RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de un acto y por no ser los demás actos susceptibles de control judicial / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Por regla general es el que procede para cuestionar los actos de carácter general / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL QUE PRODUCE EFECTOS PARTICULARES - Control judicial / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedencia excepcional frente acto de carácter general que produce efectos particulares / ACTO DE CARÁCTER GENERAL - Lo es el decreto que establece medidas especiales y transitorias tendientes a normalizar el trámite del registro inicial de vehículos de transporte de carga que presuntamente poseen omisiones y / o inconsistencias en su registro / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - No se suspende por la presentación extemporánea de la solicitud de conciliación prejudicial / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Cómputo tratándose de acto de carácter general que produce efectos particulares / RECHAZO PARCIAL DE LA DEMANDA - Procedencia por caducidad del medio de control respecto de uno de los actos demandados / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que rechaza la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de un acto y por no ser los demás actos susceptibles de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - El que crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta / ACTO DEFINITIVO - Lo es el acto de registro mediante el cual el RUNT comunica las deficiencias en la matrícula de los vehículos a sus propietarios / RECHAZO DE LA DEMANDA – No procede por ser el acto demandado susceptible de control judicial / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 28 de febrero de 2019, Radicación 25000-23-41-000-2017-01661-01, C.P. Oswaldo Giraldo López.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-01562-01 Actor: FERNANDO MEJÍA VIGOYA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Recurso de apelación en contra del auto que rechaza la demanda por la operancia del fenómeno de la caducidad del medio de control respecto de uno de los actos demandados y por no ser demandables los demás actos acusados AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra del auto de 13 de febrero de 2018, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1], mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, al considerar que se daban los supuestos de que tratan los numerales 1º y 3º del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011[2].
I. Antecedentes Mediante escrito presentado el 2 de octubre de 2017, ante la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[3], el señor Fernando Mejía Vigoya, actuando a través de apoderado judicial e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, en la que elevó las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Que se declare la nulidad del Decreto 153 del 2017, por expedirse dicho acto administrativo con infracción a norma superior, al desconocer el derecho fundamental al debido proceso de audiencia y defensa de mi representado, en la actuación administrativa establecida mediante este.
SEGUNDA: Se declare la nulidad del “Primer listado enviado por el Ministerio de Transporte de vehículos que posiblemente presentan deficiencias en su matrícula” publicado el 21 de marzo del 2017, por haberse expedido con infracción a la norma en que debía fundarse y ser emitido en forma irregular, al no cumplir con lo establecido mediante el Decreto 153 del 2017 para su registro.
TERCERA: Se declare la nulidad del Acto Administrativo Sancionatorio de Registro, inscrito en el aplicativo RNDC del Ministerio del Transporte por medio del cual se inhabilitaron los vehículos SXU650, SXU896, SXV463, SXV505, THQ871, THQ872, en la generación de manifiestos de carga, por haberse inscrito con infracción a la norma en que debía fundarse y ser emitido en forma irregular, al no cumplir el debido proceso establecido mediante el Decreto 153 de 2017 para su registro.
CUARTA: Se declare la nulidad del Acto de Registro en el Registro Automotor del vehículo en la página del RUNT, casilla “Normalización y Saneamiento” en el cual señala “DEFICIENCIA EN MATRICULA: SI”; por haberse inscrito con infracción a la norma en que debía fundarse y ser emitido en forma irregular, al no cumplir el debido proceso establecido mediante el Decreto 153 de 2017 para su registro.
QUINTA: Con ocasión a las anteriores declaraciones se condene a la Nación – Ministerio del Transporte a reconocer y pagar al actor, a título de Restablecimiento de Derecho las siguientes sumas de dinero correspondientes a los perjuicios que se le causaron con ocasión a la inhabilitación de los vehículos SXU650, SXU896, SXV463, SXV505, THQ871, THQ872 en su explotación comercial, bajo los conceptos de Daño Emergente y Lucro Cesante, con ocasión a la emisión, publicación y registro de los actos administrativos previamente declarados como nulos.
