11001-03-15-000-2019-03847-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - Requisito de procedibilidad para demandar / CUMPLIMIENTO DE LA CONCILIACIÓN COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD – Se entendió satisfecho con ocasión de la certificación expedida por el Ministerio Público / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el caso bajo estudio, se demostró lo siguiente: i) que los señores [M.C.B.], [A.C.B.], [Y.P.C.B.], [M.A.P.S.], [G.B.A.], [S.A.T.], [F.A.M.R.], [L.M.B.A.] presentaron solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa de Florencia, el 10 de junio de 2016; ii) que dicha entidad convocó para la celebración de la conciliación extrajudicial el 30 de agosto de 2016; iii) que llegado el día, la sustanciadora del despacho expidió una certificación en la cual indicó que la misma no se realizaba por incapacidad médica de la Procuradora; iv) que los actores retiraron la solicitud y presentaron la demanda de reparación directa el 8 de septiembre de 2016 (…), la Sala considera que la providencia proferida el 24 de julio de 2019, por el Tribunal Administrativo del Caquetá no incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación de los artículos 20 y 35 de la Ley 640 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que, a pesar de haberse demostrado que transcurrió un término de dos meses y veinte días, desde la fecha de presentación de la solicitud de conciliación a la fecha en la cual no se realizó la audiencia, toda vez que la Procuradora 25 Judicial II Administrativa de Florencia tenía incapacidad médica, los convocantes procedieron a presentar la demanda de reparación directa, el 8 de septiembre de 2016, bajo el convencimiento que el requisito de procedibilidad estaba agotado, dado que, en la certificación expedida por la Sustanciadora del Ministerio Público se señaló que la misma es “[…] para lo pertinente ante la jurisdicción contencioso […]”.

Por lo anterior, para la Sala la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo, teniendo en cuenta que profirió su providencia de manera razonable y ajustada a derecho, en donde no se evidenció por esta Sala una actuación grosera o arbitraria que haya traído como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora, haciendo énfasis además, que en el caso sub examine, dio prevalencia al derecho sustancial sobre las formas procesales FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 20 / LEY 640 DE 2001 - ARTÍCULO 35 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 161 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03847-01(AC) Actor: CLÍNICA MEDILASER S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ Tema: Defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia proferida el 3 de octubre de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual negó las pretensiones del amparo.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá porque, a su juicio, al proferir la providencia de 24 de julio de 2019 dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 18001 33 33 001 2016 00743 00, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de tutela son los siguientes[1]: 3. Manifestó que el señor Inocencio Arrigui sufrió un infarto agudo de miocardio el 17 de junio de 2008, por lo que fue atendido en la E.S.E. Rafael Tovar Poveda; posteriormente continuó presentando problemas médicos y, el 29 de abril de 2014 ingresó al servicio de urgencias de la Clínica Medilaser S.A. de la ciudad de Florencia, en donde después de diferentes exámenes médicos, el 6 de mayo de 2014, fue remitido a la Clínica Medilaser S.A. de la ciudad de Neiva y estando en el servicio de hospitalización el 21 de junio de 2014, falleció. 4.

Indicó que los señores Miller Cabrera Bustamante, Albeiro Cabrera Bustamante, Yeidi Paola Cabrera Bustamante, Marcos Antonio Pérez Salazar, Gustavo Bustamante Arrigui, Susana Arrigui Torres, Flor Alba Martín Rodríguez, Luz Mary Bustamante Arrigui, en calidad de convocantes presentaron solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa de Florencia, el 10 de junio de 2016, mediante la cual convocó a la Clínica Medilaser S.A.; a la E.S.E. Rafael Tovar Poveda; a Asmet Salud EPS y a la Secretaría de Salud Departamental del Caquetá, con el fin de conciliar la presunta falla médica que, a su juicio, ocasionó la muerte del señor Inocencio Arrigui. 5.

