ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL [L]a Sala considera que la acción de controversias contractuales presentada […] no es procedente para resolver las pretensiones formuladas, pues, analizados los actos administrativos expedidos en el procedimiento de liquidación de la entidad pública demandada, así como el marco normativo de los procesos de liquidación forzosa y los hechos referidos en la demanda, la Sala concluye que la supuesta omisión en el pago de las prestaciones contractuales contraídas –incumplimiento alegado- tuvo su génesis en la clasificación del crédito como de quinto orden realizada por el agente liquidador plasmada en las resoluciones que finalizaron la actuación administrativa, de lo cual es claro que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

REESTRUCTURACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA El artículo 52 de la Ley 489 de 1998 facultó al presidente de la república para suprimir, disolver o liquidar entidades administrativ[a]s nacionales, tras la verificación de uno o varios supuestos descritos en la misma ley que, para el caso que nos ocupa, lo constituyeron los bajos índices de calidad en la gestión. FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 52 LIQUIDACIÓN DE LA ENTIDAD ESTATAL / FACULTADES DEL LIQUIDADOR DE LA ENTIDAD ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO [M]ediante Decreto 3870 de 2008 se ordenó la supresión y posterior liquidación de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño […].

En el proceso liquidatorio se definió, como una de las funciones del agente designado, la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunamente radicadas, decisión que, por su naturaleza, corresponde al ejercicio de función administrativa contenida en actos administrativos controlables por la jurisdicción contenciosa administrativa. La categoría de acto administrativo que la ley le otorga a las decisiones adoptadas por el agente liquidador en desarrollo de ese tipo de procesos está contendida en el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006, norma a partir de la cual su naturaleza jurídica es incontrovertible y, por tanto, la acción judicial para controlar su legalidad no puede ser escogida por el demandante a su arbitrio. […] [E]l origen del daño alegado es la expedición de los actos administrativos mediante los cuales el agente liquidador respondió las reclamaciones hechas por la contratista, a fin de que se le pagaran sus prestaciones contractuales, contestación que en un primer momento negó el reconocimiento del pago de la prestación del servicio y, luego, en virtud del recurso de reposición formulado, aceptó parcialmente la suma reclamada y clasificó el crédito como de quinto orden.

La Sala no desconoce la existencia de un contrato estatal perfeccionado entre la cooperativa demandante y la entidad pública liquidada, en ejecución del cual se pudo presentar un posible incumplimiento que, en principio, tendría al juez contencioso administrativo como el funcionario judicial competente para resolver las diferencias suscitadas; no obstante, la existencia del proceso liquidatorio asigna al agente liquidador el conocimiento prevalente de las reclamaciones presentadas en contra de la entidad pública, preferencia que excluye la intervención del juez natural del contrato. […] Para la Sala no existe duda de que, en desarrollo del principio de universalidad que informa los procesos de liquidación forzosa, todos los acreedores, incluso aquellos respecto de los cuales no exista una obligación exigible, deben concurrir al procedimiento a fin de procurar el reconocimiento de sus créditos, los cuales se encuentran sometidos a la auditor[í]a del agente liquidador, cuya aceptación o rechazo se plasma en un acto administrativo […].

FUENTE FORMAL: LEY 1105 DE 2006 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 3870 DE 2008 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES La Sala se recuerda que, para acceder al trámite de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester que el demandante escoja la vía procesal adecuada para buscar que prosperen sus pretensiones, escogencia que depende de la causa generadora o fuente del daño cuyo restablecimiento se pretende.

Ello implica que las solicitudes del demandante pueden resolverse de fondo, sólo si se accedió a la jurisdicción mediante la acción pertinente pues, de acuerdo con el reiterado criterio de esta Sala, el adecuado ejercicio de las vías procesales para demandar es un requisito sustancial indispensable para que se pueda analizar de fondo un determinado caso.

