GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Modifica sanción / CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS OBJETIVO Y SUBJETIVO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN POR DESACATO / CUMPLIMIENTO PARCIAL DE LAS ÓRDENES IMPARTIDAS / ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN DE PLAN DE VIGILANCIA Y CONTROL DE LAS OBRAS URBANÍSTICAS DE LA CIUDAD DE CARTAGENA DE INDIAS / ENTREGA DE INFORMES La Sala considera que en el sub lite se cumplió el procedimiento que se debe adelantar en el trámite incidental (…) por lo tanto, se concluye que al sancionado se le brindaron las garantías mínimas para ejercer su derecho de contradicción y defensa, lo que conlleva a inferir que se respetó el debido proceso.
(…) En el presente asunto, mediante auto proferido el 30 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el cual se adicionó por auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Sección, se ordenó al Curador Urbano 1 de Cartagena de Indias D. T y C: i) realizar un plan de vigilancia y control de las obras urbanísticas de Cartagena, dentro del término de un mes; ii) transcurrido el mismo, iniciar la ejecución e implementación del plan; iii) entregar un informe detallado de la labor realizada y los hallazgos correspondientes; y, iv) rendir un informe bimensual respecto del control y vigilancia de las construcciones que se realizan en Cartagena de Indias D.T y C. (…) Para el caso presentó un informe ante el Tribunal, mediante el cual informó que ha remitido (sin indicar a cual autoridad) mensualmente la relación de las licencias otorgadas indicando la modalidad, el titular y su dirección, para el caso aportó diferentes hojas de cálculo en las cuales se describen las licencias otorgadas o el reconocimiento de la existencia de una edificación de 2011 a 2018, junto con de la relación de licencias en la ciudad de Cartagena de Indias D.T. y C. (…) la Sala considera que si bien es cierto el señor [R.L.B.] en el informe rendido ante el Tribunal indicó que había registrado en el sistema MIDAS las licencias de construcción y reconocimiento de la existencia de una edificación en los años 2011 a 2018, y allegó la información en una hoja de Excel, lo cierto es que las pruebas documentales mencionadas no demuestran en su totalidad el cumplimiento objetivo de la orden judicial proferida el 30 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, adicionada por el auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Sección, teniendo en cuenta que no se demostró que realizó y ejecutó el plan de vigilancia y control de todas las obras urbanísticas en la ciudad de Cartagena de Indias, ni que se entregara al Tribunal y a la Procuraduría General de la Nación el informe detallado de la labor realizada y los hallazgos encontrados.
Por lo anterior, se demuestra la configuración el elemento objetivo del desacato por parte del señor [R.L.B.] (…) En lo que respecta al elemento subjetivo del desacato, la Sala advierte que, en el caso sub examine, el señor [R.L.B.] ha cumplido parcialmente la orden impartida en el auto proferido el 30 de junio de 2017, la cual fue adicionada mediante providencia proferida el 26 de abril de 2018, por esta Sección (…) No obstante lo anterior, la Sala advierte un comportamiento negligente del incidentado en atención a que ha transcurrido más de dieciocho meses sin que se haya demostrado el cumplimiento de las órdenes relacionadas con la elaboración y ejecución del plan de vigilancia y control de las obras urbanísticas en la ciudad de Cartagena de Indias D.T. y C. y en cuanto a la entrega del informe detallado de la labor realizada y los hallazgos encontrados al Tribunal y a la Procuraduría: hechos que demuestran la configuración del elemento subjetivo del desacato del señor [R.L.B.].
