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11001-03-25-000-2019-00013-00Consejo de Estado · SECCION SEGUNDAAuto2019-11-08

Ponente: Sandra Lisset Ibarra Velez

Actor: Clara Patricia Dávila Suárez·Demandado: Servicio Nacional De Aprendizaje – Sena

COMPETENCIA / COMPETENCIA EN RAZÓN DE LA CUANTÍA / ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTÍA [A]l imponer la obligación de estimar razonadamente la cuantía en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, busca salvaguardar las reglas procesales que sobre distribución de competencias ha diseñado el legislador, pues, constituye un claro límite a la voluntad del demandante al momento de estructurar el libelo introductorio. […] [L]a parte actora al momento de presentar la demanda hizo una estimación razonada de la cuantía, al indicar que por concepto de cesantías y primas (…) lo cual arroja una valor total de (…) un poco más de setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigente a la fecha de presentación del medio de control, asunto que escapa del conocimiento de esta corporación en razón al factor cuantía. Efectuadas las anteriores precisiones, este Despacho en aplicación de lo consagrado en el numeral 2 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 y el principio de buen funcionamiento de la administración de justicia, procede a declarar la falta de competencia para conocer del presente asunto y en su lugar, ordenará la remisión del mismo al Tribunal Administrativo del Magdalena, como quiera que la demanda contiene pretensiones que superan los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00013-00(0074-19) Actor: CLARA PATRICIA DÁVILA SUÁREZ Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA Referencia: COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA CONOCER DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN PRIMERA INSTANCIA. CARENCIA DE COMPETENCIA DE ESTA CORPORACIÓN PARA CONOCER DEL PROCESO Y REMITIR EL MISMO AL TRIBUNAL COMPETENTE POR FACTOR CUANTÍA. El Despacho procede al estudio de la demanda instaurada por la señora Clara Patricia Dávila Suárez[1] contra –el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, ante esta corporación, para lo cual, es necesario examinar las pretensiones invocadas en aras de establecer si dicho asunto es de conocimiento de esta corporación. De la demanda, sus pretensiones y el componente de cuantía expuesto en los mismos.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora controvierte la legalidad del acto administrativo No 02 -2013-004913 del 19 de noviembre de 2013 y como consecuencia de su nulidad, pretende lo siguiente: «1.

Pagar a favor de mi patrocinado las prestaciones sociales a las cuales tiene derecho desde el 28 de julio de 2005 hasta el 30 de diciembre de 2013 que estimo de la siguiente manera: 1.A. A pagar a favor de mi patrocinado por concepto de prima la suma de VEINTI TRES MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS PESOS ($23.868.900.OO). 1.B. A pagar a favor de mi patrocinado por concepto de Cesantías VEINTI TRES MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS PESOS ($23.868.900.OO). 1.C. A pagar a favor de mi patrocinado por concepto de intereses de cesantías la suma de DOS MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($2.864.268). 1.D. A pagar a favor de mi patrocinado por concepto de viáticos DOSCIENTOS VEINBTI SIETE MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL TRESCIENTOS PESOS ($227.850.300) 2.

Pagar a favor de mi patrocinado las vacaciones causadas desde julio del año 2005 hasta el 30 de diciembre de 2013 por un valor de ONCE MILLONES NOVECIENTOS TREINTA CUATRO MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA PESOS ($11.934.450) 3. Al pago de la sanción moratoria por el no pago de las prestaciones sociales a partir de la fecha en la cual inició la relación laboral esto es, desde el año 2005 hasta la fecha que se fija la audiencia de conciliación. 4.

A la indexación de las sumas adeudadas con base en el IPC actuarial teniendo como base para dicha actualización la suma de DOS MILLONES SEISCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL CIEN PESOS ($2.652.100) el cual fue su último salario. 5. El pago de costas y agencias en derecho.» CONSIDERACIONES De acuerdo con las pretensiones de la demanda, se observa que la accionante pretende como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado, el pago de las prestaciones sociales tales como, cesantías, intereses a las cesantías, primas, vacaciones, viáticos, siendo cada una de ellas tasadas en pesos colombianos, de manera que, es claro e inequívoco que la presente demanda tiene cuantía, como quiera que la pretensión trae inmersa una petición de orden económico.

Conforme a lo anterior, es necesario examinar lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de los proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, es una de las tantas manifestaciones de dicho factor objetivo de determinación de la competencia.[2] Merece recordarse, que por competencia tradicionalmente se ha entendido el conjunto de asuntos o causas en que, con arreglo a la ley, puede el juez ejercer su jurisdicción[3], siendo 5 los factores para su determinación, a saber: objetivo, subjetivo[4], territorial[5], funcional[6] y de conexión[7].

Para los efectos de esta providencia nos concentramos en el factor objetivo, el cual tiene dos variantes: i) por la naturaleza del pleito; y ii) por el valor económico del asunto[8] o cuantía. La cuantía como factor de competencia ha sido definida como «el valor que representa lo perseguido con una demanda su significación económica inmediata»[9] y su determinación está ligada directamente con el contenido de las pretensiones formuladas, las cuales son el fin concreto que el demandante persigue, es decir, las declaraciones que pretende que se hagan en la sentencia a su favor, o dicho de otro modo, el objeto del litigio.