Así pues, debe reconocerse a título de indemnización, los siguientes: A. Por concepto de daño emergente: Un valor total de MIL CIENTO VEINTISÉIS MILLONES SEISCIENTOS DIECISIETE MIL DOSCIENTOS TREINTA Y UN PESOS M.L. ($1.126.617.231), en razón de la perdida e inutilización de los vehículos SXU650, SXU896, SXV463, SXV505, THQ871, THQ872 por las medidas sancionatorias ilegitimas adoptadas por el Ministerio, pues al encontrarse bajo esas circunstancias no puede ser explotado comercialmente ni enajenado a terceros, perdiendo todo su valor comercial y desconociendo la legitima adquisición de este.
Este valor se discrimina así: […]. B. Por concepto de Lucro Cesante: Un valor total de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MILLONES CUARENTA MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y DOS PESOS ($299.040.882) M.L., por concepto de Lucro Cesante mensual de los vehículos de placas SXU650, SXU896, SXV463, SXV505, THQ871, THQ872, según liquidación de perjuicios realizada desde el 21 de marzo del 2017 (fecha de publicación de la lista) hasta la fecha de presentación de esta demanda (6 meses después) […]. […]”.
El expediente fue asignado, por reparto, al doctor Oscar Armando Dimaté Cárdenas, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante auto de 6 de octubre de 2017[4], inadmitió la demanda con miras a que la parte actora determinara de manera clara y precisa los actos administrativos que se pretendían demandar.
Igualmente, el Magistrado Sustanciador ordenó que la parte actora allegara al expediente copia del acto administrativo denominado “Primer listado de vehículos que posiblemente presentan deficiencias en su matrícula” y junto con este, que se anexara el acto administrativo sancionatorio de registro por el cual se inhabilitaron los vehículos de placas SXU650, SXU896, SVX463, THQ871, THQ872, con sus respectivas constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecutoria.
Dado lo anterior, el 10 de octubre de 2017[5], la parte actora radicó escrito en el que manifestó subsanar la demanda, en los siguientes términos: “[…] 1. Con el fin de reiterar de manera clara y precisa los actos administrativos demandados, a continuación, me permito relacionar (sic), los cuales fueron emitidos por el MINISTERIO DE TRANSPORTE, así: - Decreto 153 del 03 de febrero del 2017 “Por el cual se modifica y adiciona la Subsección 1 de la Sección 7 del Capítulo 7 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las medidas especiales y transitorias para normalizar el registro inicial de vehículos de transporte de carga. - Acto Administrativo denominado “Primer listado enviado por el Ministerio de Transporte de vehículos que posiblemente presenten deficiencias en su matrícula” publicado el 21 de marzo del 2017 por no cumplir con el Debido Proceso con el que se debía adelantar esta actuación administrativa según la (sic) Decreto 153 del 2017 emitida por el Ministerio de Transporte. - Acto administrativo Sancionatorio de Registro en aplicativo RNDC que inhabilitó la generación de manifiestos de carga a los vehículos registrados en la lista.
Se registraron para los siguientes vehículos SXU650, SXU896, SXV463, THQ871, THQ872. - Acto de Registro en el Registro Automotor de los vehículos SXU650, SXU896, SXV463, THQ871, THQ872 en el aplicativo de la página RUNT, casilla “Normalización y Saneamiento” el cual señala “DEFICIENCIA EN MATRICULA: SI” para cada caso particular. […]”.
II. La providencia apelada La Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 13 de febrero de 2018[6], dispuso el rechazo de la demanda, con base en los siguientes argumentos: “[…] procede la Sala a establecer si la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada en tiempo respecto del acto administrativo contenido en el Decreto 153 de 2017.