En suma de lo anterior, la Sala disminuirá la sanción impuesta al incidentado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÀNCHEZ SÀNCHEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-33-000-2017-00557-02(AP)A Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO;
DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS – SECRETARÍA DE PLANEACIÓN – ALCALDÍAS LOCALES I, II, Y III; CURADURÍAS URBANAS UNO Y DOS DISTRITALES DE CARTAGENA DE INDIAS D.T. Y C; CÁMARA COLOMBIANA DE LA CONSTRUCCIÓN; CONSTRUCCIONES, PROYECTOS Y DESARROLLOS S.A.S.; CONSTRUCTORA QUIROZ & QUIROZ Asunto: Resuelve sobre el grado jurisdiccional de consulta de incidente de desacato AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 7 de marzo de 2019[1], proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se sancionó con multa al señor Ronald Llamas Bustos, en calidad de Curador Urbano Uno de Cartagena de Indias D.T. y C, por la suma de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por haber incumplido la orden impartida en la providencia proferida el 30 de junio de 2017, la cual se adicionó, mediante auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Sección. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) la providencia consultada; iii) consideraciones y iv) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. La Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentado por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998[2] y 1437 de 18 de enero de 2011[3], presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Bolívar contra la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio;
Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural – Secretaría de Planeación – Alcaldías Locales I, II, y III; y, las Curadurías Urbanas 1 y 2 de Cartagena de Indias D.T. y C, con el fin de que se protejan los derechos colectivos a la seguridad y la prevención de desastres técnicamente previsibles y a la realización de construcciones y edificaciones y desarrollo urbano de manera ordenada siguiendo las disposiciones jurídicas y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes, los cuales considera vulnerados ante la existencia de construcciones alrededor de la ciudad sin la licencia respectiva[4]. 2.
El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió auto de 30 de junio de 2017, por medio del cual decretó las siguientes medidas cautelares: “[…]
PRIMERO: DECRÉTANSE las siguientes medidas cautelares por lo anteriormente expuesto: A) Ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Distrito de Cartagena – Secretaría de Planeación, a las Alcaldías Locales 1,2 y 3 y a las Curadurías Urbanas 1 y 2 de Cartagena, según sus competencias legamente establecidas, realicen en el término de un (1) mes un plan de vigilancia y control de todas las obras urbanísticas de la ciudad de Cartagena, y realicen lo que por ley correspondan; transcurrido dicho término deben entregar un informe detallado de la labor realizada y los hallazgos arrojados por cada uno de los accionados, a este Tribunal y a la Procuraduría General de la Nación. B) Ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Distrito de Cartagena – Secretaría de Planeación, a las Alcaldías Locales, 1,2 y 3 y a las Curadurías Urbanas 1 y 2 de Cartagena, según sus competencias constitucionales y legales, que rindan un informe bimensual respecto al control y vigilancia de las construcciones que se realizan en la ciudad de Cartagena, a este Tribunal y a la Procuraduría General de la Nación […]”. 3.
La Sección Primera del Consejo de Estado profirió el auto de 26 de abril de 2018, por medio del cual resolvió el recurso de apelación contra el auto proferido el 30 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual resolvió: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 30 de junio de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADICIONAR la medida cautelar de 30 de junio de 2017, la cual quedará así: “[…]
PRIMERO: DECRÉTANSE las siguientes medidas cautelares por lo anteriormente expuesto: A) Ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Distrito de Cartagena – Secretaría de Planeación, a las Alcaldías Locales 1,2 y 3 y a las Curadurías Urbanas 1 y 2 de Cartagena, según sus competencias legamente establecidas, realicen en el término de un (1) mes un plan de vigilancia y control de todas las obras urbanísticas de la ciudad de Cartagena, y realicen lo que por ley correspondan; transcurrido dicho término deberá iniciarse la ejecución e implementación del mismo y, entregarse un informe detallado de la labor realizada y los hallazgos arrojados por cada uno de los accionados, a este Tribunal y a la Procuraduría General de la Nación. B) Ordenar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Distrito de Cartagena – Secretaría de Planeación, a las Alcaldías Locales, 1,2 y 3 y a las Curadurías Urbanas 1 y 2 de Cartagena, según sus competencias constitucionales y legales, que rindan un informe bimensual respecto al control y vigilancia de las construcciones que se realizan en la ciudad de Cartagena, a este Tribunal y a la Procuraduría General de la Nación […]”. 4.
La Procuraduría General de la Nación presentó incidente de desacato contra las Curadurías Uno y Dos de Cartagena de Indias D.T. y C, por el incumplimiento de la medida cautelar decretada el 30 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Bolívar[5]. 5. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia proferida el 18 de febrero de 2019, abrió incidente de desacato contra los señores Ronald Llamas Bustos y Guillermo Enrique Mendoza Jiménez, respectivamente, en calidad de Curadores Urbanos Uno y Dos de Cartagena de Indias D.T. y C y dio traslado a los incidentados para que se pronunciaran[6].
II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA 6. El Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió el incidente de desacato, mediante providencia proferida el 7 de marzo de 2019, en los siguientes términos[7]: “[…]
PRIMERO: DECLÁRASE fundado el impedimento manifestado por el doctor José Rafael Guerrero Leal como Magistrado integrante de la Sala de Decisión no. 1, de este Tribunal, en consecuencia, acéptasele y sepárese del conocimiento del presente proceso.
