ESCOGENCIA DE MEDIO DE CONTROL / MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE - De acuerdo a las pretensiones y al origen del daño [E]l daño alegado por el demandante Rogelio Galeano Galeano tiene que ver con el incumplimiento del contrato de arrendamiento que suscribió con el Instituto Nacional de Vías (Invías), toda vez que esta última presuntamente: i) utilizó un área de terreno mayor a la acordada para el depósito de materiales de construcción (el actor arrendó 10.170 m2 y la demandada aprovechó 17.000 m2); ii) se excedió el tiempo de ocupación del terreno; iii) depositó un mayor volúmen de material excediendo lo acordado; iv) no reconoció los daños y perjuicios causados al predio; y v) no devolvió el terreno en las condiciones exigidas en el plan de manejo ambiental del proyecto –criterio establecido en el contrato-.

Como puede apreciarse, las pretensiones formuladas respecto del señor Rogelio Galeano Galeano guardan estrecha relación con el contrato suscrito con el Invías, pues si bien se refiere la ocupación y afectación de terrenos distintos al pactado en el negocio jurídico celebrado, lo cierto es que dicha conducta se produjo i) en el marco de la ejecución del contrato de arrendamiento celebrado; ii) bajo el amparo de obligaciones pactadas entre las partes; y iii) en evidente incumplimiento de las restricciones o limitaciones planteadas en el negocio jurídico celebrado.

En efecto, según la demanda, el Invías presuntamente violó los términos del acuerdo de voluntades por cuanto: i) aprovechó 17.000 m2 del predio, cuando en realidad se había pactado usar 10.170 m2 y ii) no devolvió los terrenos ocupados, los cuales, valga la pena mencionar, presuntamente quedaron en estado de improductividad. En esas circunstancias, para la Sala las pretensiones formuladas por el demandante Rogelio Galeano Galeano no tienen origen en una acción u omisión susceptible de reparación directa, toda vez que los daños endilgados son propios del incumplimiento de algunas de las obligaciones pactadas en un contrato de arrendamiento (sector entregado en arriendo, limitaciones pactadas y entrega o devolución de inmueble arrendado), de ahí que frente a este demandante únicamente se estime procedente el medio de control de controversias contractuales.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Noción. Definición. Concepto / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REARACIÓN DIRECTA - Término. Cómputo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Término. Cómputo El fenómeno de la caducidad es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunos medios de control por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, término que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio sobre el cual operó el precitado fenómeno jurídico.

El propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas situaciones generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas. En relación con la caducidad en las demandas en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, el literal j) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 establece que, por regla general, el término será de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos fácticos o jurídicos que sirvan de fundamento, so pena de que opere dicho fenómeno jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164.2 APLICACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES - Vigencia normativa / PRETENSIONES DERIVADAS DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Operó caducidad [L]as pretensiones contractuales de la demanda de la referencia versan sobre un contrato suscrito entre el señor Rogelio Galeano Galeano y el Instituto Nacional de Vías – Invías el 16 de octubre de 1997, en el cual el primero de los mencionados se obligó a dar en arrendamiento un inmueble que sería destinado al depósito de materiales sobrantes de construcción y, el segundo, a pagar un precio.

De igual forma, se observa que en el mencionado contrato se establecieron tres cláusulas que hacían alusión al tiempo de ejecución de dicho negocio jurídico, dos referentes a una condición –hechos futuros e inciertos- y otra relativa a un plazo –hecho que sucederá de forma obligatoria-. (…) las cláusulas del contrato referentes al tiempo de ejecución de dicho negocio jurídico deben ser interpretadas de manera armónica, de ahí que en el presente caso el contrato debiera terminar cuando ocurriera uno de los siguientes hechos: i) se efectuara un depósito de 27.554 metros cúbicos de material, para lo cual debía obrar un concepto técnico emitido por la interventoría del proyecto, o ii) cuando venciera el plazo máximo de 5 años, contados a partir del día siguiente a la suscripción del contrato, lo que ocurriera primero. (…) comoquiera que el contrato inició el 16 de octubre de 1997, el término de 5 años para su ejecución venció el 17 de octubre de 2002.

En esa medida, como no se pactó la liquidación del contrato de arrendamiento ni se exige para este tipo de negocios la misma, estima la Sala que el término de dos años para demandar debe ser contabilizado a partir del 18 de octubre de 2002 (día siguiente a la fecha pactada para el vencimiento de la ejecución del contrato). Ahora, comoquiera que el plazo de caducidad inició antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, es necesario aplicar el plazo previsto en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 –modificado por la Ley 44 de 1998-, en tanto los términos que hayan empezado a correr en vigencia de una ley anterior deben contabilizarse con base en lo dispuesto en dicha norma.

En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el plazo de ejecución del contrato venció el 17 de octubre de 2002, la Sala encuentra que el demandante Rogelio Galeano Galeano debió, en principio, formular la demanda de controversias contractuales a más tardar el 18 de octubre de 2004. Sin embargo, debido a que el 18 de octubre de 2004 correspondía a un día festivo, el plazo para presentar la demanda se extendió hasta el 19 del mismo mes y año, de ahí que las pretensiones se encuentren caducadas al haber sido formuladas el 28 de mayo de 2018 FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 PRETENSIONES DERIVADAS DEL MEDIO DE CONTROL DE REARACIÓN DIRECTA - Operó caducidad [E]l expediente obra una petición del señor Gustavo Horacio Suárez Ossa radicada el 16 de septiembre de 2009, en la cual manifestó que luego de la construcción del depósito “El hormiguero” en el año 2003 –no se específica el día - intentó sembrar algunos cultivos en un terreno aledaño al mencionado depósito; sin embargo, en ese mismo documento indicó que esto no había sido posible debido a que el referido depósito había vuelto el terreno improductivo.