Así por ejemplo, si el menoscabo del interés jurídico protegido provine de un acto administrativo la acción procedente será la nulidad simple para aquellos casos en los que solo se pretende la protección al ordenamiento jurídico o la nulidad y restablecimiento del derecho si además de la nulidad del acto, se intenta el resarcimiento del derecho con él conculcado mientras si el daño se origina en un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, entonces lo adecuado es la instauración de una acción de reparación directa o en los eventos en los que se trata de un perjuicio causado en el marco de una relación contractual, el mecanismo procesal procedente para obtener su reparación es el ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la fuente del daño como factor para determinar la acción procedente, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de mayo de 2013, rad. 27278, C. P. Hernán Andrade Rincón. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00388-01(45375) Actor: COOPERATIVA DE SERVICIOS INTEGRADOS “CONSENTIR C.T.A.” Demandado: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de febrero de 2012, mediante la cual se declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se inhibió para proferir una decisión de fondo.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda El 19 de marzo de 2010, la Cooperativa de Servicios Integrados “CONSENTIR C.T.A., en ejercicio de la acción de controversias contractuales y por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declarara la existencia del contrato de prestación de servicios CSP 365 de 2008, suscrito entre ella y la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en liquidación. Como pretensiones adicionales, pidió declarar el incumplimiento del negocio jurídico y, en consecuencia, efectuar su liquidación. En estos términos fueron redactadas las pretensiones (se transcribe textualmente): “PRIMERO. Que se declare la existencia del Contrato de Prestación de Servicios No. CSP 365 2008 suscrito entre la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN con la COOPERATIVA DE SERVICIOS INTEGRADOS ‘CONSENTIR CTA’, el día veintinueve (29) del mes de Agosto del año dos mil ocho (2008).

“SEGUNDO. Que se declare el incumplimiento del Contrato de Prestación de Servicios No. CSP 365 2008, por parte de la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN suscrito con la COOPERATIVA DE SERVICIOS INTEGRADOS ‘CONSENTIR CTA’. “TERCERO. Que se efectúe en sede judicial la liquidación del Contrato de Prestación de Servicios No. CSP 365 2008 suscrito entre la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN con la COOPERATIVA DE SERVICIOS INTEGRADOS ‘CONSENTIR CTA’, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

“CUARTO. Como consecuencia obligada de la anterior declaración, se condene a la entidad demandada al pago de las siguientes sumas de dinero: “PERJUICIOS MATERIALES. Se cancelará la suma de SETECIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS UN MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS ($738.301.685) m/cte, por concepto de los servicios de Apoyo Asistencial, Apoyo Administrativo y Apoyo Nivel Central, prestados oportunamente por nuestro mandante, en razón de acuerdos previos con la institución demandada.

“Se ordene la actualización de la anterior suma de acuerdo con las siguientes fórmulas: VP= S Índice final Índice inicial “Donde los factores equivalen a: “VP: Valor presente S: Suma que se busca actualizar Índice final: Índice de precios al consumidor a la fecha del incidente regulador. Índice inicial: Índice de precios al consumidor a la fecha de causación del perjuicio.

“QUINTO. Que se condene a la entidad demandada al pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de las sumas objeto de este proceso, desde el momento en que fueron exigibles hasta el momento en que efectivamente se realice su pago. “SEXTO. Que en la sentencia se liquide el valor correspondiente con el ajuste previsto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

“SÉPTIMO. Que se ordene cumplir la sentencia en el término indicado en el artículo 176 del C.C.A. con los efectos señalados en el artículo 177 de la misma obra”(Fs. 148 a 149). Como fundamento de sus peticiones, la cooperativa expuso, en síntesis, que el 29 de agosto de 2008 suscribió un contrato, en calidad de contratista, con la Empresa Social del Estado Antonio Nariño, cuyo objeto principal era la prestación de servicios de apoyo asistencial y administrativo en los subprocesos de atención médica, promoción y prevención en salud bucal y atención de urgencias en distintas IPS del país, por un plazo de un mes contado a partir de la firma del acta de inicio, por valor de $738’301.685 que la contratante debía cancelar dentro de los cinco días siguientes a la presentación de la respectiva cuenta de cobro.