SEGUNDO: Abstenerse de sancionar por desacato al señor Guillermo Mendoza Jiménez, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: DECLARAR EN DESACATO al señor Ronald Llamas Bustos, como Curador Urbano N° 1, por los motivos expuestos en esta providencia. CATORCE (sic): SANCIÓNESE al señor Ronald Llamas Bustos, como Curador Urbano N° 1, con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV)[…]”. 7. El Tribunal citó las órdenes impartidas por dicha Corporación y por la Sección Primera del Consejo de Estado, en las providencias proferidas, respectivamente el 30 de junio de 2017 y el 26 de abril de 2018[8], mediante las cuales se ordenó a los Curadores Urbanos 1 y 2 de Cartagena de Indias D.T. y C, según sus competencias: i) realizar en el término de un mes un plan de vigilancia y control de todas las obras urbanísticas de la ciudad de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural; ii) que transcurrido dicho término iniciaran la ejecución e implementación del mismo; iii) entregaran un informe detallado de la labor realizada y los hallazgos encontrados; y, iv) rendir un informe bimensual respecto al control y vigilancia de las construcciones que se realicen en Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural. 8.
Señaló que, vistos los artículos 2.°, 3.° y 45 del Decreto 1469 de 30 de abril de 2010[9], mediante los cuales se establecen las competencias de las Curadurías Urbanas de Cartagena de Indias D.T. y C, a saber: i) el estudio, trámite y expedición de las licencias de urbanización, parcelación, subdivisión y construcción de urbanización y construcción; ii) la remisión al Departamento Administrativo Nacional de Estadística, dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes, la información de las licencias que hayan quedado en firme durante el mes inmediatamente anterior; iii) la remisión trimestral la información sobre las licencias expedidas al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 9.
Afirmó que únicamente el señor Guillermo Mendoza Jiménez, en calidad de Curador Urbano 2 de Cartagena de Indias D.T. y C les informó que remitió a la Procuraduría General de la Nación y al Tribunal Administrativo de Bolívar copia de las resoluciones ejecutoriadas de las licencias otorgadas, y que en la página web de la Curaduría se podían consultar las mismas; además, que se demostró que estaban tomando las medidas necesarias para la vigilancia y el control de las obras urbanísticas de la ciudad de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural, razón por la cual se abstuvo de sancionarlo; por el contrario, señaló que el señor Ronald Llamas Bustos, en calidad de Curador Urbano 1 de Cartagena de Indias D. T y C no demostró el cumplimiento del auto proferido el 30 de junio de 2017, la cual se adicionó, mediante auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Sección, razón por la cual lo sancionó con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 10. Para efectos de resolver el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta al señor Ronald Llamas Bustos, la Sala se pronunciará sobre: i) la competencia para conocer de la consulta de la sanción por desacato; ii) la regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares; y iii) el análisis probatorio; y, iv) el caso concreto.
Competencia 11. Visto el artículo 41 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998[10], sobre el desacato en las acciones populares y el grado jurisdiccional de consulta, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al señor Ronald Llamas Bustos, mediante providencia proferida el 7 de marzo de 2019, por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Problema jurídico 12. La Sala deberá determinar si la sanción que impuso el Tribunal Administrativo de Bolívar al señor al señor Ronald Llamas Bustos, mediante providencia proferida el 7 de marzo de 2019, consistente en multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, respetó el procedimiento que rigen el trámite del incidente de desacato; es decir, si garantizó el debido proceso y los derechos de contradicción y de defensa de la persona sancionada. 13.
En caso de verificar que la sanción que impuso el Tribunal respetó el debido proceso de la persona sancionada, la Sala deberá determinar: i) si se encuentran configurados los elementos objetivo y subjetivo, propios del régimen sancionatorio; y ii) si la dosimetría de la sanción se ajustó al principio de proporcionalidad en este caso concreto.
La regulación del incidente de desacato en el trámite de las acciones populares 14. Visto el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, “[…] La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses […]”. 15.
La misma norma en su inciso segundo establece que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y será consultada al superior jerárquico. 16. De lo anterior, se infiere que el desacato se concibe como el ejercicio del poder disciplinario frente al incumplimiento de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, hoy medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, cuya consecuencia es la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable ante el juez superior. 17.