Con base en lo anterior, resulta razonable considerar que para la fecha de presentación de esta solicitud el demandante ya tenía pleno conocimiento de la ocupación alegada, así como de los efectos adversos producidos por el vertimiento de material –improductividad de la tierra-. De esta forma, se estima que el señor Suárez Ossa tuvo conocimiento de la existencia del daño al suelo y de la ocupación desde el 16 de septiembre de 2009 (…) teniendo en cuenta que el señor Suárez Ossa tuvo conocimiento acerca de la ocurrencia del daño desde el 16 de septiembre de 2009, el término de 2 años con los que contaba para formular la demanda de reparación directa venció el 17 de septiembre de 2011, por lo que la demanda presentada el 28 de mayo de 2018 es extemporánea.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2018-01084-01(62579) Actor: GUSTAVO HORACIO SUÁREZ OSSA Y OTRO Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS Y OTRO Referencia: CONTROVERSIA CONTRACTUAL ACUMULADA CON PRETENSIONES DE REPARACIÓN DIRECTA – LEY 1437 DE 2011 Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado por la apoderada de la parte demandante en contra de la providencia del 6 de septiembre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control (fol. 261 a 265, c. ppal.).

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 28 de mayo de 2018, los señores Gustavo Horacio Suárez Ossa[1] y Rogelio Galeano Galeano[2], obrando a través de apoderado judicial, formularon demanda de controversias contractuales, acumulada[3] con pretensiones de reparación directa, en contra del Instituto Nacional de Vías – Invías y el departamento de Antioquia, con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas (fol. 1 a 31, c. 1): DECLARATIVAS PRIMERA: Que se DECLARE el incumplimiento contractual del contrato celebrado entre el Instituto Nacional de Vías y el señor ROGELIO GALEANO GALEANO, el 16 de octubre del año de 1997.

SEGUNDA: Que se DECLARE que los incumplimientos contractuales de la entidad DEMANDADA causaron perjuicios de orden patrimonial y extrapatrimonial a los DEMANDANTES. TERCERA: Que se DECLARE que la entidad DEMANDADA son (sic) contractual y/o extracontractualmente responsables de los daños antijurídicos causados a los DEMANDANTES por el daño al suelo del lote de terreno situado en el paraje El Chorro, fracción San Sebastián del Corregimiento de Palmitas del Municipio de Medellín determinado por las abscisas Km 18+500, con un área de cuarenta y tres mil ciento cincuenta y ocho metros con 27 cm., (43.158,27 Mts2,) metros cuadrados, por causa o con ocasión de la ejecución del proyecto Conexión Vial del Valle de Aburra – Río Cauca, en el Depósito El Hormiguero.

CUARTA: Que se DECLARE que las entidades demandadas, están obligadas a reconocer y pagar la totalidad de los daños y perjuicios no reconocidos ni pagados como precio del contrato suscrito el 16 de octubre de 1997, a favor del Arrendador, con su respectiva actualización e intereses de mora, causados hasta la fecha del pago. PETICIONES CONSECUENCIALES PRIMERA: Como consecuencia de las declaraciones anteriores se ORDENE a las Entidades DEMANDADAS reparar integralmente el daño e indemnizar los perjuicios de orden material y moral, así: 1.

Cerrar y entregar el depósito de acuerdo con las obligaciones establecidas en el plan de manejo ambiental y en el numeral 2° del artículo segundo de la licencia ambiental contenida en la Resolución 762 de 1997, que obliga a garantizar que la productividad y las condiciones físicas, químicas y biológicas del suelo no serán degradadas después de la utilización del sitio como depósito de material; esto con el fin de garantizar al propietario que la productividad del terreno no disminuirá. (…) 2.

En subsidio de la anterior petición, pagar a los DEMANDANTES en compensación y a título de DAÑO EMERGENTE el VALOR DE REMPLAZO (sic) del inmueble por un lote apto para los mismos usos permitidos para la propiedad del DEMANDANTE, antes de la conformación del depósito de materiales es decir, para agricultura, ganadería y cualquier tipo de construcción de acuerdo con los usos del suelo permitidos para el sector suburbano nivel 1 aledaño a la vía principal; por la suma $1.540.586.433,94 o el mayor valor que se pruebe en el proceso, más los gastos de traspaso de la propiedad. 3.

A título de LUCRO CESANTE, pagar la renta insoluta por la suma actualizada correspondiente a la ganancia, o la renta que el demandante dejó de percibir desde el 16 de octubre de 2002 hasta la fecha, como consecuencia de los hechos, acciones y omisiones atribuibles al INVÍAS y al departamento de Antioquia, consistentes en no haber devuelto el predio al arrendador, conforme al contrato, al Plan de manejo ambiental el proyecto vial y a la licencia ambiental, a la cual debe sujetarse el cierre y la entrega del depósito, o el mayor valor que se pruebe en el proceso. 4.