Por regla general todo medio de control judicial cuenta con un término de caducidad, tiempo éste que tiene el administrado para impetrarlo, que para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos, es de cuatro (4) meses, tal como lo dispone el numeral 2º literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 […] Atendiendo lo anteriormente expuesto, se tiene que cuando se solicitó la conciliación el término de caducidad ya había acaecido, por cuanto el término de los cuatro (4) meses establecido en numeral 2º, literal d) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) vencía el 4 de junio de 2017 y la parte demandante solicitó la conciliación prejudicial el 14 de julio de 2017 la cual fue declarada fallida el 26 de septiembre del presente año y presentó la demanda el 2 de octubre de 2017, ante la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación (fl. 1 cdno. ppal.), razón por la cual se reitera que el término de caducidad no fue suspendido por cuando dicha solicitud ante la Procuraduría 5 Judicial II para Asuntos Administrativos fue radicada cuando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ya había caducado. […] Al respecto es del caso resaltar que de los actos demandados únicamente procedería el examen de legalidad frente al Decreto 153 de 3 de febrero de 2017, pues los señalados por la parte actora como “primer listado enviado por el Ministerio de Transporte de vehículo que posiblemente presentan deficiencias en su matrícula” y “acto administrativo sancionatorio de registro en aplicativo RNDC”, no son actos administrativos de contenido particular de naturaleza sancionatoria como se afirma en la demanda sino, medidas propias de los mecanismos de regulación del servicio público de transporte de carga previas a la apertura de una situación administrativa sancionatoria conforme se desprende de la revisión del aludido Decreto 153 de 2017, por lo tanto, por no ser actos definitivos o que impidan la prosecución del trámite administrativo respectivo no son pasibles de control judicial. […] como quiera que la pretensión de nulidad del Decreto 153 de 2017, se encuentra caducada y que los actos administrativos contenidos en el acto de 21 de marzo de 2017 denominado “primer listado enviado por el Ministerio de Transporte de vehículos que posiblemente presentan deficiencias en su matrícula”;
Acto sancionatorio de registro en el aplicativo RNDC […] y Acto de Registro Automotor de los vehículos […] en el aplicativo de la página del RUNT, no son susceptibles de control judicial se impone rechazar la demanda […] de conformidad con lo establecido en los numerales 1º y 3º del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011. […]”. III. Fundamentos del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte actora, el día 22 de febrero de 2018[7], presentó recurso de apelación, en contra del auto de 13 de los mismos mes y año, indicando, para el efecto, lo siguiente: “[…] DE LA NO CADUCIDAD DE LA PRETENSIÓN: […] Es oportuno advertir que la parte actora radicó el día (14) de julio del 2017 solicitud de conciliación extrajudicial en cumplimiento del requisito de procedibilidad exigido por el artículo 161 del C.P.A.C.A., la cual, de conformidad con el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009, cuyo tenor reza: […] Téngase en cuenta que solo hasta el día (26) de septiembre del 2017 se expidió constancia de no acuerdo por la Procuraduría No. 5 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos, motivo por el cual, no se entiende la falta de rigor en cuanto a la valoración del término de caducidad teniendo en cuenta la suspensión que se daba como consecuencia de dicha conciliación prejudicial. […] DE LA NATURALEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS: […] Este acto administrativo denominado “primer listado” se expidió y publicó bajo la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos, toda vez que fue con ocasión a su contenido que se crearon y aplicaron unas sanciones a mi representado que le impedirían continuar explotando económicamente el vehículo en el servicio público de carga, ya que a los automotores registrados en esta lista les bloquearon en su totalidad la expedición de manifiestos de carga […]. […] este acto administrativo sancionatorio [aplicativo RNDC] fue producido dentro de una actuación administrativa lo cual produjo que mi poderdante saliera afectado con su decisión, toda vez que, el mismo se dio con infracción de las normas en que deberían fundarse, sin competencia y de forma irregular toda vez que el Decreto 153 del 2017 en ningún momento facultó al Ministerio para que impidiera la generación de manifiestos de carga a favor de los propietarios que salieran inscritos en esa norma. […] Este acto acusado [deficiencia en matrícula: SI] infringe el debido proceso de que trata el artículo 29 de la Constitución Política toda vez que si no se surtió la notificación de que trata el parágrafo 3º del Artículo 2º del Decreto 153 del 2017, el Ministerio de Transporte se encontraba inhabilitado para poder inscribir o registrar algún tipo de determinación o sanción en el registro automotor, pues la misma es Ineficaz de pleno derecho hasta tanto se surta la debida notificación en los precisos términos de que trata la norma.
Finalmente, estos, si corresponden a actos administrativos de naturaleza sancionatoria toda vez que se regularon a fin de crear en contra de mi representado sanciones ilegales las cuales se dieron fuera del ámbito legal. […]”. El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 8 de marzo de 2018[8], concedió el recurso de apelación y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente a esta Corporación. IV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA El señor Fernando Mejía Vigoya, actuando a través de apoderado judicial, e invocando el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Transporte, con miras a obtener la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: - Decreto 153 del 03 de febrero del 2017 “Por el cual se modifica y adiciona la Subsección 1 de la Sección 7 del Capítulo 7 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015”. - Acto Administrativo denominado “Primer listado enviado por el Ministerio de Transporte de vehículos que posiblemente presenten deficiencias en su matrícula” publicado el 21 de marzo del 2017. - Acto administrativo Sancionatorio de Registro en aplicativo RNDC que inhabilitó la generación de manifiestos de carga a los vehículos registrados en la lista.