En esa misma línea, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que el desacato “[…] busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios por cuya culpa se ha omitido el cumplimiento de la sentencia. Ahí sí juegan papel importante todos los elementos propios de un régimen sancionatorio, verbi gratia, los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etc […]”[11]. 18.
En tal sentido, el desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo que cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable o responsables de ese incumplimiento, teniendo en consideración el elemento subjetivo de la responsabilidad, en razón a que resulta necesario determinar el grado de tal responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia; además, de demostrar la inobservancia de la orden. 19.
No es suficiente para sancionar, entonces, que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida (elemento objetivo de la responsabilidad), sino que debe probarse la renuencia, negligencia o desidia en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento (elemento subjetivo). 20. Una vez impuesta la sanción, esta será consultada ante el superior, quien deberá verificar si resulta proporcionada y adecuada pues, se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de cumplir, así sea de manera tardía, la orden del juez constitucional. 21.
Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado[12] al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato. 22.
Es por ello que la Sala es del criterio de que al juez de la consulta le compete, únicamente, revisar si la sanción decretada por el juez del desacato estuvo bien o mal impuesta, para lo cual debe determinar si hubo o no incumplimiento y si el funcionario renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial. 23. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. 24.
La Sección Primera del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: “[…] De la lectura del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la Sala encuentra que el incidente de desacato en acciones populares tiene doble finalidad: I) conminatoria respecto de quien tiene la posibilidad de cumplir una orden judicial; y II) sancionatoria respecto de quien haya incumplido una orden judicial.
De lo anterior se desprende que pueden existir dos clases de sujetos pasivos dentro del trámite de un incidente de desacato: • El que desatienda una orden proferida por autoridad competente, y tenga dentro de su competencia la posibilidad de dar cumplimiento; respecto de esta persona el juez tiene los dos (2) poderes: I) el conminatorio que busca que en el trámite del incidente de desacato, entre el traslado de apertura del incidente y hasta antes de la decisión que ponga fin a este, de cumplimiento a la orden judicial que busca la protección de derechos colectivos, finalidad del incidente de desacato; y II) el sancionatorio que tiene como finalidad la imposición de multa, conmutable en arresto, respecto de la persona que incumpla la orden judicial proferida en el trámite de una acción popular y desatienda la finalidad del incidente. • La persona a quien, en razón a su cargo, le fue impartida orden por el juez de acción popular y no dio cumplimiento a esta mientras ostentaba el cargo que lo habilitaba a garantizar los derechos colectivos amenazados; respecto de esta persona el juez del incidente de desacato tendrá únicamente el poder sancionatorio.
Al respecto debe señalarse que al vincularse al incidente de desacato deberá garantizársele el debido proceso, esto es, el derecho de audiencia y defensa para evaluar su conducta. Así pues, objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el incumplimiento de una orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento.
No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento”[13]. 25. De la anterior cita jurisprudencial, la Sala resalta que la sanción por desacato a orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio y, en consecuencia, el trámite debe garantizar al incidentado sus derechos de contradicción y de defensa. 26.
Para tal efecto, la Sala advierte que el trámite de desacato, en el marco de las acciones populares, debe cumplir, como mínimo, con las reglas que se exponen a continuación: i) El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. ii) El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular.
Esta providencia debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa. Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida.
Asimismo, la providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona dé cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. iii) La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. iv) En caso que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.
Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares. v) Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo; es decir, que el incumplimiento objetivo es atribuible a la persona, en virtud de un vínculo de causalidad -culpa o dolo-, propios del régimen sancionatorio.
En todo caso, la sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa el monto de la misma. Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. vi) La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. vii) En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente en consulta al superior. viii) Y, el trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma. 27.
La Sala considera que en el sub lite se cumplió el procedimiento que se debe adelantar en el trámite incidental, teniendo en cuenta que, una vez la parte actora presentó el incidente, el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto proferido el 18 de febrero de 2019, dio apertura el incidente de desacato contra los señores Ronald Llamas Bustos y Guillermo Enrique Mendoza Jiménez, respectivamente, en calidad de curadores urbano núms. 1 y 2 del Distrito de Cartagena D.T y C y ordenó el traslado por el término de tres (3) días para que se pronunciaran.