Por daños morales la suma de 40 SMMLV, para cada uno de los demandantes por la angustia, la aflicción, la tensión que han sentido como consecuencia de la privación de su inmueble, sobre el cual tienen un interés jurídicamente reconocido, vinculado tanto a sus derechos patrimoniales como a los derechos extrapatrimoniales, o el valor fijado por la jurisprudencia del Consejo de Estado para este tipo de daño extrapatrimonial.

(…) 2. En síntesis, los hechos relevantes que sirvieron de fundamento para presentar la demanda fueron los siguientes (fol. 1 a 24, c. 1): 2.1. Se adujo en el sub lite que en el año 1996 el Instituto Nacional de Vías, el departamento de Antioquia, el municipio de Medellín, el área metropolitana del Valle de Aburrá y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia – IDEA, suscribieron el convenio interadministrativo n.° 0583 de 1996, cuyo objeto era cofinanciar la construcción del “Proyecto Conexión Vial entre los Valles de Aburrá y el río Cauca”. 2.2.

Con el propósito de hacer viable el mencionado proyecto fue necesario suscribir un contrato adicional de arrendamiento para almacenar los materiales sobrantes de construcción de la obra. 2.3. En estas circunstancias, el 16 de octubre de 1997, el Instituto Nacional de Vías (Invías) –en calidad de arrendatario- suscribió un contrato de arrendamiento con el señor Rogelio Galeano Galeano –en calidad de arrendador y dueño del predio-, el cual tenía como propósito ocupar de manera temporal un terreno situado en el paraje “El Chorro”, fracción San Sebastián del corregimiento de Palmitas del municipio de Medellín[4].

Se destaca que el mencionado inmueble sería destinado al depósito de sobrantes de materiales de construcción (el cual denominaron “El Hormiguero”) y que el señor Gustavo Horacio Suárez Ossa era su poseedor, así como de los terrenos presuntamente ocupados en exceso por el Instituto Nacional de Vías – Invías en desconocimiento del contrato de arrendamiento celebrado. 2.4.

Ahora, en el mencionado contrato de arrendamiento, las partes pactaron los siguientes plazos de ejecución: i) La cláusula tercera se refirió al plazo en los siguientes términos:

TERCERO: PLAZO. El término de duración de este contrato es el requerido para efectuar un depósito de VEINTISIETE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO (27.554) metros cúbicos de material. ii) En la cláusula cuarta relativa a las obligaciones del arrendatario, se dispuso lo siguiente: EL ARRENDATARIO se obliga a destinar el predio como depósito de sobrantes para la ejecución del proyecto en mención, dentro de los 5 años siguientes a la suscripción del presente contrato.

(…) Parágrafo 2: Una vez declarada la conclusión de la conformación del depósito, mediante concepto técnico escrito de la Interventoría del Proyecto, cesará el derecho de ocupación que por este contrato adquiere el ARRENDATARIO. 2.5. Así mismo, en la cláusula segunda del contrato, se dispuso un valor único de la ocupación por la suma de $16.506.858. 2.6.

De otro lado, se indicó en la demanda que el Instituto Nacional de Vías – Invías había incumplido sus obligaciones contractuales, toda vez que: i) se presentó un mayor tiempo de ocupación del terreno desde el 16 de octubre de 2002 hasta la fecha; ii) existió mayor volumen de material depositado, teniendo en cuenta que en el contrato se estableció un volumen de 27.442 m3 (al parecer la parte se refería a 27.554 m3), pero en realidad se depositaron 156.363 m3 de material; iii) no se reconocieron los daños y perjuicios causados al predio y; iv) no se devolvió el terreno en las condiciones exigidas en el plan de manejo ambiental del proyecto. 2.7.

En cuanto a las pretensiones de reparación directa se señaló que se causó un “daño al suelo” a un terreno de propiedad de los demandantes, el cual no fue objeto del negocio jurídico mencionado previamente. No obstante, en los hechos de la demanda se expresó que el motivo de reparación, tanto para el señor Gustavo Horacio Suárez Ossa[5] y Rogelio Galeano Galeano[6], tenía que ver con la ocupación de un lote diferente al acordado en el contrato de arrendamiento -el área arrendada era de 10.170 m2 y se ocuparon 17.000 m2- 2.8.

Se expuso que en virtud de los presuntos incumplimientos contractuales por parte de la entidad demandada, el señor Gustavo Suárez Ossa –en calidad de poseedor del terreno- solicitó la devolución del predio en las condiciones establecidas en el plan de manejo ambiental; sin embargo, el 2 de septiembre de 2002, el departamento de Antioquia -en calidad de gerente del proyecto- contestó de manera negativa su petición, al considerar que: i) el contrato se encontraba vigente, en tanto se había establecido como plazo el necesario para conformar un depósito de 27.554 m3 y ii) que se estaban realizando las obras tendientes a garantizar la estabilidad del depósito. 2.9.

Comoquiera que la entidad se negó a entregar el inmueble, el 9 de marzo de 2017, el señor Gustavo Suárez Ossa propuso al Instituto Nacional de Vías – Invías: i) la venta del predio y ii) que realizara la tasación de los perjuicios económicos a título de lucro cesante, con ocasión de la parálisis económica del terreno durante 15 años, es decir, desde el 2002 hasta el 2017. 2.10.