Se registraron para los siguientes vehículos SXU650, SXU896, SXV463, THQ871, THQ872. - Acto de Registro en el Registro Automotor de los vehículos SXU650, SXU896, SXV463, THQ871, THQ872 en el aplicativo de la página RUNT, casilla “Normalización y Saneamiento” el cual señala “DEFICIENCIA EN MATRICULA: SI”, para cada caso particular. Como consecuencia de las anteriores declaraciones solicitó como restablecimiento del derecho, las sumas de dinero enunciadas en los literales A (daño emergente) y B (lucro cesante) del acápite de pretensiones.
El conocimiento del asunto le correspondió al doctor Oscar Armando Dimaté Cárdenas, Magistrado de la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante auto de 6 de octubre de 2017, inadmitió la demanda con miras a que la parte actora individualizara las pretensiones de la demanda, de conformidad con el artículo 163 del CPACA y, como consecuencia de ello, identificara los actos administrativos acusados.
El apoderado judicial de la parte actora, en el escrito de subsanación de la demanda, individualizó los actos administrativos sobre el cual solicita se declare su nulidad, enlistados en párrafo anterior. Así las cosas, la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal de Cundinamarca, mediante auto de 13 de febrero de 2018, dispuso el rechazo de la demanda; al considerar que, respecto del Decreto 153 de 2017 había operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control, y que los demás actos acusados, no son susceptibles de control judicial.
En contra de tal decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que manifestó que dicha Corporación se equivocó al rechazar la demanda, en tanto la misma “[…] se ejerció dentro del término legalmente permitido teniendo en cuenta la suspensión del término de caducidad […]”; aunado a lo anterior, también alegó que los demás actos administrativos censurados en el proceso “[…] si corresponden a actos administrativos de naturaleza de manera sancionatoria toda vez que se regularon a fin de crear en contra de mi representado sanciones ilegales las cuales se dieron fuera del ámbito legal […]”.
Cabe observar que frente a este asunto, la Sala ya tuvo oportunidad de pronunciarse, mediante providencia de 28 de febrero de 2019[9], en la que sostuvo lo siguiente: “[…] 1. Problema jurídico Examinados los cargos planteados en el escrito de apelación, la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿debe revocarse la providencia que rechazó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo general, si el demandante la presentó ocho (8) meses después de publicado dicho acto? (ii) ¿debe revocarse el auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, si mediante su presentación pretende controvertir el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Transporte registró los vehículos de propiedad de la sociedad demandante como con inconsistencias y sin normalizar y ello le impide a la accionante la prestación del servicio de transporte de carga? Para resolver las dos cuestiones planteadas, es menester aludir a la procedencia de controvertir los actos generales a través del medio de control de que trata el artículo 138 del CPACA., y determinar si se cumplen los requisitos allí previstos.
Luego de ello, habrá de definirse la naturaleza de los restantes actos administrativos impugnados, de modo que se precise si la decisión del Tribunal se ajustó al orden jurídico. 1. Decreto 153 de 2017. Acto general. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 4.2.1. Sea lo primero advertir que, acorde con lo dispuesto en los artículos 137 y 138 del C.P.A.C.A, los actos administrativos de carácter general son pasibles de impugnación judicial a través del medio de control de nulidad; mientras que, para los actos particulares, el medio es el de nulidad y restablecimiento del derecho, respectivamente.
Ahora bien, las citadas disposiciones normativas previenen que en algunos eventos y siguiendo determinadas pautas, esta regla general puede encontrar una verdadera excepción funcional, es decir, la posibilidad de atacar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o de hacer uso de la acción pública de nulidad para demandar actos administrativos de carácter particular.