Señaló que la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa de Florencia convocó a la audiencia de conciliación extrajudicial, el 30 de agosto de 2016, sin embargo la misma no se realizó, porque la Procuradora que tenía el caso se encontraba con incapacidad médica, por lo que los convocantes retiraron la solicitud de conciliación extrajudicial, bajo el argumento de que el término de los tres meses de dicha actuación estaban a punto de terminar[2]. 6.

Expresó que los convocantes, presentaron el 8 de septiembre de 2016, demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la i) Clínica Medilaser S.A.; la ii) E.S.E. Rafael Tovar Poveda; la iii) Asmet Salud EPS y la iv) Secretaría de Salud Departamental del Caquetá, y por reparto le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia, proceso identificado con el número único de radicación 18001 33 33 001 2016 00743 00. 7.

El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia, en audiencia inicial celebrada el 13 de junio de 2019, resolvió declarar probada la excepción de la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, teniendo en cuenta que en la certificación aportada se demostró que la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 10 de junio de 2016 y que la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa de Florencia fijó fecha para la audiencia de conciliación para el 30 de agosto de 2016, pero por incapacidad médica de la titular del Despacho no se pudo llevar a cabo, razón por la cual su apoderado retiró los documentos para efectos de presentación de la demanda, por lo que la autoridad judicial consideró que al haber retirado la solicitud antes del vencimiento de los tres meses para celebrar la diligencia, se constituía un indebido agotamiento del requisito de procedibilidad, como quiera que no se demostró la imposibilidad de celebrar la audiencia hasta el término de dicho plazo, es decir el 10 de septiembre de 2016. 8.

Señaló que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida en audiencia inicial el 13 de junio de 2019, en el sentido de haber declarado que prosperaba la excepción de indebido agotamiento del requisito de procedibilidad. Providencia proferida el 24 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 18001 33 33 001 2016 00743 01 9.

El Tribunal Administrativo del Caquetá dispuso en la parte resolutiva: “[…]

PRIMERO. REVOCAR el auto interlocutorio No. 564 de 13 de junio de 2019, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo de Florencia declaró probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y terminó el proceso, para en su lugar ORDENAR que se tenga por agotada la conciliación extrajudicial y se continúe con el trámite del asunto […]”. 9.1.

El Tribunal citó el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre el requisito de procedibilidad de la demandante en los casos en los cuales el asunto es conciliable; asimismo, el artículo 35 de la Ley 640 de 5 de enero de 2001[3], en el mismo sentido. Manifestó que dicho requisito se entiende agotado cuando ocurre uno de los siguientes eventos: i) cuando se efectúe la audiencia sin que se logre un acuerdo conciliatorio; ii) cuando vencido el término de tres meses de que trata el inciso 1.° del artículo 20 de la Ley 640 de 2001, la audiencia no se hubiere podido celebrar por cualquier causa, caso en el cual se podría acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial. 9.2.

En atención al caso bajo estudio, el Tribunal mencionó que los convocantes presentaron el 10 de junio de 2016, una solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa de Florencia, la cual fue programada por la entidad para el 30 de agosto de 2016, la cual no se llevó a cabo por la incapacidad médica de la Procuradora, razón por la cual los convocantes retiraron la solicitud y presentaron la demanda de reparación directa el 8 de septiembre de 2016. 9.3.

El Tribunal consideró que, si bien es cierto la norma dispone que el requisito de procedibilidad se entiende agotado al cabo de los tres meses desde la solicitud de la conciliación y la audiencia no se hubiere llevado a cabo, lo cierto es que: i) el Ministerio Público tardó dos mes y veinte días, desde la fecha de la radicación de la solicitud para fijar la fecha para la audiencia de conciliación; ii) lo que conduce a entender que dentro de los diez días siguientes no iba a celebrarse la audiencia, máxime cuando la misma no se llevó a cabo por incapacidad médica de la Procuradora, incluso la sustanciadora de dicho despacho certificó que “[…] está para cumplirse el término de los tres meses que debe permanecer la solicitud de conciliación ante esta entidad […]”; y, iii) en la certificación suscrita por el Ministerio Público se indicó que se expedía a petición del interesado, el 30 de agosto de 2016, haciéndole la devolución de los documentos aportados, lo que le hizo concluir que la misma era suficiente para la presentación de la demanda. 9.4.