Informó que la prestación del servicio inició, según el acta respectiva, el 1 de septiembre de 2008 y culminó el 30 de esos mismos mes y año, momento para el cual el interventor del contrato, a través de las actas de liquidación 2 y 3, certificó el cabal cumplimiento de la prestación del servicio contratado. Aseguró que, mediante el Decreto 3870 de 3 de octubre de 2008, el Ministerio de la Protección Social suprimió y liquidó la Empresa Social del Estado Antonio Nariño y nombró al gerente liquidador, ante quien presentó reclamación para el pago de las obligaciones derivadas del contrato CSP 365 de 2008, la cual fue desestimada mediante resolución 69 del 26 de febrero de 2009, ante la falta de la certificación del revisor fiscal o del representante legal de la cooperativa sobre los aportes al sistema de seguridad social.

Indicó que con ocasión del rechazo de la reclamación presentada, aportó los documentos que dieron cuenta del aporte al sistema de seguridad social, para así suplir el requisito exigido por el liquidador, lo que originó la expedición del acto administrativo 335 del 18 de mayo de 2008, mediante el cual la entidad pública reconoció la existencia de la obligación reclamada, sin que hasta la fecha de presentación de la demanda hubiese efectuado su correspondiente pago ni efectuado la liquidación del contrato. 1.2.

La demanda fue admitida[1] por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 9 de julio de 2010, que se notificó en debida forma a la parte demandada (f. 169 a 170 c. 8.). 1.2.1. La Empresa Social del Estado Antonio Nariño en liquidación contestó oportunamente la demanda y se opuso a todas y cada una de las pretensiones formuladas; para el efecto, indicó que los fundamentos expuestos por la cooperativa hicieron referencia a la calificación del crédito realizada por el agente liquidador de la entidad pública mediante los actos administrativos que fueron expedidos en el trámite del procedimiento administrativo, los cuales constituyen la fuente del reparo presentado por la demandante.

Refirió que lo pretendido con la acción de controversias contractuales era la nulidad de las resoluciones 69 y 355 de 2009, petición que escapaba a la finalidad de la acción impetrada pese a que la cooperativa hubiese camuflado su verdadera intención tras la solicitud de declaratoria de existencia y posterior incumplimiento del contrato así como la liquidación del mismo, pues de la lectura de la demanda se podía desentrañar su desacuerdo con la calificación del crédito hecha por el liquidador, la que quedó plasmada en los referidos actos administrativos.

Señaló que, por expresa disposición legal (artículo 7 del Decreto-Ley 254 de 2000), los actos proferidos por el liquidador, relativos a rechazo, prelación o calificación de créditos, comportaban una verdadera manifestación unilateral de la administración capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica, decisión que solo podía ser atacada mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Como consecuencia de lo anterior, propuso como excepción la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la que entendió configurada por el paso de los cuatro meses siguientes a la notificación de la resolución 335 del 18 de mayo de 2009, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por la cooperativa “CONSENTIR C.T.A.” en contra del oficio 69 de 2009, a través del cual se rechazó la solicitud de pago elevada, plazo al cabo del cual no fue impetrada la respectiva demanda.

Adujo que el contratista confundió las disposiciones contenidas en el contrato suscrito por la entidad pública, cuando aún ejercía su objeto social, con aquellos deberes que le asigna la ley al agente liquidador, a fin de determinar las obligaciones a cargo de la entidad sometida al proceso liquidatorio, diferencia que trazaba la vía procesal que debía ser utilizada con miras a ventilar las diferencias suscitadas en uno u otro caso.

Por último, refirió que el trámite de liquidación de una entidad pública se regía bajo la aplicación de unos principios orientadores ineludibles, los cuales le obligaban a ceñirse a la normatividad especial expedida para el efecto, proceso en el cual el acreedor se encontraba obligado a aportar la prueba de la prestación de los servicios de manera suficiente y en el cual existía una prelación de créditos estrictamente establecida en la ley, la cual era de obligatoria observancia, postulados que acompañaron el proceso liquidatorio que fue ordenado por el gobierno nacional (Fs. 174 a 197, c. 8.). 1.3.