Así, las circunstancias descritas han sido enmarcadas dentro de un ámbito funcional restringido y excepcional y, por consiguiente, deben ceñirse a unos criterios o derroteros específicos que, igualmente, se encuentran previstas en las anotadas disposiciones. En ese orden de ideas, para determinar la viabilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos generales, deben concurrir los siguientes dos presupuestos: (i) que con la aplicación directa de dichos actos se lesione eventualmente un derecho subjetivo del demandante amparado por el ordenamiento jurídico y (ii) que la acción se interponga dentro del término de presentación oportuna, es decir, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación del acto general, salvo que exista un acto intermedio que ejecute o de cumplimiento al acto general, pues en este último caso, el término se contará a partir de la notificación de aquél. En otras palabras, si existe un acto particular que desarrolle el general, se podrá impugnar el general a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la demanda se haya interpuesto dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos particulares que desarrollen o den cumplimiento el acto general[10].
Así lo dispone el artículo 138 ibídem: “Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
(Subrayas de la Sala). Ahora, del texto de la demanda y de los anexos de ella, se desprende que el interés que le asistió al Ministerio de Transporte al expedir el Decreto 153 de 2017, fue el de establecer medidas especiales y transitorias tendientes a normalizar el trámite del registro inicial de vehículos de transporte de carga que presuntamente poseen omisiones y/o inconsistencias en su registro.
Así las cosas, queda debidamente dilucidado que la citada disposición normativa es un acto administrativo de carácter general y que en esas condiciones la regla es que, si se pretende censurar su validez, deba acudirse en principio a la acción prevista en el artículo 137 del C.P.A.C.A. No obstante lo anterior, una vez aclarada la naturaleza de los actos que se discuten en esta sede, es necesario determinar si excepcionalmente procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tal como se expuso anteriormente.
En lo que hace al primer criterio o derrotero establecido jurisprudencialmente para que proceda la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo general, advierte la Sala que se cumple en el caso sub examine, dado que el Decreto 153 de 2017, proferido por el Ministerio de Transporte, puede eventualmente lesionar un derecho subjetivo de la actora amparado por el ordenamiento jurídico, toda vez que en el acto enjuiciado, la entidad demandada determinó el procedimiento para la normalización del registro inicial de los vehículos de transporte de carga, afectando los intereses de la demandante, dado que sus camiones presentaban omisiones y/o inconsistencias en el señalado registro según los términos del acto acusado.
De otra parte, es forzoso concluir que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la forma adoptada por el inciso final del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, pues confluyen los requerimientos para que ello proceda, de conformidad con la teoría de móviles y finalidades antes expuesta, habida cuenta de que resulta evidente que el motivo para demandar estos actos generales no está en la tutela o protección del interés general, sino que deriva de un interés particular; esto es, que la entidad demandada le pague los perjuicios que le han sido causados con ocasión de la inclusión de los vehículos de transporte de carga de su propiedad en las listas de vehículos con omisiones y/o inconsistencias en su registro inicial.
Ahora bien, resta por determinar si se cumple con el requisito de oportunidad previsto en el artículo 138 del CPACA, para lo cual la Sala adelantará el siguiente estudio: 4.2.2. El Decreto 153 de 2017[11] fue publicado en el Diario Oficial No. 50.136 del 3 de febrero de 2017; por ende, de conformidad con el inciso segundo del artículo 138 del C.P.A.C.A., la sociedad actora tenía un plazo de cuatro (4) meses contados a partir del 4 del mismo mes y año para demandar la nulidad del acto acusado, plazo que finalizaba el domingo 4 de junio de 2017.
De acuerdo con lo expuesto, dado que el término de presentación oportuna de la demanda finalizaba en un día inhábil, debía ser trasladado al siguiente día hábil en virtud de lo dispuesto en artículo 118 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 del C.P.A.C.A. En ese orden de ideas, el último día para la presentación oportuna de la demanda se trasladó al 5 de ese mismo mes y año a la luz de lo dispuesto en el artículo 118 del C.G.P. Ahora bien, se observa que la sociedad demandante radicó solicitud de conciliación extrajudicial el día 14 de julio de 2017, que correspondió a la Procuraduría 7º Judicial II para Asuntos Administrativos[12], esto es, un (1) mes y nueve (9) días después de que hubiese operado el fenómeno de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, como quiera que la solicitud de conciliación prejudicial fue extemporánea y que demanda fue radicada el jueves 19 de octubre de 2017[13], en la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue interpuesta fuera del término fijado en el inciso segundo del artículo 138 del C.P.A.C.A., razón suficiente para confirmar lo decidido por el Tribunal, y denegar el cargo. 3.
