ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INVALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL – Que fijó escala salarial a las distintas categorías de empleo del Municipio de Duitama / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Boyacá en desconocimiento de su propio precedente? (…) Por lo anterior, se concluye que en el asunto sub examine la autoridad judicial demandada aplicó la tesis que había adoptado de manera pacífica con anterioridad a que se expidiera el fallo controvertido.

Cabe resaltar que la tesis adoptada por esa Corporación, como lo acreditó la autoridad judicial demandada, ha sido reiterada por las distintas Salas de Decisión de ese Tribunal, como ocurrió en casos con similares supuestos fácticos y jurídicos que fueron resueltos en las siguientes sentencias: i) de 4 de octubre de 2018, radicado 2018-00389-00, proferida por la Sala de Decisión No. 3; ii) de 27 de noviembre de 2019, radicado número 2018-00343-00, expedida por la Sala de Decisión No. 1; iii) de 27 de noviembre de 2019, radicado 2018-00352-00, dictada por la Sala de Decisión No. 1; iv) de 27 de noviembre de 2018, radicado 2018-00385-00, expedida por la Sala de Decisión No. 4.

De igual forma, la Sala estima que la autoridad judicial demandada explicó de forma clara y precisa el sustento de la decisión, los hechos relevantes, y la norma y jurisprudencia aplicables, que conllevaron a decretar la invalidez de los artículos 2 y 4 del Acuerdo 006 de 2019. En consecuencia, no se advierte que la autoridad judicial demandada hubiese adoptado una decisión arbitraria o trasgresora de los derechos fundamentales invocados.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04157-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE DUITAMA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ La Sala decide la acción de tutela presentada por el municipio de Duitama contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El municipio de Duitama ejerció acción de tutela contra la citada autoridad, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) dejar sin efectos la providencia de única instancia emitida el 28 de agosto de 2019, dentro del medio de control de validez de acuerdo con radicado No. 150012333000-2019-00349-00, mediante el cual se declara la invalidez de los artículos segundo y cuarto del Acuerdo No. 006 de 2019 emitido por el Concejo Municipal de Duitama.

Segunda: En consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 5 se tenga en cuenta su precedente judicial horizontal”.[1] 2. Hechos De la lectura del expediente se advierten como relevantes los siguientes hechos: El 4 de junio de 2019, el Concejo Municipal de Duitama profirió el Acuerdo No. 006 “por medio del cual se determina las escalas de remuneración a las distintas categorías de empleo en la administración central del municipio de Duitama, Concejo Municipal, Personería Municipal y personal administrativo del sector educación y se dictan otras normas”.

De conformidad con el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política[2], el referido acuerdo fue enviado al Gobernador de Boyacá para su revisión constitucional y legal. En lo atinente al presente asunto, el Gobernador de Boyacá advirtió que el referido acuerdo violaba los artículos 313 y 315 de la Constitución Política y el Decreto 785 de 2005, porque no se fijaron escalas salariales para los niveles Directivo, Asesor, Profesional y Técnico en debida forma, pues se desconoció la sucesión sistemática, ordenada y progresiva de valores para cada uno de esos niveles o categorías de empleados.

Al respecto, precisó que en algunos grados no se fijó remuneración, circunstancia que impedía la creación de un empleo en cualquiera de esas categorías. El 28 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la invalidez del artículo 2 del Acuerdo 006 de 2019, con fundamento en que el Concejo Municipal omitió las competencias establecidas en el artículo 313 de la Constitución Política, porque no estableció una sucesión numérica y progresiva de la tabla salarial para cada uno de los empleos de la administración municipal.

Lo mismo ocurrió con el artículo 4 ibídem, respecto del cual consideró que, si bien fijó el salario que debía devengar el personero, dejó de lado las distintas categorías de empleos o niveles jerárquicos de esa dependencia, es decir, el Concejo incumplió con la obligación de establecer la escala salarial para todos los empleos del personal administrativo. 3.

Fundamentos de la acción de tutela El municipio de Duitama consideró que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en desconocimiento del propio precedente judicial, específicamente de la sentencia de 30 de agosto de 2018, en la que revisó el artículo 2 del Acuerdo No. 004 de 25 de mayo de 2018, cuya redacción es similar al artículo 2 del Acuerdo No. 006 de 4 de junio de 2019, no obstante, en esa ocasión, declaró la validez de dicha norma.

Advirtió, que la autoridad judicial demandada no justificó ese cambio de postura. Manifestó que en el escrito de contestación expuso que ya se había hecho un estudio del cargo, pues cuando se revisó el artículo 2 del Acuerdo Municipal No. 004 de 2018, se declaró la validez de esa norma. De modo que esa decisión constituía cosa juzgada. Señaló que para fijar la escala de remuneración tomó como punto de referencia los cargos existentes dentro de la planta de personal del nivel central del municipio.

Además, resaltó que la planta de personal del municipio fue modificada y estructurada mediante Acuerdo No. 10 de 2011, en la que se suprimieron algunos cargos y se “determinaron otros vigentes en la planta, tanto su número, nivel jerárquico, y grado. De allí se desprende que no existan de forma ininterrumpida los grados para cada nivel jerárquico (…) pues la misma se acopla a los cargos que realmente existen dentro del municipio de Duitama y no aquellos que fueron suprimidos o que nunca han existido”. 4.

Trámite previo El despacho sustanciador, en auto del 18 de septiembre de 2019, admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante y al departamento de Boyacá, como tercero interesado en el resultado del proceso. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Boyacá indicó que en Sala Plena de esa Corporación, realizada el 2 de octubre de 2018, discutió una postura diferente a la acogida en la sentencia de 30 de agosto de 2018, en atención a las diversas interpretaciones jurisprudenciales que existían sobre el tema de escalas salariales.

Al respecto, adujo que se decidió que los Concejos Municipales tienen la facultad de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, que debe realizarse de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática en tablas salariales por grados, en donde se señala la asignación básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos sobre la base de que cada nivel tiene una nomenclatura especifica de empleos y una escala de remuneración independiente.

Resaltó que esa posición ha sido reiterada en otras providencias proferidas por ese Tribunal. Para tal efecto, aportó copia de algunas providencias proferidas por las Salas de Decisión de esa Corporación en la que se resolvió asuntos con similares supuestos al caso sub examine. 6. Intervención de los terceros interesados El departamento de Boyacá no efectuó ningún pronunciamiento.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[3] y especiales[4] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 3.

Cuestión Previa Previó a plantear el problema jurídico que abordará la Sala, resulta necesario traer en cita lo previsto en el numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, que, respecto al trámite de revisión de los acuerdos proferidos por las entidades municipales, estableció lo siguiente: “Artículo 121º.- Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: (…) 3.

Practicadas las pruebas pasará el asunto al Despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.” (Se destaca) De modo que la norma ha establecido, de manera expresa, que contra la sentencia proferida por los Tribunales Administrativos en el proceso de revisión no procede recurso alguno. Con fundamento en el precepto citado, esta Corporación[5] y la Corte Constitucional[6], han concluido que contra los fallos proferidos en ese tipo de asuntos no son procedentes, inclusive, los recursos extraordinarios.

Por lo anterior, la Sala considera que la presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad, pues no existe otro medio de defensa judicial al que pueda acudir la parte actora para solicitar la protección de los derechos fundamentales. 4. Problema jurídico ¿Incurrió el Tribunal Administrativo de Boyacá en desconocimiento de su propio precedente? 5.

Solución al caso concreto La parte actora alega que el Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en desconocimiento de su propio precedente, porque, en sentencia de 30 de agosto de 2018, en la que revisó el artículo 2 del Acuerdo No. 004 de 25 de mayo de 2018, cuya redacción es similar al artículo objeto de revisión por parte de la autoridad judicial, declaró la validez de dicha norma.

Así mismo, anotó que la autoridad judicial demandada no justificó ese cambio de postura. Por su parte, el Tribunal rindió informe en el que puso de presente que en sesión de la Sala Plena de esa corporación realizada el 2 de octubre de 2018, se discutió la postura acogida en la sentencia de 30 de agosto de 2018 y, en consecuencia, modificó su tesis.

Para resolver el problema jurídico, la Sala considera necesario traer a colación lo expuesto en el informe rendido en el trámite de la presente acción de tutela por el magistrado ponente de la decisión cuestionada, en el que expresó: “Si bien la Sala de Decisión No. 3 de esta Corporación, en la sentencia de 30 de agosto de 2018 proferida dentro del proceso radicado No. 2018- 00353, había indicado que las facultades de los Concejos Municipales para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, partía del presupuesto de la existencia misma de la empleo que ha de ser objeto de regulación, por ende la escala salarial correspondiente a empleos inexistentes era un acto ineficaz, no obstante, según se pone de presente, de acuerdo con el Reglamento Interno del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Plena Ordinaria celebrada el 2 de octubre de 2018, se discutió una nueva postura, atendiendo las diversas interpretaciones jurisprudenciales que existían sobre el tema de escalas salariales.

Es así como la Sala Plena de esta Corporación, concluyó que la atribución conferida a las entidades territoriales para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática tablas salariales por grados, en donde se señala la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos sobre la base de que cada nivel tiene una nomenclatura especifica de empleos y una escala de remuneración independiente.

El criterio expuesto, fue aplicado por la Sala de Decisión No. 5 al momento de proferir la sentencia de única instancia, que ahora es atacada en la presente acción constitucional. Así mismo, la anterior posición ha sido reiterada en otras providencias proferidas por este Tribunal (…)” En el mismo sentido, aparece en el folio 170 del expediente de tutela la certificación expedida por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá, relacionada con la sesión del tribunal en la que fijó la nueva postura adoptada por esa autoridad judicial.

Dicha certificación menciona que la nueva postura “(…) es un criterio orientador de las decisiones judiciales que busca garantizar coherencia en el orden jurídico y los derechos de la partes y, por tanto, deja a salvo la autonomía judicial en los asuntos particulares.” De conformidad con lo informado por el Tribunal, se concluye que la sentencia cuestionada obedece a la nueva postura adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá a partir del 2 de octubre de 2018, en el sentido de precisar que los Concejos Municipales tienen la facultad de determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, que debe realizarse de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática en tablas salariales por grados, en donde se señala la asignación básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos sobre la base de que cada nivel tiene una nomenclatura especifica de empleos y una escala de remuneración independiente.

Ahora bien, en la sentencia controvertida, el Tribunal Administrativo de Boyacá explicó en el numeral 5 de la parte motiva el alcance de las escalas salarial, con fundamento en la sentencia C-416 de 1992, el concepto rendido el 13 de diciembre de 2004, proferida por la Sala de Consulta de Servicio Civil y el fallo de 25 de noviembre de 2015 proferido por ese el Tribunal Administrativo de Boyacá. Con fundamento en esas consideraciones, adujo que el Concejo de Duitama omitió las competencias establecidas en el artículo 313 de la Constitución Política, porque no estableció una escala salarial para cada uno de los empleos que conforman las distintas categorías o niveles jerárquicos de la administración municipal, así: “(…) La Sala evidencia que el Concejo Municipal de Duitama, mediante Acuerdo No. 006 de 04 de junio de 2019, específicamente el artículo segundo, infringió su marco competencial, teniendo en cuenta que omitió establecer, en debida forma, la escala de remuneración salarial para cada uno de los empleos que conforman las distintas categorías de empleos o niveles jerárquicos de la administración municipal.

Si bien es cierto, en virtud del mandato constitucional corresponde al Alcalde municipal fijar el salario de cada uno de los empleados específicos de la planta de personal de la entidad territorial, también lo es que tal facultad debe ejercerla atendiendo la escala de remuneración que para el efecto le corresponde establecer al Concejo Municipal y que en el presente caso, si bien se establece de forma sucesiva, numérica, progresiva y sistemática la tabla salarial por grados, se observa que para las diferentes categorías, no señaló en forma escalonada las consecuencias económicas que se derivan de dicha categorización, en la medida que fijó algunas asignaciones o remuneración básica mensual para algunos grados, dejando a otros sin la misma.

(…) Circunstancia que se considera como un limitante en la planta de cargos de la administración central del municipio, pues con ello, se obstruye la posibilidad de ascensos entre el mismo nivel jerárquico, nombramientos o creación de empleos, en la medida que el burgomaestre tan solo podría disponer de los cargos a los cuales se les fijó los parámetros de remuneración básica mensual para el año 2019.

(…) Conforme a lo anterior, la Sala determina que el artículo segundo del Acuerdo acá demandado no estableció escala salarial, es decir que el Concejo Municipal omitió, dentro del marco de sus competencias, el cumplimiento de lo previsto en el numeral 6º del artículo 313 Constitucional. (…) (…) la Sala evidencia que el Concejo Municipal de Duitama, mediante el artículo cuarto del Acuerdo demandado, infringió su marco competencial, teniendo en cuenta que pretendió establecer una escala de remuneración salarial, pero ello únicamente para el Personero, dejado a un lado las distintas categorías o niveles jerárquicos de esa dependencia. Así mismo, advirtió que si bien en el artículo 4 se estableció la remuneración salarial para el Personero, se omitió establecer una escala de remuneración para las distintas categorías de empleos de esa dependencia: 4.2.

Segundo cargo: En contra del artículo cuarto del Acuerdo No. 006 del 04 de junio de 2019 (…) (…) la Sala evidencia que el Concejo Municipal de Duitama, mediante el artículo cuarto del Acuerdo demandado, infringió su marco de competencia, teniendo en cuenta que pretendió establecer una escala de remuneración salarial, pero ello únicamente para el Personero, dejando a un lado las distintas categorías de empleos o niveles jerárquicos de esa dependencia. Por lo anterior, se concluye que en el asunto sub examine la autoridad judicial demandada aplicó la tesis que había adoptado de manera pacífica con anterioridad a que se expidiera el fallo controvertido.

Cabe resaltar que la tesis adoptada por esa Corporación, como lo acreditó la autoridad judicial demandada, ha sido reiterada por las distintas Salas de Decisión de ese Tribunal, como ocurrió en casos con similares supuestos fácticos y jurídicos que fueron resueltos en las siguientes sentencias: i) de 4 de octubre de 2018, radicado 2018-00389-00, proferida por la Sala de Decisión No. 3; ii) de 27 de noviembre de 2019, radicado número 2018-00343- 00, expedida por la Sala de Decisión No. 1; iii) de 27 de noviembre de 2019, radicado 2018-00352-00, dictada por la Sala de Decisión No. 1; iv) de 27 de noviembre de 2018, radicado 2018-00385-00, expedida por la Sala de Decisión No. 4.

De igual forma, la Sala estima que la autoridad judicial demandada explicó de forma clara y precisa el sustento de la decisión, los hechos relevantes, y la norma y jurisprudencia aplicables, que conllevaron a decretar la invalidez de los artículos 2 y 4 del Acuerdo 006 de 2019. En consecuencia, no se advierte que la autoridad judicial demandada hubiese adoptado una decisión arbitraria o trasgresora de los derechos fundamentales invocados.

Por lo anterior, la Sala negará la acción de tutela instaurada por el municipio de Duitama contra el Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta- Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Negar la acción de tutela presentada por el municipio de Duitama. 2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. | | | | | | | | | | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | | | | | | | | |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | | | | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA | | |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | | | | | ----------------------- [1] Folio 1. [2]

ARTICULO 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. [3] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [4] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [5] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 6 de febrero de 1998, expediente número 8010, Consejero Ponente Germán Ayala Mantilla. [6] Sentencia T-19 de 2003.