Alegatos de conclusión en primera instancia Vencido el período probatorio, el cual fue abierto mediante auto del 5 de septiembre de 2011, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (f. 215; 218, c.8.). 1.3.1 La Empresa Social del Estado Antonio Nariño en liquidación insistió en la necesidad de establecer si la acción contractual impetrada para declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador en desarrollo de sus funciones legales era la adecuada para hacerlo o, si por el contrario, lo era la de nulidad y restablecimiento del derecho y reiteró los demás argumentos expuestos en la contestación de la demanda (Fs. 219 a 241, c.8.). 1.3.2.

Por su parte, la cooperativa “COONSENTIR C.T.A.” manifestó que las pruebas recaudadas en el proceso daban cuenta del cabal cumplimiento de las prestaciones a su cargo, obligaciones que pudieron ser atendidas gracias a la intervención de los trabajadores asociados a quienes no se les pagó su trabajo. Respecto de la excepción propuesta de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, adujo que no era un imperativo demandar los actos administrativos expedidos en el procedimiento administrativo, en tanto la calificación del crédito como uno quirografario no tendría ninguna modificación, cuando lo realmente perseguido era el reconocimiento y pago de los servicios médicos prestados que tuvieron origen en el contrato estatal suscrito (Fs. 242 a 243, c. 8.). 1.3.3.

El Ministerio Público guardó silencio. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 20 de febrero de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción, la cual encontró configurada luego de adelantar un análisis de la normatividad especial que informa los procesos de liquidación de entidades públicas (Decreto Ley 254 de 2000, Ley 1105 de 2006, Decreto Ley 663 de 1993, Ley 510 de 1999 y Decreto 2211 de 2004), análisis del cual concluyó que los actos relacionados con la graduación de los créditos a cargo de la entidad pública expedidos por el agente liquidador designado, constituyen actos administrativos controlables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Estimó que si bien la demandante advirtió que no pretendía controvertir las resoluciones dictadas en el trámite administrativo, lo cierto era que contrastados los argumentos de la demanda, sobre todo los referidos a la violación de derechos fundamentales de los trabajadores, con ocasión de la calificación del crédito hecha por el liquidador, resultaba evidente el desacuerdo con el contenido de los actos administrativos, pese al esfuerzo de desviar el debate al incumplimiento del contrato CSP-365 de 2008.

Aseveró que, sin perjuicio de lo decidido, era importante resaltar su falta de competencia para determinar la procedencia de la reclamación presentada, en la medida que, según la normatividad de carácter especial, el agente liquidador era el único llamado a resolver las peticiones oportunamente presentadas por los acreedores en el trámite administrativo, por lo cual le está vedado al funcionario judicial emitir un nuevo juicio sobre estas obligaciones, a menos que el objeto de la controversia se origine en el acto administrativo expedido por el liquidador (Fs. 248 a 262, c. ppl.).

III. RECURSO DE APELACIÓN La Cooperativa de Servicios Integrados “CONSENTIR C.T.A.” formuló recurso de apelación, en el cual aseguró que los actos administrativos que el tribunal determinó como la fuente de reparo fueron expedidos con posterioridad al incumplimiento del pago de la prestación del servicio de salud contratado y en el marco de la ejecución del contrato estatal, por lo que esas decisiones unilaterales de la administración en nada influyeron en la lesión al interés patrimonial jurídicamente protegido que sufrió. Señaló que el a quo desconoció la corrección de la demanda presentada con ocasión de la inadmisión de la misma, oportunidad procesal en la que clarificó que lo pretendido era la declaratoria de existencia e incumplimiento del contrato CSP-365 2008 y que la mención de las resoluciones expedidas por el agente liquidador atendió al relato de lo sucedido en la relación negocial que enmarcó esta demanda, sin que de ello pueda colegirse que lo que persigue es la nulidad de tales actos administrativos.

De otra parte, adujo que la liquidación de los contratos estatales, una vez finalizado el plazo de ejecución, correspondía a una obligación de las entidades estatales y a una oportunidad para realizar las transacciones necesarias a fin de establecer una suerte de paz y salvo entre los contratantes, deber inobservado por la contratante (Fs. 263 a 266, c. ppl.).

IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 4.1. El 3 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concedió el recurso de apelación, el cual fue admitido en esta corporación el 9 de noviembre del mismo año (f. 269 y 273, c. ppl.). 4.2. El 20 de febrero de 2013 se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (f. 275, c. ppl.). 4.3.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala Las normas de asignación de competencia que rigen la actuación se encuentran previstas en la Ley 446 de 1998, conforme al cual, para que el asunto pueda ser tramitado en segunda instancia, su cuantía debe exceder de $257’500.000. Como la suma de las pretensiones de la demanda corresponde a $738’301.685, se concluye que esta corporación es competente para conocer del recurso interpuesto. 2.

Procedencia de la acción Teniendo en cuenta la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto, la Sala debe establecer la procedencia de la acción de controversias contractuales para resolver las pretensiones formuladas. Señaló el a quo que la cooperativa demandante intentó por la vía procesal incorrecta (acción contractual) controvertir unos actos administrativos proferidos por el agente liquidador de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño, a través de los cuales reconoció la existencia de una obligación dineraria a favor de aquella y clasificó ese crédito como quirografario, decisión que originó la inconformidad de la accionante, pese al esfuerzo de ubicar el daño antijurídico en el supuesto incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de prestación de servicios médicos.

En contraposición, la Cooperativa de Servicios Integrados “CONSENTIR C.T.A.” refirió que el tribunal había desconocido la reforma de la demanda presentada por ella y, por ende, la redefinición de las pretensiones, las cuales gravitaron, a partir de ese acto procesal, en la declaratoria de existencia y posterior incumplimiento del contrato CSP-365 2008, por lo cual la mera mención de los actos administrativos expedidos con posterioridad a la liquidación del contrato no significó su desacuerdo con el contenido de estos y mucho menos la intención de solicitar su nulidad.

La Sala considera relevante, de cara a establecer cuál es la acción procedente para dirimir las pretensiones impetradas, citar algunos documentos allegados al expediente, que permiten clarificar el objeto de este litigio y, con ellos, la pertinencia o no de la acción contractual utilizada. El 29 de agosto de 2008, la Empresa Social del Estado Antonio Nariño (contratante) y la Cooperativa de Servicios Integrados “CONSENTIR C.T.A.” (contratista) suscribieron el contrato CSP-365-2008, para la prestación de servicios de apoyo asistencial y administrativo en los subprocesos de atención médica, promoción y prevención, atención bucal y médica, cuyo valor ascendió a la suma de $738’301.685 pagaderos dentro de los cinco días siguientes a la presentación de la respectiva cuenta de cobro.

El plazo de pactado de ejecución del negocio jurídico fue de un mes contado a partir de la suscripción del acta de inicio. En la cláusula novena se convino la exclusión de vínculo laboral entre la contratante y la contratista y el personal que esta última utilizara para la prestación del servicio (fs. 15 a 22, c. 2). El contrato fue adicionado mediante otrosí 1 del 26 de septiembre de 2008, que prorrogó en 10 días el término de ejecución y adicionó en $253’207.248 (el valor pactado (fs. 33 a 34, c. 2.).

Con ocasión de la supresión y liquidación de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño, ordenada por el gobierno nacional mediante Decreto 3870 del 3 de octubre de 2008, su agente liquidador terminó el contrato CSP-365-2008 a través de comunicación del 8 de esos mismos mes y año ante la imposibilidad legal de continuar con su ejecución (fs. 75 a 76, c. 2F).

Mediante reclamación oportunamente presentada, la contratista solicitó a la entidad pública demandada el pago de $732’354.076, por concepto de prestación de servicios de salud (fs. 1 a 2, c. 2. c.). La Empresa Social del Estado Antonio Nariño en liquidación, a través de acto administrativo 69 del 26 de febrero de 2009, rechazó la reclamación presentada oportunamente por la cooperativa demandante, para lo cual señaló en la auditoría realizada que, los valores cobrados habían sido glosados, por falta de soportes de la prestación efectiva del servicio (fs. 94 a 104, c. 8 c.).