Naturaleza jurídica de los demás actos administrativos demandados 1. Procede la Sala a describir el contenido y alcance de los demás actos censurados, de modo que pueda precisar luego si son pasibles de impugnación judicial. a) “Primer listado enviado por el Ministerio de Transporte de vehículos que posiblemente presentan deficiencias en su matrícula”, respecto del cual aportó una lista con los siguientes números de placas subrayados: [pic] [pic] [pic] b) “Acto Administrativo Sancionatorio de Registro en aplicativo RNDC que inhabilitó la generación de manifiestos de carga a los vehículos registrados en la lista.
Se registraron para los siguientes vehículos SSW730, SSW889, TGN225”, del cual aportó la siguiente captura de pantalla: [pic] c) “Acto de Registro en el Registro Automotor de los vehículos SSW730, SSW889, TGN225 en el aplicativo de la página RUNT, casilla “Normalización y Saneamiento” el cual señala “DEFICIENCIA EN MATRICULA: SI” para cada caso en particular”[14], del cual aportó la captura que se evidencia a continuación: [pic] 2.
Visto lo anterior, es imperioso analizar cuál es el procedimiento administrativo que dio lugar a la expedición de las decisiones que se anunciaron. De conformidad con lo estatuido con los artículos 2.2.1.7.7.1.1. y subsiguientes del Decreto 1079 de 2015[15], el Ministerio de Transporte adoptó una serie de medidas especiales y transitorias, para resolver la situación administrativa de vehículos de transporte de carga que presentaban omisiones en el cumplimiento de las condiciones y los procedimientos establecidos en las normas vigentes al momento de su registro inicial entre los años 2005 y 2015.
En efecto, en el artículo 2.2.1.7.7.1.5. de la citada disposición normativa se dispuso que el Ministerio de Transporte, en un término de treinta (30) días hábiles contados a partir del 3 de febrero de 2017, enviaría a todos los organismos de tránsito los listados de los vehículos que presuntamente presentaban omisiones en su registro inicial.
Por su parte, los organismos de tránsito, en un término de dos (2) meses contados a partir del suministro de la referida información, debían indicar al Ministerio demandado el tipo de omisión en el que se encontraban los vehículos. Una vez fueran identificados los camiones que presentaron inconsistencias en su registro inicial, el Ministerio de Transporte a través del RUNT, debía realizar una anotación señalando que el automotor había incurrido en alguna omisión. En ese contexto los actos demandados se enmarcan en aquellos descritos por el artículo 2.2.1.7.7.1.5. del Decreto 1079 de 2015, en la medida que el Ministerio de Transporte reportó en el RUNT los vehículos con placas SSW730, SSW889 y TGN225 de propiedad de la sociedad demandante tras advertir que incurrieron en una omisión y/o inconsistencia en su registro inicial.
En este punto, es preciso advertir que, de conformidad con el artículo 2.2.1.7.7.1.13., es condición para la contratación de la prestación del servicio y la expedición del manifiesto de carga que el vehículo no presente omisiones en el cumplimiento de las condiciones y procedimientos establecidos en el registro inicial; veamos: “Artículo 2.2.1.7.7.1.13.
Adicionado por el Decreto 153 de 2017 artículo 1. Condición para la contratación y expedición del manifiesto de carga. Cuando el generador de la carga o la empresa de transporte habilitada para la prestación del servicio en la modalidad de carga contrate la prestación del servicio o expida manifiestos de carga a vehículos que presentan omisiones en el cumplimiento de las condiciones y los procedimientos establecidos en la normativa vigente al momento de su registro inicial, la Superintendencia de Puertos y Transporte adelantará, dentro del marco de sus competencias, las investigaciones a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996.
Parágrafo. Para efecto de lo dispuesto en el presente artículo, los generadores de carga o las empresas de transporte habilitadas para la prestación del servicio en la modalidad de carga deberán consultar el Registro Nacional Automotor (RUNT).”. En ese orden de ideas, lo que se observa es que el acto mediante el cual el RUNT comunicó al demandante que los vehículos de su propiedad tenían deficiencias en la matrícula y que no se encontraban normalizados creó una situación jurídica concreta a la actora, como quiera que, en virtud de tal registro, se impidió a sus vehículos de carga contratar con empresas habilitadas y generar el manifiesto de carga.