Ahora bien, por pretensiones se entiende la declaración de voluntad del actor para que de parte del juez se obtenga la tutela de un interés particular amparado en una norma, con fundamentos en unas circunstancias que constituyen el supuesto de hecho de la norma o normas invocadas en la demanda. En ese orden, lógico, ontológica y jurídicamente no es posible conocer la significación económica de un litigio, o sea, su cuantía, con prescindencia de su objeto, es decir, de las pretensiones de la demanda.[10] Siguiendo al profesor Hernando Devis Echandía existen 4 maneras o sistemas para fijar la cuantía, a saber: 1) a través de presunciones juris et de jure[11]; 2) dejando su valoración a criterio del juez; 3) confiar en la voluntad de las partes; y 4) establecer un procedimiento previo para probarla.

Según el mencionado doctrinante, dado que «cada uno de estos sistemas presenta ventajas y desventajas»[12], nuestro ordenamiento jurídico, siempre ha optado por combinarlos[13], pero dándole prelación a la posibilidad de dejar su cálculo a la voluntad de las partes[14], «y por ello si existe acuerdo respecto de la cuantía señalada en la demanda, ésta se tiene por tal sin más requisitos y sin poder el juez rechazarla, aunque debe entenderse que no puede ser inferior a la cuantía que resulte del petitum de la demanda cuando consiste en dinero; se entiende que hay acuerdo entre las partes y que la cuantía queda señalada definitivamente, cuando el demandado acepta o no impugna en tiempo la apreciación del demandante»[15]; técnica que como veremos más adelante fue la que siguió el legislador al confeccionar la Ley 1437 de 2011.

La Ley 1437 de 2011, sobre la materia que nos ocupa, en su artículo 157 señala lo siguiente: «ARTÍCULO 157. COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales[16], salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.

En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor. En las acciones[17] de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella.[18] Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.”.

(Negrillas y subrayas fuera de texto). El citado aparte normativo contiene una disposición clara cuando prescribe que al incoarse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es de obligatorio cumplimiento estimar razonadamente la cuantía, y que incluso, tal deber no desaparece ni siquiera si se renuncia a las pretensiones contentivas del restablecimiento.

Interpreta el Despacho, que esta exigencia tiene su razón de ser en la necesidad de evitar que el ciudadano desfigure el medio de control y que escoja a su acomodo el juez de la causa, sin atenerse a los presupuestos procesales establecidos en la norma procedimental contenida en la Ley 1437 de 2011. En ese sentido, el citado inciso 2 del artículo 157 de la Ley 1437 de 2011, al imponer la obligación de estimar razonadamente la cuantía en las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, busca salvaguardar las reglas procesales que sobre distribución de competencias ha diseñado el legislador, pues, constituye un claro límite a la voluntad del demandante al momento de estructurar el libelo introductorio.

En esa medida, encuentra el Despacho que la parte actora al momento de presentar la demanda hizo una estimación razonada de la cuantía, al indicar que por concepto de cesantías y primas, cada una de ellas tasadas en la suma de veintitrés millones ochocientos sesenta y ocho mil novecientos pesos ($23.868.900.oo) respectivamente; por concepto de intereses a las cesantías en la suma de dos millones ochocientos sesenta y cuatro mil doscientos sesenta y ocho pesos ($2.864.268.oo) y por vacaciones la suma de once millones novecientos treinta y cuatro mil cincuenta pesos ($11.934.450.oo), lo cual arroja una valor total de sesenta y dos millones quinientos treinta y seis mil quinientos dieciocho pesos ($62.536.518.oo), es decir, un poco más de setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigente a la fecha de presentación del medio de control, asunto que escapa del conocimiento de esta corporación en razón al factor cuantía. Efectuadas las anteriores precisiones, este Despacho en aplicación de lo consagrado en el numeral 2 del artículo 152[19] de la Ley 1437 de 2011 y el principio de buen funcionamiento de la administración de justicia, procede a declarar la falta de competencia para conocer del presente asunto y en su lugar, ordenará la remisión del mismo al Tribunal Administrativo del Magdalena, como quiera que la demanda contiene pretensiones que superan los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

PRIMERO. - DECLARAR la falta de competencia para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Clara Patricia Dávila Suárez, por las razones expuestas en la parte considerativa. SEGUNDO.- Por Secretaría de esta Sección, remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Magdalena para que adelante el trámite de ley, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado ----------------------- [1] Ingresó al despacho con nota secretarial del 30 de enero de 2019 y recibido por quien proyecta en fecha 24 de octubre de 2019. [2] “Estimación de la cuantía que servirá así para determinar las instancias posibles que permite la controversia, correspondiendo ese estimativo a lo que realmente pretende la parte actora.”.