Mediante resolución 335, expedida el 18 de mayo de 2009, la ESE en mención modificó el acto administrativo 69, con ocasión del recurso de reposición interpuesto “CONSENTIR C.T.A.”. En aquella resolución se reconoció, por concepto de servicios médicos prestados, la suma de $661’030.931 y se calificó el crédito como uno de quinta clase, a cargo de la masa de liquidación, sometido a las condiciones previstas en la normatividad que regía la materia (fs. 108 a 122, c. 8.).

La Sala considera relevante revisar el marco normativo que rige los procesos de disolución y liquidación de entidades públicas, régimen al que se encontraba sometida la Empresa Social del Estado Antonio Nariño al momento de presentar la demanda de la referencia, en aras de determinar la naturaleza jurídica de las decisiones adoptadas en el curso del procedimiento liquidatorio y el juez competente para conocer de los procesos que en su contra se impetren.

El artículo 52 de la Ley 489 de 1998 facultó al presidente de la república para suprimir, disolver o liquidar entidades administrativos nacionales, tras la verificación de uno o varios supuestos descritos en la misma ley que, para el caso que nos ocupa, lo constituyeron los bajos índices de calidad en la gestión. Así, mediante Decreto 3870 de 2008 se ordenó la supresión y posterior liquidación de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño, la cual finalizó a través del acta de cierre del 30 de septiembre de 2011.

En el proceso liquidatorio se definió, como una de las funciones[2] del agente designado, la aceptación o rechazo de las reclamaciones oportunamente radicadas, decisión que, por su naturaleza, corresponde al ejercicio de función administrativa contenida en actos administrativos controlables por la jurisdicción contenciosa administrativa. La categoría de acto administrativo que la ley le otorga a las decisiones adoptadas por el agente liquidador en desarrollo de ese tipo de procesos está contendida en el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006[3], norma a partir de la cual su naturaleza jurídica es incontrovertible y, por tanto, la acción judicial para controlar su legalidad no puede ser escogida por el demandante a su arbitrio.

Así lo ha señalado esta corporación[4]; “Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que el Liquidador, quien cumple función administrativa de manera transitoria, tiene competencia para expedir los actos administrativos necesarios para adelantar el proceso de liquidación de la entidad, entre los cuales se encuentra, precisamente, el desarrollo de las glosas aplicables a las acreencias que se presenten de manera oportuna, como ocurrió en el caso en concreto.

“En efecto, siendo el desarrollo del proceso liquidatorio uno de los asuntos asignados por ley al liquidador, el establecimiento de la guía para la auditoria del mismo, se considera como un acto administrativo que por su naturaleza implica el ejercicio de funciones administrativas asignadas específicamente al él”. En este punto, revisado el contenido de la demanda reformada y pese al esfuerzo argumentativo de la cooperativa demandante por ubicar el daño alegado en el incumplimiento del contrato de prestación de servicios médicos, la Sala encuentra -como el a quo- que el origen del daño alegado es la expedición de los actos administrativos mediante los cuales el agente liquidador respondió las reclamaciones hechas por la contratista, a fin de que se le pagaran sus prestaciones contractuales, contestación que en un primer momento negó el reconocimiento del pago de la prestación del servicio y, luego, en virtud del recurso de reposición formulado, aceptó parcialmente la suma reclamada y clasificó el crédito como de quinto orden.

La Sala no desconoce la existencia de un contrato estatal perfeccionado entre la cooperativa demandante y la entidad pública liquidada, en ejecución del cual se pudo presentar un posible incumplimiento que, en principio, tendría al juez contencioso administrativo como el funcionario judicial competente para resolver las diferencias suscitadas; no obstante, la existencia del proceso liquidatorio asigna al agente liquidador el conocimiento prevalente de las reclamaciones presentadas en contra de la entidad pública, preferencia que excluye la intervención del juez natural del contrato.

