelante IDU. [2] Cfr. Folios 24 a 26 del cuaderno núm. 1. [3] En adelante el Tribunal. [4] En adelante UAECD. [5] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. [6] “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos” [7] Consejo de Estado, Sección Primera.

Auto de 26 de febrero de 2019. núm. único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02763-02. Demandante: José Rubén Soler Ochoa. M.P. Oswaldo Giraldo López. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 24 de abril de 2018. núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00857-00. Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-.

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [9] Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia de 28 de noviembre de 2018. núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2018-00857-01. Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-. M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.