BETANCUR JARAMILLO, Carlos, 8ª Edición, Editorial Señal Editora, Medellín (Colombia), 2013, página 286. [3] Al respecto puede consultarse a DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 141. [4] Relativo a la calidad de las personas que conforman las partes del proceso, por ejemplo: en atención a si es una persona de derecho público y su calidad nacional, departamental o municipal; o en atención al cargo que desempeña el demandante o demandado, verbigracia, cuando se adscribe la competencia en atención a los actos administrativos que profiere el Procurador General de la Nación. [5] Hace relación a la circunscripción territorial dentro de la cual el juez puede ejercer su jurisdicción. [6] Se deriva de la clase especial de funciones que desempeña el juez en un proceso, así por ejemplo, en esta categoría se adscribe competencia en razón de la instancia, en razón de los recursos ordinarios y extraordinarios [7] Se refiere a la modificación de competencia cuando existe acumulación de pretensiones en un mismo proceso o de varios, proceso, y entonces, no siendo el juez competente para conocer de todas aquellas o de todos estos, por conexión, basta que lo sea para una o uno, verbigracia, cuando al juez de la nulidad se le adscriben las demás pretensiones acumuladas, según el artículo 165, numeral 1º, de la Ley 1437 de 2011. [8] GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 73.

“En muchos casos, el valor de los juicos es importante, abstracción hecha de otros elementos, en la determinación del funcionario competente para aprehender su conocimiento, ya que dentro de la técnica de toda legislación los hay de diversos grados y jerarquía que actúan en armonía con la significación económica de los múltiples asuntos sometidos a la decisión judicial.

Es claro que una buena organización judicial tiene que tomar en cuenta la diversidad múltiple de los asuntos debatibles por los ciudadanos y de allí que deba establecer diferencia de categoría en los funcionarios, atendiendo a una realidad a la cual no es posible sustraerla.” [9] GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 53. [10] “Despréndese de lo dicho que el principal factor, en relación con el señalamiento de la cuantía, es el objeto perseguido con la acción, por lo que tratándose de tales cuestiones, lo primordial es conocerlo, analizando sus aspectos.

(…). Como medio propio de conocer la cuantía de las acciones ejercitadas ante el órgano judicial se tiene en cuenta comúnmente el valor de la cosa constitutiva de su objeto, pues, así se logra un mejor conocimiento de tal cuantía y puede conocerse con más acierto, en los casos en que la misma es esencial para saber a qué juez está atribuido el valor de una negocio dado.”.

GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, páginas 74 y 75. [11] Presunción absoluta, de hecho y de derecho. [12] “La apreciación por el juez es la menos aconsejable, porque generalmente carecerá de medios para fijar su criterio; dejar solo al actor la fijación de la cuantía, puede originar arbitrariedades; el primer sistema es inaplicable como norma general por la multiplicidad de casos.”.

DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, páginas 24 y 25. [13] Comentando a DEVIS ECHANDÍA, los tratadistas BEATRIZ QUINTERO y EUGENIO PRIETO, en su obra “Teoría general del proceso”, 3ª edición, Editorial Temis, Bogotá, 2000, dicen: “Un sistema mixto que aconseja HERNANDO DEVIS ECHANDÍA, consiste en la introducción de un procedimiento liminar en el cual la cuantía pueda ser debatida y tenga que ser definida porque es concepto que corresponde a la inmodificabilidad de la competencia. No siendo ella competencia disponible, tiene que darse también la posibilidad de cuestionamiento oficioso por el juez.

No admite discusión el aserto según el cual la cuantía tiene que quedar definida en la etapa liminar del proceso, porque así lo exige el principio de la inmodificabilidad de la competencia.”. [14] “La competencia de los jueces en algunos casos queda determinada de acuerdo con la cuantía de los negocios, la que aprecian los demandantes al proponerlos, pues, es una forma aceptable y que por lo menos permite obviar las dificultades que se presentarían con otra diferente, fuera de que aquellos están en mejores condiciones de apreciar el monto de sus pretensiones.”.

GONZÁLEZ VELÁZQUEZ, Julio, Institución Procesal Civil Colombiana, Editorial Teoría, Medellín 1946, página 87. [15] DEVIS ECHANDÍA, Hernando, TEORÍA GENERAL DEL PROCESO, Editorial Universidad, Buenos Aires 1997, página 25. [16] Aquí encontramos una innovación, pues, en el artículo 134E del Decreto 01 de 1984 no se mencionaban los perjuicios morales. [17] Se advierte que aquí el legislador en una imprecisión al referirse a las “acciones”, pues, en la Ley 1437 de 2011 se consagraron fue medios de control. [18] En este punto encontramos otra novedad, pues, esta prescripción, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, aplicaba únicamente para “efectos laborales”, expresión que fue eliminada en la nueva codificación, por lo que se interpreta que es aplicable a todos los asuntos u objetos litigiosos, y no solamente a los de contenido laboral. [19] Artículo 152.Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:  […] 2.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.