La anterior petición fue resuelta de manera negativa por el departamento de Antioquia, el cual señaló que: i) el predio se encontraba estable conforme a los estudios geológicos realizados en el año 2010, ii) que dicha entidad territorial había perdido competencia para dar por terminada la relación contractual desde el año 2004 y iii) que la acción contractual se encontraba caducada. 2.11.

Por otro lado, según el escrito de la demanda, en el año 2017 –no se especificó el día-, el señor Suárez Ossa solicitó al Instituto Nacional de Vías – Invías la liquidación del contrato de arrendamiento, así como el reconocimiento de los perjuicios causados por la parálisis económica del predio durante 15 años. No obstante, se expuso que hasta la fecha de la presentación de la demanda no se había efectuado la devolución del terreno por parte de la gerencia del proyecto, ni por el Instituto Nacional de Vías - Invías. 2.12.

Finalmente, se indicó en la demanda que el 14 de noviembre de 2017 los demandantes formularon solicitud de conciliación extrajudicial, la cual fue declarada fallida el 5 de febrero de 2018 por falta de ánimo conciliatorio. II. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA Mediante providencia del 6 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales, con base en los siguientes argumentos (fol. 261 a 265, c. ppal.): - Indicó que si bien era cierto que en la demanda se enunciaban pretensiones de los medios de control de controversias contractuales y de reparación directa, no podía pasarse por alto que la causa petendi estaba encaminada a obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato por parte de las entidades demandadas, así como la indemnización de perjuicios causados en el marco de dicho negocio jurídico, de ahí que se tratara de una controversia exclusivamente contractual. - Estimó que en el presente caso, el incumplimiento contractual se configuró por un mayor tiempo de ocupación del terreno, el cual se generó a partir del 16 de octubre de 2002, por lo cual el término de caducidad debía contabilizarse de conformidad con la norma vigente en ese momento -artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998-. - Así las cosas, concluyó que los dos años de que trataba el artículo 136 del Decreto 01 de 1984 para ejercer el medio de control de controversias contractuales estaban comprendidos entre el 17 de octubre de 2002 y el 19 de octubre de 2004[7], de ahí que la demanda presentada el 28 de mayo de 2018 fuera extemporánea.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el a quo, la apoderada de la parte actora formuló recurso de apelación. En síntesis, sus argumentos de inconformidad fueron los siguientes (fol. 268 a 277, c. ppal.): - Señaló que se demandan dos daños distintos, a saber: i) por una parte, el originado por el incumplimiento de un contrato de arrendamiento, para el cual resultaba procedente el medio de control de controversias contractuales y ii) por otra parte, el deterioro que se generó sobre un terreno de su propiedad, el cual no era objeto del contrato y sobre el que se formularon pretensiones de reparación directa. - Expuso que las pretensiones relativas al medio de control de reparación directa no se encontraban caducadas, toda vez que las entidades demandadas no habían cumplido con las obligaciones ambientales que se adquirieron con el terreno objeto del contrato, por lo que los actores conservaban la expectativa del cumplimiento de las mismas y, en consecuencia, no podía hablarse de la existencia de un daño definitivo. - Precisó que en el presente caso no había un plazo cierto para determinar la irreversibilidad del daño, pues para ello se requería la intervención de un perito, de ahí que los demandantes no tuvieran certeza de su producción. - Indicó que las pretensiones relativas al medio de control de controversias contractuales no habían caducado, debido a que el contrato era de ejecución sucesiva y, en consecuencia, el término de caducidad debía contabilizarse a partir de la liquidación del negocio jurídico, lo cual no ocurrió. - En relación con lo anterior, sostuvo que no se habían cumplido las condiciones establecidas en la cláusula 4° del contrato para darlo por terminado, pues para ello se requería de un concepto técnico emitido por la interventoría del proyecto y, en esa medida, el contrato se encontraba vigente. - Así mismo, señaló que el incumplimiento del contrato no consistió en la mayor ocupación del predio como lo manifestó el a quo, sino en el no pago de los cánones de arrendamiento desde octubre del año 2002 hasta la fecha. - De otro lado, el 24 de abril de 2019, la parte actora allegó la Resolución n.° 01189 del 30 de julio de 2018, mediante la cual la Directora General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA impuso medidas adicionales en desarrollo de un control y seguimiento ambiental en el depósito objeto del contrato.

Aunado a ello, la actora anexó otros documentos[8] con el fin de que se tuvieran en cuenta al momento de resolver sobre la caducidad el medio de control. IV. PROBLEMAS JURÍDICOS Corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos: - Determinar cuál es la fuente del daño alegado por los demandantes en el presente caso y, posteriormente, establecer cuál es el medio de control procedente para solicitar su reparación. - Con base en lo resuelto en el planteamiento anterior, la Sala determinará si en el presente caso operó la caducidad del medio de control o, si por el contrario, la demanda fue formulada dentro de la oportunidad legal.

V. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso en segunda instancia, en los términos del artículo 150 de la Ley 1437 de 2011[9], modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012, codificación aplicable al presente asunto[10], toda vez que al superar el presente proceso la cuantía de 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes correspondía al a quo conocerlo en primera instancia y la providencia cuestionada es susceptible de apelación[11].

Por último, corresponde a la Sala proferir la decisión en el presente asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011. VI. CONSIDERACIONES La Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad en providencia del 6 de septiembre de 2018, mediante la cual se rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.

Para llegar a esta conclusión, la Sala abordará los siguientes temas: i) la fuente del daño alegado en la demanda y el medio de control procedente; ii) el término de caducidad para el medio de control de controversias contractuales y iii) el término de caducidad para el medio de control de reparación directa. Sobre la fuente del daño alegado en la demanda y el medio de control procedente En el presente asunto el señor Rogelio Galeano Galeano celebró un contrato de arrendamiento con el Instituto Nacional de Vías (Invías), en el cual el primero de ellos se obligó, entre otros aspectos, a conceder el uso y goce de un predio de su propiedad para el depósito de material sobrante de construcción; mientras que el segundo se comprometió a pagar un precio y a devolver el inmueble en óptimas condiciones.

Ahora, en el referido contrato se pactó que el área arrendada para el depósito de materiales sería de 10.170 m2; sin embargo, el Instituto Nacional de Vías (Invías) presuntamente incumplió con esta obligación y ocupó un total de 17.000 m2, por lo que excedió el uso del suelo en los términos pactados. Además, se aseguró en la demanda que los terrenos utilizados no fueron devueltos y que los mismos se volvieron improductivos para cultivar y/o practicar la ganadería debido al vertimiento de escombros.

Por otro lado, se advierte que también actúa como demandante el señor Gustavo Horacio Suárez Ossa, persona que afirma estar afectada por ser poseedora de los terrenos utilizados para el depósito de material. Cabe destacar que el señor Suárez Ossa no suscribió el contrato de arrendamiento objeto de la demanda con el Invías. Con base en los anteriores hechos, la parte demandante manifestó que acumulaba las siguientes pretensiones: i) de controversias contractuales respecto al predio objeto del contrato y ii) de reparación directa en relación con el uso de terreno no arrendado en el contrato.

Ahora, en cuanto a la acumulación de pretensiones manifestada, estima la Sala que en el presente caso el origen del daño respecto de cada uno de los demandantes es distinto, tal como pasará a explicarse. - En cuanto a la naturaleza del daño causado al demandante Rogelio Galeano Galeano (propietario y arrendador) y el medio de control procedente: A sentir de la Sala, el daño alegado por el demandante Rogelio Galeano Galeano tiene que ver con el incumplimiento del contrato de arrendamiento que suscribió con el Instituto Nacional de Vías (Invías), toda vez que esta última presuntamente: i) utilizó un área de terreno mayor a la acordada para el depósito de materiales de construcción (el actor arrendó 10.170 m2 y la demandada aprovechó 17.000 m2); ii) se excedió el tiempo de ocupación del terreno; iii) depositó un mayor volúmen de material excediendo lo acordado; iv) no reconoció los daños y perjuicios causados al predio; y v) no devolvió el terreno en las condiciones exigidas en el plan de manejo ambiental del proyecto –criterio establecido en el contrato-.

Como puede apreciarse, las pretensiones formuladas respecto del señor Rogelio Galeano Galeano guardan estrecha relación con el contrato suscrito con el Invías, pues si bien se refiere la ocupación y afectación de terrenos distintos al pactado en el negocio jurídico celebrado, lo cierto es que dicha conducta se produjo i) en el marco de la ejecución del contrato de arrendamiento celebrado; ii) bajo el amparo de obligaciones pactadas entre las partes; y iii) en evidente incumplimiento de las restricciones o limitaciones planteadas en el negocio jurídico celebrado.

En efecto, según la demanda, el Invías presuntamente violó los términos del acuerdo de voluntades por cuanto: i) aprovechó 17.000 m2 del predio, cuando en realidad se había pactado usar 10.170 m2 y ii) no devolvió los terrenos ocupados, los cuales, valga la pena mencionar, presuntamente quedaron en estado de improductividad. En esas circunstancias, para la Sala las pretensiones formuladas por el demandante Rogelio Galeano Galeano no tienen origen en una acción u omisión susceptible de reparación directa, toda vez que los daños endilgados son propios del incumplimiento de algunas de las obligaciones pactadas en un contrato de arrendamiento (sector entregado en arriendo, limitaciones pactadas y entrega o devolución de inmueble arrendado), de ahí que frente a este demandante únicamente se estime procedente el medio de control de controversias contractuales. - En cuanto a la naturaleza del daño causado al demandante Gustavo Horacio Suárez Ossa (poseedor del inmueble) y el medio de control procedente: Ahora, respecto a las pretensiones formuladas en la demanda por el señor Gustavo Horacio Suárez Ossa, poseedor de los terrenos objeto de controversia, la Sala considera que las mismas deben ser tramitadas a través del medio de control de reparación directa, ya que dicha persona no celebró el contrato de arrendamiento objeto de la demanda con el Instituto Nacional de Vías (Invías) y la fuente del daño alegado tendría que ver con una aparente ocupación irregular de un predio, así como la afectación de su productividad por el vertimiento de material de construcción. En efecto, el señor Gustavo Horacio Suárez Ossa no suscribió el contrato de arrendamiento con la entidad demandada y tampoco era el dueño del predio objeto de controversia, de ahí que el daño que alega en la demanda no pueda provenir de un negocio jurídico, sino las presuntas acciones u omisiones de las entidades demandadas que conllevaron a que no pudiera usar el bien y que este se tornara en improductivo.

En estas condiciones, la Sala abordará el análisis de la caducidad de manera independiente para cada uno de los demandantes, pues las circunstancias en las que se produjeron los daños invocados por estos fueron diferentes y, de igual forma, corresponden a medios de control distintos. - En cuanto a la caducidad de las pretensiones formuladas por el señor Rogelio Galeano Galeano (propietario y arrendador) – controversia contractual El fenómeno de la caducidad es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunos medios de control por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, término que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio sobre el cual operó el precitado fenómeno jurídico.

El propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas situaciones generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas. En relación con la caducidad en las demandas en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, el literal j) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011[12] establece que, por regla general, el término será de dos (2) años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos fácticos o jurídicos que sirvan de fundamento, so pena de que opere dicho fenómeno jurídico.

Así, teniendo en cuenta que la demanda objeto de estudio se presentó en vigencia de dicho cuerpo normativo –Ley 1437 de 2011-, las normas procesales que deben aplicarse al asunto de la referencia son, en principio, las contenidas en este. Sin embargo, respecto de la caducidad para el medio de control de controversias contractuales, debe tenerse en cuenta que según el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, los términos que hayan empezado a correr en vigencia de una ley anterior deben contabilizarse con base en lo dispuesto en dicha norma.

Así lo dispone: Artículo 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así: "Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)” (Subrayado fuera del texto).

Así mismo, en relación con los términos de caducidad del medio de control de controversias contractuales, esta Corporación ha manifestado que se conserva el régimen aplicable al momento en que se causaron los daños que dieron origen a la demanda. Al respecto se indicó lo siguiente[13]: “Las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza procesal, pese a que tienen un trasfondo sustancial, porque limitan en el tiempo el ejercicio del derecho público de acción, por consiguiente, los límites objetivo - temporales que extinguen con el paso del tiempo la posibilidad de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional se encuentran supeditados a la normatividad imperante al momento en que acontece el supuesto que permite acudir a la jurisdicción, en procura de la protección o de la satisfacción del derecho subjetivo conculcado, de manera que la inactividad del administrado, por el período determinado en la ley, genera inexorablemente la caducidad de la acción. Tal planteamiento se acompasa con lo previsto por los artículos 38 y 40 de la Ley 153 de 1887.”[14].

Así las cosas, para determinar el término de caducidad que se debe aplicar a un caso concreto, es necesario establecer a partir de qué momento se generaron las circunstancias que dieron lugar a la reclamación judicial, pues, en principio, desde allí comienzan a correr los términos para formular la demanda. Conforme a lo anterior, la Sala procederá a determinar a partir de qué momento surgieron los motivos que dieron lugar a la presentación de la demanda respecto del medio de control de controversias contractuales y, según esto, cuál era la codificación procesal que se encontraba vigente en ese momento para efectos de contabilizar la caducidad de dicho medio de control.

En el caso concreto, la Sala observa que las pretensiones contractuales de la demanda de la referencia versan sobre un contrato suscrito entre el señor Rogelio Galeano Galeano y el Instituto Nacional de Vías – Invías el 16 de octubre de 1997, en el cual el primero de los mencionados se obligó a dar en arrendamiento un inmueble que sería destinado al depósito de materiales sobrantes de construcción y, el segundo, a pagar un precio.

De igual forma, se observa que en el mencionado contrato se establecieron tres cláusulas que hacían alusión al tiempo de ejecución de dicho negocio jurídico, dos referentes a una condición –hechos futuros e inciertos- y otra relativa a un plazo –hecho que sucederá de forma obligatoria-. En efecto, en la cláusula tercera del contrato se dispuso como condición para finalizar la ejecución del negocio jurídico, el tiempo necesario para depositar 27.554 m3 de material, así: “El término de duración de este contrato es el requerido para efectuar un depósito de VEINTISIETE MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y CUATRO (27.554) metros cúbicos de material” (Negrilla fuera de texto).

Por otro lado, el parágrafo 2° de la cláusula 4ª del contrato dispuso que la interventoría del proyecto debía emitir un concepto técnico para declarar que el depósito ya se había conformado, aspecto que daría lugar a cesar el derecho de ocupación del Instituto Nacional de Vías - Invías sobre el predio. Al respecto se indicó que: “Una vez declarada la conclusión de la conformación del depósito, mediante concepto técnico escrito de la Interventoría del Proyecto, cesará el derecho de ocupación que por este contrato adquiere el ARRENDATARIO” (Negrilla fuera de texto).

Por último, en la cláusula 4ª del contrato se pactó un plazo máximo de 5 años para la duración del negocio jurídico, así: “EL ARRENDATARIO se obliga a destinar el predio como depósito de sobrantes para la ejecución del proyecto en mención, dentro de los 5 años siguientes a la suscripción del presente contrato” (Negrilla fuera de texto). Ahora, ante la existencia de estas cláusulas que pueden generar dudas respecto al término de ejecución del contrato, debe mencionarse que: i) de conformidad con el artículo 1618[15] del Código Civil los negocios jurídicos deben interpretarse conforme a la intención de las partes, más que a la literalidad de las palabras y ii) según el artículo 1620[16] ibídem “El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno”.

En estas circunstancias, cuando existan estipulaciones contractuales que no sean lo suficientemente claras en cuanto a su contenido y alcance, lo que corresponde es interpretar el contrato de forma integral, prefiriendo que todas las cláusulas tengan efectos y determinando el propósito que tuvieron las partes para su suscripción. En concordancia con lo anterior, la Sala estima que las cláusulas del contrato referentes al tiempo de ejecución de dicho negocio jurídico deben ser interpretadas de manera armónica, de ahí que en el presente caso el contrato debiera terminar cuando ocurriera uno de los siguientes hechos: i) se efectuara un depósito de 27.554 metros cúbicos de material, para lo cual debía obrar un concepto técnico emitido por la interventoría del proyecto, o ii) cuando venciera el plazo máximo de 5 años, contados a partir del día siguiente a la suscripción del contrato, lo que ocurriera primero. En efecto, en las cláusulas 3ª y parágrafo 2° de la cláusula 4ª se pactó una condición para la terminación del contrato, consistente en el depósito de 27.554 m3 de material, situación que debía estar precedida por un concepto técnico emitido por el interventor del contrato.

Por otro lado, en la cláusula 4ª del contrato se estipuló un plazo de 5 años para su ejecución, siendo este el término máximo de duración de dicho negocio jurídico, de ahí que deba entenderse que el negocio podía finalizar bien por el cumplimiento de la condición -depósito de 27.554 m3 de material- o luego de transcurrido el término antes mencionado.

De igual forma, conviene precisar que en el contrato no se estableció el valor de un canon mensual de arrendamiento, sino un valor único que cubriría el plazo de cinco años para desarrollar el objeto convenido, lo cual podría corroborar que no se trató de un contrato establecido a término indefinido. Ahora, se observa que con los documentos obrantes en el plenario no puede establecerse con precisión cuándo se cumplió con la condición referente al depósito de 27.554 m3 de material.

Sin embargo, considera la Sala que es posible tomar el plazo máximo de 5 años, contados a partir de la suscripción del contrato de arrendamiento, para calcular el término de ejecución de dicho negocio jurídico. En ese orden de ideas, comoquiera que el contrato inició el 16 de octubre de 1997, el término de 5 años para su ejecución venció el 17 de octubre de 2002.

En esa medida, como no se pactó la liquidación del contrato de arrendamiento ni se exige para este tipo de negocios la misma, estima la Sala que el término de dos años para demandar debe ser contabilizado a partir del 18 de octubre de 2002 (día siguiente a la fecha pactada para el vencimiento de la ejecución del contrato). Ahora, comoquiera que el plazo de caducidad inició antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, es necesario aplicar el plazo previsto en el artículo 136[17] del Decreto 01 de 1984 –modificado por la Ley 44 de 1998-, en tanto los términos que hayan empezado a correr en vigencia de una ley anterior deben contabilizarse con base en lo dispuesto en dicha norma[18].

En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el plazo de ejecución del contrato venció el 17 de octubre de 2002, la Sala encuentra que el demandante Rogelio Galeano Galeano debió, en principio, formular la demanda de controversias contractuales a más tardar el 18 de octubre de 2004. Sin embargo, debido a que el 18 de octubre de 2004 correspondía a un día festivo, el plazo para presentar la demanda se extendió hasta el 19 del mismo mes y año, de ahí que las pretensiones se encuentren caducadas al haber sido formuladas el 28 de mayo de 2018 (fol. 31, c. 1).

Por lo anterior, la Sala confirmará la decisión mediante la cual se declaró probada la caducidad en lo que respecta a las pretensiones formuladas por el demandante Rogelio Galeano Galeano. - En cuanto a la caducidad de las pretensiones formuladas por el señor Gustavo Horacio Suárez Ossa (poseedor del inmueble) – controversia de reparación directa Con el propósito de establecer si ha operado o no la caducidad respecto de las pretensiones de reparación directa formuladas por el señor Gustavo Horacio Suárez Ossa, referentes a la ocupación irregular de un inmueble y la afectación de su productividad (fol. 24, c.1. pretensión 3), resulta indispensable identificar el momento en el que se produjo dicha afectación o la oportunidad en la que el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este[19].

Sobre el particular, la Sala considera que en el expediente obra una petición del señor Gustavo Horacio Suárez Ossa radicada el 16 de septiembre de 2009, en la cual manifestó que luego de la construcción del depósito “El hormiguero” en el año 2003 –no se específica el día - intentó sembrar algunos cultivos en un terreno aledaño al mencionado depósito; sin embargo, en ese mismo documento indicó que esto no había sido posible debido a que el referido depósito había vuelto el terreno improductivo (fol. 151, c. 1).

Con base en lo anterior, resulta razonable considerar que para la fecha de presentación de esta solicitud el demandante ya tenía pleno conocimiento de la ocupación alegada, así como de los efectos adversos producidos por el vertimiento de material –improductividad de la tierra-. De esta forma, se estima que el señor Suárez Ossa tuvo conocimiento de la existencia del daño al suelo y de la ocupación desde el 16 de septiembre de 2009, motivo por el cual para la Sala es claro que el término de caducidad de las pretensiones de reparación directa es el contenido en el artículo 136 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, el cual dispuso que esta demanda “caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el señor Suárez Ossa tuvo conocimiento acerca de la ocurrencia del daño desde el 16 de septiembre de 2009, el término de 2 años con los que contaba para formular la demanda de reparación directa venció el 17 de septiembre de 2011, por lo que la demanda presentada el 28 de mayo de 2018 es extemporánea.

Además, conviene destacar que la fecha tomada resulta razonable en la medida en que se toma desde un momento en que la parte afectada admitió conocer los hechos generadores del daño, ya que tampoco puede obviarse que pudo conocerse el daño con antelación al haberse iniciado las actividades de depósito desde el año 1997 cuando comenzó la ejecución del contrato de arrendamiento.

De otro lado, advierte la Sala que no estamos ante un supuesto de daño continuado por cuanto en materia de ocupación permanente esta Corporación ha sostenido que su contabilización en estos eventos dependerá, por regla general, del momento en que se advierta el carácter permanente de la misma, lo cual sucedió en este caso desde que se ocupó el área.

En cuanto a las pretensiones referentes a la improductividad del inmueble, la Sala considera que el daño se concretó cuando el terreno sufrió cambios en su estado físico, químico o biológico, lo cual repercutió en el perjuicio que se generó al demandante respecto a la pérdida del uso normal del suelo (actividades de pastoreo y cultivo). Ahora, teniendo en cuenta lo anterior se advierte que el daño relativo a la improductividad del inmueble no es continuado, toda vez que este se generó cuando se realizaron las actividades de depósito de materiales de construcción sobre los terrenos objeto de posesión del señor Suárez Ossa hicieron que el bien sufriera cambios que afectaron su productividad, aspecto que fue conocido por la demandante por lo menos desde el 16 de septiembre de 2009 cuando indicó haber tenido problemas al sembrar algunos cultivos (derecho de petición radicado el 16 de septiembre de 2009 ante el Invías).

Así las cosas, tampoco considera la Sala que pueda darse trámite a la pretensión referente al “daño al suelo” invocado en la demanda por ser extemporánea, tal como se puso en evidencia en párrafos precedentes. Por último, frente a las pruebas sobrevinientes allegadas por la parte actora, la Sala advierte que las mismas no tienen injerencia alguna en la contabilización del término de caducidad, pues se trata de información relativa a obras que actualmente se están efectuando en el depósito para lograr su estabilización y mitigar los riesgos ambientales, aspectos estos que no incidirían en la adopción de esta decisión por haber sido advertidos con antelación los presuntos daños alegados en la demanda.

En estas circunstancias, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad en providencia del 6 de septiembre de 2018, mediante la cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad en auto del 6 de septiembre de 2018, mediante la cual rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente decisión DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las desanotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de la Subsección ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Mpec/2C+2T ----------------------- [1] El señor Gustavo Horacio Suárez Ossa actúa en el presente asunto como poseedor de los terrenos objeto de controversia. [2] El señor Rogelio Galeano Galeano actúa en el presente asunto como propietario de los terrenos objeto de controversia. [3] La Sala advierte que se presentó una única demanda en la cual se acumularon pretensiones de controversias contractuales con pretensiones de reparación directa. [4] El área arrendada fue de 10.170 metros cuadrados. [5] El señor Gustavo Horacio Suárez Ossa actúa en el presente asunto como poseedor de los terrenos objeto de controversia. [6] El señor Rogelio Galeano Galeano actúa en el presente asunto como propietario de los terrenos objeto de controversia. [7] El a quo indicó que el término de dos años inicialmente fenecía el 17 de octubre de 2004.

Sin embargo, comoquiera que el 17 y el 18 de octubre del mismo año no fueron días hábiles, el referido término se extendió hasta el 19 de octubre de 2004. [8] La parte actora allegó: i) comunicación del 27 de junio de 2018, mediante la cual la ANLA contestó una petición formulada por el señor Gustavo Suárez Ossa y ii) respuesta del 11 de febrero de 2019, por medio de la cual el Invías responde a una petición presentada por el señor Suárez Ossa. [9] Dicha norma, en su parte pertinente, dispone: “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. [10] Presentada la demanda el 28 de mayo de 2018, es claro que el procedimiento aplicable es el contenido en el CPACA, tal como lo dispone su artículo 308. [11] Efectivamente, el artículo 152 del CPACA así lo dispuso.

En ese orden, como el valor de la pretensión mayor es por la suma de $1.540.586.443,94, es claro que supera los 500 salarios exigidos. [12] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, sentencia de 16 de julio de 2015, exp. n.º 40325, C.P. Hernán Andrade Rincón. [14] Cita original: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, sentencia de 9 de octubre de 2013, radicación número: 85001-23-31-000-2002-00289-01(25440). [15] Artículo 1618.

Prevalencia de la intención. Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras. [16] Artículo 1620. Preferencia del sentido que produce efectos. El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno. [17] “Artículo 136.

Modificado por el art. 23, Decreto Nacional 2304 de 1989, Modificado por el art. 44, Ley 446 de 1998 Caducidad de las acciones. (…)// 10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. // En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: // (…) c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta; // d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar. [18] Al respecto, ver el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, M.P. Enrique Gil Botero, sentencia del trece (13) de junio de dos mil trece (2013), radicación 07001-23-31-000-2001-01356- 01(25712).