El Tribunal concluyó manifestando que: “[…] De lo citado se colige que, si bien el actor retiró los documentos antes del vencimiento del término de los tres meses para celebrar la audiencia de conciliación, ello no es razón para entender como no agotado el requisito de procedibilidad en el asunto examinado, pues además, se evidencia que el apoderado esperó por más de 80 días la celebración de la diligencia, lo que a juicio de esta Corporación denota su intención de llevar a cabo el requisito de procedibilidad con todas las formalidades del caso […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 10. El actor solicitó en su escrito de tutela[4]: “[…]

PRIMERO: Tutele a favor de la Clínica Medilaser S.A. los derechos al debido proceso y defensa por la configuración de una vía de hecho por parte del Tribunal Administrativo del Caquetá al emitir un auto en segunda instancia dentro del proceso de reparación directa promovido por Susana Arrigui Torres y Otros en el radicado No. 18001 33 33 001 2016 00743 01.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, deje sin ningún efecto el numeral primero de la providencia citada y, en su lugar, se le ordene dictar una nueva providencia […]”. 11. Indicó que el Tribunal incurrió en un defecto sustantivo por no haber aplicado correctamente al caso concreto los artículos 20 y 35 de la Ley 640 de 5 de enero de 2001[5] y el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que al no cumplirse con el término de los tres meses para que se entendiera agotado el requisito de procedibilidad, se vulneró el principio de legalidad al desconocer una norma de orden público.

Actuación 12. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por auto de 28 de agosto de 2019, admitió la acción de tutela y dispuso notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Caquetá, y les concedió el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular. 13. De igual manera, dispuso vincular a la E.S.E. Rafael Tovar Poveda, Secretaría de Salud Departamental del Caquetá y Asmet Salud EPS, concediéndoles el mismo término de tres (3) días para rendir el informe.

Informes de la parte demandada y de la parte vinculada 14. El Tribunal Administrativo del Caquetá solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, teniendo en cuenta que no se demostró la relevancia constitucional del asunto, ni la incidencia que tuvieron las irregularidades para atribuir el defecto sustantivo. Asimismo, en la sentencia proferida el 24 de julio de 2019, se dio prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y se garantizó el acceso a la administración de justicia para evitar la vulneración al debido proceso[6]. 15.

Durante el presente trámite, la E.S.E. Rafael Tovar Poveda, Secretaría de Salud Departamental del Caquetá y Asmet Salud EPS guardaron silencio. La sentencia impugnada 16. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 3 de octubre de 2019, resolvió lo siguiente[7]: “[…]

PRIMERO. NIÉGASE la acción de tutela interpuesta por la Clínica Medilaser S.A. contra del Tribunal Administrativo del Caquetá, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”. 17. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que la decisión proferida por el Tribunal no podía ser calificada como subjetiva, caprichosa o irrazonable, por el hecho de que el actor no compartiera la forma en la cual se explicaron las normas y la jurisprudencia aplicada al caso bajo estudio; además que contrario a lo manifestado por el actor se veló por la protección de los derechos fundamentales “[…] evitado el apego estricto a las reglas procesales que obstaculizan la materialización de los derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas […]”. 18.

Concluyó que: “[…] En este punto, es importante recordar que la intervención del juez en la presunta vulneración de derechos fundamentales por la interpretación judicial de pruebas o de normas jurídicas debe ser excepcionalísima y únicamente procede cuando el juez se haya apartado de la ley o de la Constitución Política de manera irrazonable, así que, en caso de que existan distintas interpretaciones razonables, debe prevalecer la del juez natural, en aras de preservar los principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.