La providencia fue notificada por medios electrónicos a los siguientes correos: info@curaduria2cartagena.com e informacion@curaduria1cartagena.com y los incidentados rindieron sus informes los días 8 y 25 de febrero de 2019; por lo tanto, se concluye que al sancionado se le brindaron las garantías mínimas para ejercer su derecho de contradicción y defensa, lo que conlleva a inferir que se respetó el debido proceso.
Análisis de los elementos objetivo y subjetivo para que proceda la imposición de la sanción por desacato Cuestión previa 28. La Sala considera pertinente señalar que si bien es cierto el Tribunal abrió el incidente de desacato contra los señores Ronald Llamas Bustos y Guillermo Enrique Mendoza Jiménez, respectivamente, en calidad de Curadores Urbanos 1 y 2 del Distrito de Cartagena D.T. y C, se sancionó únicamente al Curador núm. 1 de Cartagena de Indias D. T y C, teniendo en cuenta que el señor Guillermo Enrique Mendoza Jiménez demostró el cumplimiento de la orden proferida en el auto de 30 de junio de 2017. 29.
Atendiendo lo anterior, la Sala deberá determinar si la sanción por desacato impuesta al señor Ronald Llamas Bustos, equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en calidad de Curador Urbano 1 de Cartagena de Indias D.T y C, resulta ajustada a derecho, proporcionada y adecuada, para lo cual deberá verificarse el cumplimiento de los elementos objetivo y subjetivo.
Elemento objetivo 30. Para que la imposición de la sanción por desacato se ajuste a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditado el elemento objetivo, el cual hace referencia al incumplimiento de la sentencia, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable. 31.
En ese orden de ideas, la parte resolutiva de la providencia presuntamente desconocida le dará el derrotero al juez para valorar el aspecto objetivo de la responsabilidad por desacato, toda vez que de allí se desprenden los siguientes elementos: “[…] (i) a quién estaba dirigida la orden; (ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; y (iii) cuál es el alcance de la misma […]”[14].
Elemento subjetivo 32. El desacato tiene como finalidad lograr el acatamiento de la orden impartida por el juez constitucional, para lo que cuenta con la posibilidad de sancionar al responsable de ese incumplimiento. Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, asociados a los grados y las modalidades de la culpa o de la negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción; además de demostrar la inobservancia de la orden. 33.
Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Sala[15] al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia o renuencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.
El caso concreto 34. En el caso sub examine, corresponde a la Sala determinar si la sanción por desacato consistente en multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigente, impuesta al señor Ronald Llamas Bustos, en su calidad de Curador Urbano 1 de Cartagena D. T. y C, atiende los parámetros establecidos para confirmarla o si, por el contrario, resulta procedente revocarla, para lo cual deberá verificarse el cumplimiento de los requisitos objetivo y subjetivo, necesarios para que proceda la imposición de la sanción por desacato. 35.
En cuanto al elemento objetivo para la imposición de la sanción, deberá establecerse cuál era la orden que se debía cumplir, el tiempo en el que debía ejecutarse y la persona que debía realizar las acciones tendientes a acatar lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 36. En el presente asunto, mediante auto proferido el 30 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el cual se adicionó por auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Sección, se ordenó al Curador Urbano 1 de Cartagena de Indias D. T y C: i) realizar un plan de vigilancia y control de las obras urbanísticas de Cartagena, dentro del término de un mes; ii) transcurrido el mismo, iniciar la ejecución e implementación del plan; iii) entregar un informe detallado de la labor realizada y los hallazgos correspondientes; y, iv) rendir un informe bimensual respecto del control y vigilancia de las construcciones que se realizan en Cartagena de Indias D.T y C. 37.
En el trámite incidental el señor Ronald Llamas Bustos manifestó que[16] “[…] nuestra competencia, por cierto bastante limitada funcionalmente, como quiera que los curadores urbanos, solo tenemos la misión legal de verificar el cumplimiento de el Plan de Ordenamiento Territorial vigente y de las normativas impartidas por nuestro superior jerárquico (Superintendencia de Notariado y Registro, Secretaría de Planeación Distrital, etc) es decir, los curadores distritales poco o casi nada podemos hacer frente al cumplimiento de la normativa por parte de la persona natural o jurídica que obtiene una licencia en sus distintas características (demolición, cerramiento, urbanismo, construcción, etc), para ello conforme a lo ordenado por la ley y el reglamento, se le difiere competencia a otras entidades de gobierno, tales como secretaría de planeación, inspectores de policía, Policía Nacional, etc […]”. 38.
Para el caso presentó un informe ante el Tribunal, mediante el cual informó que ha remitido (sin indicar a cual autoridad) mensualmente la relación de las licencias otorgadas indicando la modalidad, el titular y su dirección, para el caso aportó diferentes hojas de cálculo en las cuales se describen las licencias otorgadas o el reconocimiento de la existencia de una edificación de 2011 a 2018, junto con de la relación de licencias en la ciudad de Cartagena de Indias D.T. y C[17]. 39.
Asimismo, el incidentado allegó sendos oficios en los cuales solicitó al Curador Urbano 2 de Cartagena de Indias D.T. y C y, a los alcaldes menores de la Localidad Industrial de la Bahía y de La Virgen Turística conformar un grupo interdisciplinario que se encargue de la vigilancia y control de las obras urbanísticas en la ciudad de Cartagena de Indias para adelantar el plan de vigilancia y control en cumplimiento de la orden judicial; y, los oficios en los que remitió a las siguientes autoridades la información de las licencias urbanísticas otorgadas[18]: |Fecha |Autoridad |Licencias urbanísticas | |oficio | | | |10/01/2019|Inspector de Policía Rural |Resolución 0483 de 2018 | | |Punta Canoa | | |10/01/2019|Inspector de Policía |Resoluciones: 0519 de 2018;| | |Bocagrande núm. 1B |0520 de 2018 y 0521 de 2018| |10/01/2019|Inspector de Policía |Resolución 0507 de 2018 | | |Bocagrante núm. 1B | | |10/01/2019|Inspector de Policía Torices |Resoluciones: 0485 de 2018;| | |núm. 2 |0486 de 2018 y 0513 de 2018| |10/01/2019|Inspector de Policía San |Resoluciones 0488 de 2018 y| | |Francisco núm. 3 |0495 de 2018 | |10/01/2019|Inspector de Policía Bosque |Resoluciones 0479 de 2018, | | |núm. 10 |0505 de 2018 y 0522 de 2018| |10/01/2019|Inspector de Policía Boquilla|Resoluciones 0506 de 2018 y| | | |0510 de 2018 | |10/01/2019|Inspector de Policía Amberes |Resolución 0480 de 2018 | | |núm. 9B | | |10/01/2019|Inspector de Policía Country |Resoluciones 0499 de 2018 y| | |núm. 8 |0405 de 2018 | |10/01/2019|Inspector de Policía Pozon |Resoluciones 0503 de 2018, | | |núm. 6A |0514 de 2018 y 0517 de 2018| |10/01/2019|Inspector de Policía Ternera |Resoluciones 0497 de 2018, | | |núm. 13 |0481 de 2018 y 0718 de 2018| 40.
Atendiendo lo anterior, la Sala considera que si bien es cierto el señor Ronald Llamas Bustos en el informe rendido ante el Tribunal indicó que había registrado en el sistema MIDAS[19] las licencias de construcción y reconocimiento de la existencia de una edificación en los años 2011 a 2018, y allegó la información en una hoja de Excel, lo cierto es que las pruebas documentales mencionadas no demuestran en su totalidad el cumplimiento objetivo de la orden judicial proferida el 30 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, adicionada por el auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Sección, teniendo en cuenta que no se demostró que realizó y ejecutó el plan de vigilancia y control de todas las obras urbanísticas en la ciudad de Cartagena de Indias, ni que se entregara al Tribunal y a la Procuraduría General de la Nación el informe detallado de la labor realizada y los hallazgos encontrados. 41.
Por lo anterior, se demuestra la configuración el elemento objetivo del desacato por parte del señor Ronald Llamas Bustos. 42. En lo que respecta al elemento subjetivo del desacato, la Sala advierte que, en el caso sub examine, el señor Ronald Llamas Bustos ha cumplido parcialmente la orden impartida en el auto proferido el 30 de junio de 2017, la cual fue adicionada mediante providencia proferida el 26 de abril de 2018, por esta Sección. Sobre el particular, en el informe presentado el 29 de marzo de 2019 supra indicó que “[…] existe prueba abundante en el cartulario que con la periodicidad de la ley, ha estado alimentando el sistema MIDAS que es un mecanismo de información digital, de público acceso incluyendo a la Procuraduría General de la Nación, lo que desquicia la idea de una actitud eminentemente dolosa por parte nuestra […]”[20] (Destacado fuera de texto). 43.
No obstante lo anterior, la Sala advierte un comportamiento negligente del incidentado en atención a que ha transcurrido más de dieciocho meses sin que se haya demostrado el cumplimiento de las órdenes relacionadas con la elaboración y ejecución del plan de vigilancia y control de las obras urbanísticas en la ciudad de Cartagena de Indias D.T. y C. y en cuanto a la entrega del informe detallado de la labor realizada y los hallazgos encontrados al Tribunal y a la Procuraduría: hechos que demuestran la configuración del elemento subjetivo del desacato del señor Ronald Llamas Bustos. 43.
En suma de lo anterior, la Sala disminuirá la sanción impuesta al incidentado, de 5 a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y lo instará para que cumpla, en su totalidad, la orden proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto de 30 de junio de 2017, adicionada por el auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Corporación. Conclusión 44.
Teniendo en cuenta que la sanción impuesta al Curador Urbano 1 de Cartagena de Indias D.T. y C respetó las formas propias del trámite sancionatorio, en el marco del incidente de desacato, y que, asimismo, se demostró el cumplimiento parcial de las órdenes impartidas: la Sala, por un lado, modificará el ordinal “catorce” de la providencia proferida el 7 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Bolívar; y, por el otro, disminuirá el monto de la sanción. Igualmente, exhortará al señor Ronald Llamas Bustos, en calidad de Curador Urbano Uno de Cartagena de Indias D.T. y C al cumplimiento de la providencia proferida el 26 de junio de 2017, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, adicionada por el auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Sección. 45.
Asimismo, la Sala corregirá el ordinal “catorce” de la parte resolutiva de la providencia proferida el 7 de marzo de 2019, en el sentido de señalar que lo correcto es modificar el ordinal cuarto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, IV.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal “catorce” de la providencia de 7 de marzo de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído, el cual quedará así: “[…]
CUARTO: SANCIONAR al señor Ronald Llamas Bustos, en calidad de Curador Urbano núm. 1 Distrital de Cartagena con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la Nación – Consejo Superior de la Judicatura por haber incurrido en desacato […]”.
SEGUNDO: EXHORTAR al señor Ronald Llamas Bustos, en calidad de Curador Urbano 1 de Cartagena de Indias D.T. y C, DAR cumplimiento en su totalidad de manera inmediata a la providencia proferida el 26 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, adicionada por el auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Sección.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÒN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Cfr. Folios 56 a 59 [2] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [3] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” [4] Tomado del auto proferido el 26 de abril de 2018, por esta Sección (http://servicios.consejodeestado.gov.co/testmaster/nue_actua.asp?mindice=20 170055701) [5] Cfr. Folios 1 a 5 [6] Cfr. Folio 42 [7] Cfr. Folios 56 a 59 [8] http://servicios.consejodeestado.gov.co/SENTPROC/D13001233300020170055701AUT O_CONFIRMA_MEDIDA_CAUTELAR2018529114916.pdf [9] “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones” [10] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones” [11] Consejo de Estado, Auto de 23 de abril del 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, Radicación: 25000 23 15 000 2008 01087. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 15 de junio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación número: 25000-23-24-000-2011-00573-02(AP) [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 8 de octubre de 2015, Radicación 68001 23 31 000 2001 00572 01, C.P. Guillermo Vargas Ayala. [14] Corte Constitucional.
Sentencia T-399 de 2013. M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [15] Ver entre otras, sentencia de 24 de noviembre de 2005, Expediente 2000- 3508, y sentencia de 10 de mayo de 2004, Expediente 2003-90007, con ponencia del Doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [16] Cfr. Folios 19 a 38 [17] Cuaderno adjunto informe Curador núm 1 [18] Cfr. Folio 19 a 37 [19] Proyecto denominado “Plan de Normalización Urbanística” elaborado por el Distrito de Cartagena, con la participación de la Procuraduría General de la Nación, el cual consiste en una plataforma virtual con información geográfica de las obras en construcción debidamente autorizadas, en donde se puede verificar, entre otras, si la edificación cuenta con licencia de construcción y en un futuro visualizar los documentos aportados. [20] Cfr. Folios 64 a 67