A esta conclusión arriba la Sala luego de revisar el procedimiento establecido en el Decreto 3780 de 2008, que ordenó la liquidación de la ESE Antonio Nariño, de acuerdo con el cual todos los acreedores debían presentar sus correspondientes reclamaciones dentro del término fijado para ese efecto, momento a partir del cual quedaban sujetos a las medidas que se adoptaran para la toma de posesión de la entidad y regidos por las preferencias de pago dispuesta en la ley, procedimiento al que acudió la cooperativa demandante, tal como lo demuestran las pruebas visibles a folios 8 y 9.

Para la Sala no existe duda de que, en desarrollo del principio de universalidad que informa los procesos de liquidación forzosa, todos los acreedores, incluso aquellos respecto de los cuales no exista una obligación exigible, deben concurrir al procedimiento a fin de procurar el reconocimiento de sus créditos, los cuales se encuentran sometidos a la auditoria del agente liquidador, cuya aceptación o rechazo se plasma en un acto administrativo; al respecto la Corte Constitucional ha señalado[5]:  “Reconocimiento de acreencias en la liquidación de las EPS e IPS   “71.

Desde el punto de vista normativo, el proceso de liquidación forzosa administrativa es concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos (Artículo 293 Decreto Ley 663 de 1993).

“72. La Corte Constitucional  ha reiterado estas características y ha señalado que este proceso tiene como principal finalidad la pronta recuperación de los activos y el pago gradual y rápido de los pasivos externos hasta la concurrencia de los activos. También ha advertido que el procedimiento liquidatorio se funda en un principio básico de justicia conforme al cual se debe garantizar la igualdad de los acreedores sin perjuicio de las disposiciones que confieren privilegios de exclusión y preferencia respecto a determinada clase de créditos[6], aspecto sobre el cual la Corte Suprema de Justicia advierte que los créditos privilegiados no pueden equipararse a las deudas ordinarias que han de pagarse con el patrimonio anterior de la empresa y que constituye prenda común de los acreedores[7].

(…) 76. Una vez vencido el plazo para presentar reclamaciones, se correrá traslado a los interesados por un término de cinco días hábiles, para que los interesados puedan objetar las reclamaciones presentadas (Artículo 9.1.3.2.3 Decreto 2555 de 2010). Culminada esta etapa, el liquidador determinará las sumas y bienes excluidos, y los créditos a cargo de la masa de liquidación de la entidad.

Para ello, dentro de los treinta días hábiles siguientes al vencimiento del término para presentar reclamaciones, el liquidador resolverá las reclamaciones oportunamente presentadas, aceptadas y rechazadas contra la masa de la liquidación, señalando la naturaleza de las mismas, su cuantía y la prelación para el pago y las preferencias que la ley establece, de conformidad con el numeral 1 del artículo 300 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las reglas generales del Código Civil y demás disposiciones legales aplicables.   77.

Dicha decisión es adoptada mediante acto administrativo motivado y notificada por edicto. Contra la resolución que determina las sumas y bienes excluidos de la masa patrimonial en liquidación, así como los créditos a cargo de esta, procede recurso de reposición dentro de los cinco días siguientes a la desfijación del edicto por el que se notificó la decisión. De los recursos presentados, se correrá el traslado correspondiente a la entidad durante los cinco días siguientes al vencimiento de término de presentación. Una vez notificadas las resoluciones que resuelven los recursos y ejecutoriado el acto mediante el cual se decidió sobre las sumas y bienes excluidos, y se determinaron los créditos a cargo de la masa de la institución financiera en liquidación, se procede a su cumplimiento de forma inmediata.   78.

Significa lo anterior que en las normas que rigen el proceso liquidatorio se establece de manera clara y precisa los requisitos que los acreedores deben cumplir para reclamar a la entidad en liquidación su crédito insoluto, al igual que las condiciones bajo las cuales dicha obligación es reconocida y calificada para su pago. La Sala se recuerda que, para acceder al trámite de una demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester que el demandante escoja la vía procesal adecuada para buscar que prosperen sus pretensiones, escogencia que depende de la causa generadora o fuente del daño cuyo restablecimiento se pretende.

Ello implica que las solicitudes del demandante pueden resolverse de fondo, sólo si se accedió a la jurisdicción mediante la acción pertinente pues, de acuerdo con el reiterado criterio de esta Sala, el adecuado ejercicio de las vías procesales para demandar es un requisito sustancial[8] indispensable para que se pueda analizar de fondo un determinado caso.

Así por ejemplo, si el menoscabo del interés jurídico protegido provine de un acto administrativo la acción procedente será la nulidad simple para aquellos casos en los que solo se pretende la protección al ordenamiento jurídico o la nulidad y restablecimiento del derecho si además de la nulidad del acto, se intenta el resarcimiento del derecho con él conculcado mientras si el daño se origina en un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble, entonces lo adecuado es la instauración de una acción de reparación directa o en los eventos en los que se trata de un perjuicio causado en el marco de una relación contractual, el mecanismo procesal procedente para obtener su reparación es el ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales.

Al respecto, esta corporación concluyó: Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa[9]. En este orden de ideas, la Sala considera que la acción de controversias contractuales presentada por la Cooperativa de Servicios Integrados “CONSENTIR C.T.A.” no es procedente para resolver las pretensiones formuladas, pues, analizados los actos administrativos expedidos en el procedimiento de liquidación de la entidad pública demandada, así como el marco normativo de los procesos de liquidación forzosa y los hechos referidos en la demanda, la Sala concluye que la supuesta omisión en el pago de las prestaciones contractuales contraídas –incumplimiento alegado- tuvo su génesis en la clasificación del crédito como de quinto orden realizada por el agente liquidador plasmada en las resoluciones que finalizaron la actuación administrativa, de lo cual es claro que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.

Costas En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenarlas en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 20 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

SEGUNDO: ABSTIÉNESE de condenar en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Mediante auto del 10 de mayo de 2010, el tribunal inadmitió la demanda tras advertir que los argumentos expuestos en la demanda se encontraban cimentados en la presunta ilegalidad de los actos administrativos proferidos en el trámite de la reclamación presentada ante la entidad en liquidación, observación que motivó la readecuación del acápite de los hechos inicialmente presentados, en el sentido enfatizar el incumplimiento del pago de la obligación reconocida en los actos administrativos expedidos por la demandada (fs. 158 a 160; 161 a 167, c. 8). [2] “Artículo 5º.Funciones del Liquidador.

El Liquidador adelantará bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en Liquidación, para lo cual ejercerá las siguientes funciones:  “1) Transigir, conciliar, comprometer, compensar o desistir, judicial o extrajudicialmente, en los procesos y reclamaciones que se presenten dentro de la liquidación, cuando sea del caso, y atendiendo las reglas sobre prelación de créditos que informan las disposiciones que regulan la liquidación”.  [3] “ARTÍCULO 7º.

De los actos del liquidador. Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. “Sin perjuicio del trámite preferente que debe dar a las acciones instituidas por la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo dará prelación al trámite y decisión de los procesos en los cuales sea parte una entidad pública en liquidación. “Los jueces laborales deberán adelantar los procesos tendientes a obtener permiso para despedir a un trabajador amparado con fuero sindical, de las entidades que se encuentren en liquidación, dentro de los términos establecidos en la ley y con prelación a cualquier asunto de naturaleza diferente, con excepción de la acción de tutela.

El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta. “Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del procedimiento no procederá recurso alguno. “El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos en los términos del Código Contencioso Administrativo y demás normas legales”. [4] Sentencia del 2 de agosto de 2018, expediente 2009-01186. [5] Sentencia del 26 de septiembre de 2018, expediente D-12235. [6] Sentencia del 8 de marzo de 1999, expediente T-177895. [7] Sentencia del 6 de octubre de 2014, expediente STC-13317. [8] Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Tercera: auto del 22 de mayo de 2003 (expediente 2353), auto del 30 de marzo de 2006 (expediente 31789) y auto del 19 de julio de 2006 (expediente 30905); sentencias del 22 de agosto de 2011, 31 de mayo de 2012 y 26 de junio de 2014, (expedientes 19787, 23260 y 32986), respectivamente, entre otras. [9] Sentencia del 7 de junio de 2007, (expediente 16474).