En consecuencia, la solicitud de amparo debe ser negada […]”. La impugnación 19. El actor reiteró los argumentos de la acción de tutela, en el sentido de señalar que la providencia proferida el 24 de julio de 2019, vulneró el principio de legalidad al desconocer los artículos 35 a 40 de la Ley 640 de 2001 que disponen que uno de los requisitos para agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial debe trascurrir tres meses sin que se haya podido celebrar la audiencia, lo que en este caso no ocurrió; además, que no obra prueba siquiera sumaria que demostrara la incapacidad médica de la Procuradora, por lo que indicó que no se cumplió con la carga procesal que dispone el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8].

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 20. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017[9], el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[10], y el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019[11].

Generalidades de la acción de tutela 21. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 22. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si el Tribunal Administrativo del Caquetá, al proferir la providencia de 24 de julio de 2019 dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 18001 33 33 001 2016 00743 01, incurrió en un defecto sustantivo por falta de aplicación de los artículos 20 y 35 de la Ley 640 y el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo que trajo como consecuencia que no declarara probada la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad. 23.

Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas y, finalmente, la v) solución del caso concreto.

Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales 24. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello[12], en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en sentencia del 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derecho fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 25. Esta Sección[13] adoptó como parámetros a seguir los indicados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[14], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 26.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 27.

Además de estas exigencias, la Corte, en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”[15]. 28.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 29. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[16] que encaje en dichos parámetros. 30.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 31.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[17]. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 32. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 33.

En el caso bajo examen la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, toda vez que: 33.1 Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la presunta vulneración por parte del Tribunal Administrativo del Caquetá de los derechos fundamentales invocados supra. 33.2.

Cumplió con el principio de inmediatez, en la medida que se interpuso dentro de un plazo razonable[18] después de notificada la providencia de 24 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá. 33.3. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales los actores puedan lograr la protección de los derechos invocados. 33.4.

Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito. 35.5. El actor identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega. 33.6 No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 34.

La Sala debe determinar si, en efecto, el Tribunal Administrativo del Caquetá, al proferir la providencia de 24 de julio de 2019 dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 18001 33 33 001 2016 00743 01, incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación de normas. 35. Para determinar lo anterior, la Sala hará los siguientes análisis: i) el defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas y, ii) análisis del caso en concreto.

Defecto sustantivo por falta de aplicación de norma jurídica 36. La Corte Constitucional ha identificado los eventos en que se configura el defecto sustantivo: “[…] En sentido amplio se está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica[19].

En estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos: a. El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[20] o porque ha sido derogada[21], es inexistente[22], inexequible[23] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[24]. b. No se hace una interpretación razonable de la norma[25]. c. Cuando se aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes[26]. d. La disposición aplicada es regresiva[27] o contraria a la Constitución[28]. e. El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[29]. f. La Decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[30]. g. Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente […]”.

(Subrayado por la Sala). 37. En ese orden de ideas, uno de los eventos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es cuando el juez incurre en un defecto sustantivo por no haber aplicado la norma jurídica que servía como fundamento para el sentido de la decisión judicial. 38. Respecto del defecto sustantivo, la Corte Constitucional[31], ha precisado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica” (Destacado de la Sala)[32].

Análisis del caso en concreto 39. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 40. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 41.

Para resolver el caso sub judice, la Sala seguirá rigurosamente los parámetros proferidos por la Corte Constitucional respecto al defecto sustantivo por falta de aplicación de normas jurídicas, a fin de determinar si, efectivamente, la autoridad judicial al proferir la providencia accionada incurrió en el yerro mencionado, para lo cual revisará el acervo probatorio: 41.1.

Solicitud de conciliación extrajudicial presentada por los señores Miller Cabrera Bustamante, Albeiro Cabrera Bustamante, Yeidi Paola Cabrera Bustamante, Marcos Antonio Pérez Salazar, Gustavo Bustamante Arrigui, Susana Arrigui Torres, Flor Alba Martín Rodríguez, Luz Mary Bustamante Arrigui, en calidad de convocantes, el 10 de junio de 2016, ante la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa de Florencia[33]. 41.2.