Ahora bien, aunque se advierte que el mismo Decreto 1079 de 2015 prevé distintos mecanismos para la subsanación de las omisiones o irregularidades en el registro inicial, lo cierto es que los mismos son de índole potestativo de los propietarios de los vehículos, por lo que su ejercicio no es obligatorio. De lo anterior da cuenta el artículo 2.2.1.7.7.1.3. que es el del siguiente tenor: “Artículo 2.2.1.7.7.1.3.
Modificado por el Decreto 153 de 2017 artículo 3. Plazo. Los propietarios, poseedores o tenedores de buena fe exenta de culpa de los vehículos de transporte de carga que presenten omisiones en el trámite de registro inicial podrán normalizarlas de acuerdo con lo establecido en la presente Subsección, dentro del término de un (1) año contado a partir del 3 de febrero de 2017” (Subrayas de la Sala) Entre tanto, los artículos 2.2.1.7.7.1.7. y 2.2.1.7.7.1.7. señalaron: “Artículo 2.2.1.7.7.1.7.
Modificado por el Decreto 153 de 2017 artículo 6. Normalización del trámite para los vehículos descritos en los numerales 3 y 4 del artículo 2.2.1.7.7.1.4 del presente decreto. Para subsanar las omisiones presentadas en el registro inicial de un vehículo de transporte de carga, descritas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 2.2.1.7.1.4 del presente decreto, el propietario, poseedor o tenedor de buena fe exenta de culpa vehículo podrá: a) Desintegrar otro vehículo de carga que cumpla con las equivalencias establecidas en el artículo 2.2.1.7.7.3 de este decreto o en las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. b) Cancelar el valor de la caución que debió constituir para el momento de la matrícula inicial del vehículo.
Los recursos recibidos por este concepto se destinarán de conformidad con las normas que regulan la materia. c) Utilizar los certificados de cumplimiento de requisitos que no hayan sido utilizados con anterioridad para la reposición de un vehículo de carga. Parágrafo 1. El Ministerio de Transporte regulará lo dispuesto en los literales a), b) y c) del presente artículo, en un término no mayor a un mes.
Parágrafo 2. Cuando para subsanar las omisiones presentadas en el registro inicial de un vehículo de transporte de carga, descritas en los numerales 3 y 4 del artículo 2.2.1.7.7.1.4 del presente decreto se dé aplicación a lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 2.1.7.7.1.7, el propietario, poseedor o tenedor de buena fe exenta de culpa del vehículo deberá agotar el procedimiento establecido en el artículo 2.2.1.7.7.1.8 del presente decreto.
Parágrafo 3. Los organismos de tránsito deberán conservar los expedientes de los vehículos que presenten omisiones en el registro inicial, así como los documentos soportes del proceso de normalización del trámite de registro inicial, con el fin de tener a disposición de las autoridades competentes copia de los mismos y facilitar así las investigaciones señaladas en el artículo 2.2.1.7.7.1.11 del presente decreto.
Artículo 2.2.1.7.7.1.8. Procedimiento para el saneamiento de los vehículos descritos en el numeral 2 del artículo 2.2.1.7.7.1.4 del presente decreto. El propietario del vehículo, a través de la plataforma tecnológica dispuesta por el RUNT, postulará para saneamiento el vehículo registrado con omisión en su registro inicial, diligenciando el formulario electrónico que para el efecto se establezca.
En este, el propietario indicará que se encuentra inmerso en la situación descrita en el numeral 2 del artículo 2.2.1.7.7.1.4 del presente decreto. El procedimiento para la desintegración del vehículo de que trata el artículo anterior será el establecido en el Capítulo II del Título II de la Resolución número 7036 de 2012 y las normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan.
Una vez verificada y validada la información, el Grupo de Reposición Vehicular del Ministerio de Transporte, o quien haga sus veces, procederá a emitir a través del RUNT la autorización de saneamiento del vehículo que presente omisiones en el registro inicial y haya sido indicado en la solicitud de postulación. Surtido el proceso de verificación y validación, se emitirá a través del RUNT el comprobante único de pago que indique el valor correspondiente a la inscripción de la autorización de saneamiento del registro inicial.” 3.