La Procuraduría 25 Judicial II Administrativa de Florencia citó para audiencia de conciliación extrajudicial el 30 de agosto de 2016, pero la misma no se realizó, y de conformidad con la certificación expedida el 30 de agosto de 2016, por la Sustanciadora señaló que[34]: “[…] Solicitud que fue presentada el día 10 de junio de 2016 y que se encontraba programada para realizar audiencia de conciliación prejudicial para el día 30 de agosto de 2016 a las 9:00 am; sin embargo, la misma no se realizó toda vez que la Señora Procuradora se encuentra con incapacidad médica […]”. 41.3.

Los señores Miller Cabrera Bustamante, Albeiro Cabrera Bustamante, Yeidi Paola Cabrera Bustamante, Marcos Antonio Pérez Salazar, Gustavo Bustamante Arrigui, Susana Arrigui Torres, Flor Alba Martín Rodríguez, Luz Mary Bustamante Arrigui presentaron demanda de reparación directa el 8 de septiembre de 2016[35]. 41.4. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Florencia, en audiencia inicial celebrada el 13 de junio de 2019, resolvió declarar probada la excepción de la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad. 41.5.

El Tribunal Administrativo del Caquetá revocó la decisión proferida en audiencia inicial el 13 de junio de 2019, mediante la cual se declaró probada la excepción de la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, mediante auto de 24 de julio de 2019[36]. Cargo por defecto sustantivo por falta de aplicación de los artículos 20 y 35 de la Ley 640 de 2001 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 42.

El actor señaló que el Tribunal Administrativo del Caquetá no aplicó los artículos 20 y 35 de la Ley 640 de 2001 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mediante los cuales se dispone lo siguiente, respectivamente: “[…] Artículo 20. Audiencia de conciliación extrajudicial en derecho. Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud.

Las partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término [ ]“. “[…] Artículo 35. Requisito de procedibilidad. <artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas.

En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad […]”. “[…] Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales […]”. 43.

En ese orden de ideas, se encuentra que la conciliación extrajudicial es un requisito previo para la presentación de la demanda de reparación directa, de conformidad con el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 y el numeral 1° del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y que, en todo caso debe surtirse dentro de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley 640 de 2001.

Para el efecto, el Consejo de Estado[37] ha considerado lo siguiente: “[…] En lo pertinente al caso que se revisa, es oportuno manifestar, que la Ley 640 de 2001, fue creada como una forma de resolución de conflictos alterna a la justicia formal (realizada por los jueces ante la jurisdicción), y ella se establece como un requisito de procedibilidad para ejercer la acción principal, esto es, que el Juez rechaza de plano la demanda, si las partes no han celebrado audiencia de conciliación previa.

En este sentido, es necesario que antes de dirigirse a la Jurisdicción Civil, Contenciosa Administrativa, y de Familia, se debe acudir a la solicitud del acuerdo conciliatorio prejudicial. Es oportuno aclarar, que la referida exigencia se entiende cumplida con el agotamiento del trámite, bien cuando se llega a un acuerdo entre las partes o cuando esta se termina y se declara fracasada.

(…) De lo anterior se infiere, que la norma enunciada no señala que la referida constancia se expida únicamente en los casos en que la conciliación sea aprobada, contrario a ello, reglamenta que corresponde al Agente del Ministerio Público certificar el agotamiento del citado requisito, en los eventos en los que una vez presentada la solicitud, se llega a la conclusión que el asunto no es conciliable de acuerdo con la ley, es lesiva al ordenamiento jurídico y al patrimonio público o porque no existen pruebas que la fundamentan.

En estos casos, el enunciado normativo impone el deber al Agente del Ministerio Público de otorgar la constancia que demuestra que las partes involucradas presentaron la voluntad de resolver su litigio de forma extra procesal, acudiendo al mecanismo alternativo de resolución, como lo es para el sub lite la conciliación […]” (Destacado de la Sala). 44.

En el caso bajo estudio, se demostró lo siguiente: i) que los señores Miller Cabrera Bustamante, Albeiro Cabrera Bustamante, Yeidi Paola Cabrera Bustamante, Marcos Antonio Pérez Salazar, Gustavo Bustamante Arrigui, Susana Arrigui Torres, Flor Alba Martín Rodríguez, Luz Mary Bustamante Arrigui presentaron solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa de Florencia, el 10 de junio de 2016; ii) que dicha entidad convocó para la celebración de la conciliación extrajudicial el 30 de agosto de 2016; iii) que llegado el día, la sustanciadora del despacho expidió una certificación en la cual indicó que la misma no se realizaba por incapacidad médica de la Procuradora; iv) que los actores retiraron la solicitud y presentaron la demanda de reparación directa el 8 de septiembre de 2016, en dicha documento se expresó que: “[…] La presente se expide a petición del interesado, el día 30 de agosto de 2016, haciéndole la respectiva devolución de los documentos originales que allegó con la solicitud de conciliación de la referencia, para lo pertinente ante la jurisdicción contencioso.

Lo anterior, porque está para cumplirse el término de los tres meses que debe permanecer la solicitud de conciliación ante esta entidad […]”. 45. En ese orden de ideas, se encuentra que, desde la fecha de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial a la fecha de la fijación de su audiencia transcurrió un término de dos meses y 20 días, y no se realizó por incapacidad médica de la Procuradora 25 Judicial II Administrativa de Florencia, actuación que se demostró, mediante la certificación expedida por la Sustanciadora, en la cual manifestó dicha circunstancia; ahora bien, si bien es cierto los convocantes presentaron, el 8 de septiembre de 2016, la demanda de reparación directa, el Tribunal expresamente consideró que: “[…] Al respecto considera esta Sala que, si bien, en principio, podrían compartirse los argumentos expuestos por la Juez Primera Administrativa del Circuito de Florencia –que fueron reiterados por el representante del Ministerio Público y los apoderados de las entidades demandadas– no resulta menos cierto que el caso aquí examinado es bastante particular, y amerita la revocatoria de la providencia impugnada, por las razones que pasan a exponerse.

En efecto, no pasa por alto esta Corporación que, tal y como lo indica el artículo 35 de la Ley 640 de 2001, el requisito de procedibilidad se entenderá agotado cuando, habiendo transcurrido tres meses desde la solicitud de conciliación, la audiencia no hubiere podido llevarse a cabo; sin embargo, para el caso que nos ocupa, resulta evidente –en primer lugar–, que el Ministerio Público tardó al menos dos meses y veinte días –desde la fecha de radicación de la solicitud–, para fijar fecha para celebrar la audiencia de conciliación. Este punto es fundamental resaltarlo, porque, a juicio de la falladora de primera instancia, nada impedía que del 31 de agosto al 10 de septiembre de 2016 se celebrara la diligencia; no obstante, para esta Sala de Decisión, el tiempo transcurrido entre la solicitud y la fecha para llevar a cabo la audiencia, son un indicio de que en efecto –como indicó el apoderado de los actores–, dentro de los diez días siguientes no hubiera podido celebrarse la audiencia, máxime cuando la misma no fue llevada a cabo en la fecha fijada por incapacidad de la Procuradora.

Este indicio viene a ser forzado precisamente con la afirmación plasmada por la sustanciadora de la Procuraduría 25 Judicial II para asuntos administrativos, al indicar: “(…) está para cumplirse el término de los tres meses que debe permanecer la solicitud de conciliación ante esta entidad (…)”. Por otro lado, y ahora respecto del hecho de que fue el mismo apoderado quien retiró los documentos, no debe olvidarse que en la certificación suscrita por el Ministerio Público, se consignó: “La presente se expide a petición del interesado, el día 30 de agosto de 2016, haciéndole la respectiva devolución de los documentos originales que allegó con la solicitud de conciliación de la referencia, para lo pertinente ante la jurisdicción contencioso”.

De lo transcrito se colige que, en efecto, cuando se entregó la certificación al demandante, se le hizo pensar que la misma era suficiente para presentar la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esto también se colige del escrito de la demanda, en el cual se afirmó que: “ante la Procuraduría 25 Judicial II para asuntos administrativos de Florencia Caquetá, se agotó el requisito de procedibilidad de que trata el numeral 1 del artículo 161 del CPACA.

Mediante número de radicación 0217-16 de fecha 30 de agosto de 2016. En este punto si bien como lo afirmó el representante de la Procuraduría –en la oportunidad para pronunciarse sobre el recurso–, el desconocimiento de la Ley no es razón para exonerarse de su aplicación, no puede olvidarse que fue la misma empleada de dicha Entidad, quien certificó que el demandante podría seguir con el trámite pertinente ante esta Jurisdicción, haciéndolo indefectiblemente incurrir en error […]”. 46.

En ese orden de ideas, la Sala considera que la providencia proferida el 24 de julio de 2019, por el Tribunal Administrativo del Caquetá no incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación de los artículos 20 y 35 de la Ley 640 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que, a pesar de haberse demostrado que transcurrió un término de dos meses y veinte días, desde la fecha de presentación de la solicitud de conciliación a la fecha en la cual no se realizó la audiencia, toda vez que la Procuradora 25 Judicial II Administrativa de Florencia tenía incapacidad médica, los convocantes procedieron a presentar la demanda de reparación directa, el 8 de septiembre de 2016, bajo el convencimiento que el requisito de procedibilidad estaba agotado, dado que, en la certificación expedida por la Sustanciadora del Ministerio Público se señaló que la misma es “[…] para lo pertinente ante la jurisdicción contencioso […]”. 47.

Conclusión de la Sala 48. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 3 de octubre de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 3 de octubre de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual negó las pretensiones del amparo.

SEGUNDO. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Se aclara que los hechos de la acción de tutela se tomaron del anexo aportado por el actor, teniendo en cuenta que no se allegó el proceso de reparación directa. [2] Cfr. Folios 277 a 278 [3] “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones” [4] Cfr. Folio 19 [5] “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”. [6] Cfr. Folios 34 a 36 [7] Cfr. Folios 41 a 44 [8] Cfr. Folios 52 a 54 [9] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [10] “[…] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado […]”. [11] Reglamento Interno del Consejo de Estado. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P María Elizabeth García González, radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-02. [14] Con ponencia del magistrado Jaime Córdoba Triviño. [15]Corte Constitucional.

Sentencia T- 619 de 3 de septiembre de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [16] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [18] La Sala encuentra acreditado dentro del expediente, que la providencia fue notificada el 25 de julio de 2019 y la acción de tutela se presentó el 20 de agosto de 2019 (Folios 2029 (anexo) - 11) [19] Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 6 de marzo de 2002, T-295 de 31 de marzo de 2005 y T-743 de 24 de julio de 2008 todas con ponencia del magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 27 de enero de 2005, T- 657 de 10 de agosto de 2006 ambas con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, Corte Constitucional, sentencia T-686 de 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, Corte Constitucional, sentencias T-033 de 1 de febrero de 2010, y T-792 de 1 de octubre de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [20]Corte Constitucional, sentencia T-189 de 3 de marzo de 2005, M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [21]Corte Constitucional, sentencia T-205 de 4 de marzo de 2004, M.P. Clara Inés Vargas Hernández [22]Corte Constitucional, sentencia T-800 de 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería [23]Corte Constitucional, sentencia T-522 de 18 de mayo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa [24]Corte Constitucional sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [25]Corte Constitucional sentencias T-051 de 30 de enero de 2009, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [26]Corte Constitucional, sentencias T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de 9 de agosto de2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 19 de octubre de 1999, M.P Antonio Barrera Carbonell. [27]Corte Constitucional, sentencia T-018 de 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [28]Corte Constitucional, sentencia T-086 de 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [29]Corte Constitucional, sentencia T-231 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [30]Sentencia T-807 de 26 de agosto de 2004, M.P. Clara Inés Vargas. [31] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [32] Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras [33] Cfr. Folio 277 (anexo) [34] Cfr. Folio 277 (anexo) [35] Cfr. Folios 279 a 302 (anexo) [36] Cfr. Folios 2025 a 2028 (anexo) [37] Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, número único de radicación 76001233100020100052601, CP.

Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.