En ese orden de ideas, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del CPACA., son actos definitivos los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación; veamos: “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.”.
Así, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control. 4.
En tal virtud, la lista enviada por el Ministerio de Transporte a los organismos de tránsito, en la que informa que los vehículos de propiedad de la sociedad demandante tienen deficiencias y/o omisiones en el registro inicial, y el error en la descarga de los manifiestos de carga de los citados automotores en el aplicativo RNDC, no son pasibles de control judicial, en razón a que en tales actuaciones la entidad dio impulso el trámite contemplado artículo 2.2.1.7.7.1.5. del Decreto 1079 de 2015.
Así pues, es con el acto de registro, mediante el cual el RUNT comunica que los vehículos de propiedad de la demandante tienen deficiencias en la matrícula y que no se encuentra normalizados, que se finaliza la actuación administrativa de normalización de los registros iniciales de los vehículos que prestan el servicio de transporte de carga.
Lo anterior tiene, además, la connotación de crear una situación jurídica concreta en la empresa demandante pues le impide prestar el servicio de transporte de carga en tanto que dicho registro no le permite descargar el correspondiente manifiesto, lo que se traduce en que no puede ser contratado para dicho servicio. Todo lo anterior lo reviste como un acto definitivo susceptible de ser controvertido mediante la acción contenciosa.
En conclusión el cargo prospera parcialmente, en tanto el “acto de Registro Automotor de los vehículos SSW730, SSW889, TGN225 en el aplicativo de la página del RUNT normalización y saneamiento”, es pasible de control judicial, lo que conduce a revocar en lo pertinente el proveído recurrido del 13 de febrero de 2017, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda instaurada por la sociedad Otransa S.A., para que en su lugar se provea sobre la admisión de la demanda […]”.
Por lo anterior, por resultar enteramente aplicables las consideraciones antes transcritas al caso sub lite, la Sala, por un lado, revocará el auto de 13 de febrero de 2018, proferido por la Sección Primera –Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda contra el acto administrativo denominado acto de registro automotor de los vehículos SXU650, SXU896, SVX463, THQ871, THQ872, en la página del RUNT, casilla “Normalización y Saneamiento” el cual señala “DEFICIENCIA EN MATRÍCULA: SI”, proferido por el Ministerio de Transporte y, en su lugar, se ordena proveer sobre su admisión previo el cumplimiento de los requisitos legales y, se confirmará, en lo demás, dicha providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR el auto de 13 de febrero de 2018, proferido por la Subsección “B” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda instaurada contra el acto administrativo denominado acto de registro automotor de los vehículos SXU650, SXU896, SVX463, THQ871, THQ872, en la página del RUNT, casilla “Normalización y Saneamiento” el cual señala “DEFICIENCIA EN MATRÍCULA: SI”, proferido por el Ministerio de Transporte.
SEGUNDO: ORDENAR al Magistrado Sustanciador del proceso, que provea sobre la admisión de la demanda, previa verificación del cumplimiento de los requisitos legales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás el auto de 13 de febrero de 2018, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Sala de decisión integrada por los Magistrados Oscar Armando Dimaté Cárdenas (ponente), Fredy Ibarra Martínez y Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón. [2]
ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. 2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. [3] Folios 1 a 176 del expediente ordinario. [4] Folios 179 a 180 del expediente ordinario. [5] Folios 182 a 199 del expediente ordinario. [6] Folios 201 a 208 del expediente ordinario. [7] Folios 210 a 214 del expediente ordinario. [8] Folio 217 del expediente ordinario. [9] Consejo de Estado, Sección Primera, Expediente radicación 2017-01661- 01.
C.P. Oswaldo Giraldo López. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 28 de noviembre de 2018. Proceso radicado número 11001 0324 000 2017 00124 00. Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López. [11] “Por el cual se modifica y adiciona la Subsección 1 de la Sección 7 del Capítulo 7 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con las medidas especiales y transitorias para normalizar el registro inicial de vehículos de transporte de carga” [12] Visible a folio 37 del expediente [13] Visible a folio 19 del expediente [14] Visible a folio 58 del expediente [15] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte”