ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – No acreditado / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Consejo de Estado Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 / BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – No es un aspecto sujeto al régimen de transición pensional / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Aquellos objeto de cotización [P]ara la Sala resulta razonable el análisis que hizo la autoridad judicial al aplicar la línea trazada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, así como de la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 395 de 2017, en las que se reitera se estableció que el IBL no hace parte del régimen de transición. Lo anterior por cuanto la regla que fijó la Corte Constitucional en la referida sentencia C-258 de 2013 y que reiteró en la SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, consiste en que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido en la mencionada ley se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo si este fuere superior (artículo 36) o inferior (artículo 21).
Así, frente al desconocimiento del precedente, es evidente que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció el aplicable al caso concreto, máxime, por cuanto el Consejo de Estado acogió el criterio de la Corte Constitucional en la sentencia de 28 de agosto de 2018, consistente en que el beneficio del principio de sostenibilidad financiera del sistema, toda pensión debe liquidarse sobre los factores salariales efectivamente cotizados.
Como consecuencia de lo expuesto, se advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto alegado, por tanto, este cargo no tiene vocación de prosperidad. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04604-00(AC) Actor: CÉSAR AUGUSTO RAMÍREZ RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TEMAS: Tutela contra providencia judicial – IBL tradicional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por el señor César Augusto Ramírez Rodríguez contra el Tribunal Administrativo del Meta, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 y 1069 de 2015. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud El señor Cesar Augusto Ramírez Rodríguez, actuando en nombre propio y con escrito radicado el 23 de octubre de 2019 en la Secretaría General del Consejo de Estado, presentó acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad y al trabajo. Las mencionadas garantías las estimó vulneradas por el Tribunal Administrativo del Meta que en sentencia de 29 de julio de 2019, revocó la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, que había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado Nº. 50-001-33-33-003-2017-00182-01, promovido por el accionante contra la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPESIONES 2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • El accionante expresó que laboró en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario desde el 18 de agosto hasta el 30 de noviembre de 2014, y le fue reconocida la pensión de vejez mediante Resolución Nº.
GNR 117943 de 27 de abril de 2015, proferida por Colpensiones. • Solicitó la reliquidación de la pensión sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, respecto de lo cual, Colpensiones emitió la Resoluciones Nº. GNR 332012 de 26 de octubre de 2015 y VPB 2365 de 20 de enero de 2016. • Inconforme con lo anterior, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que resolvió el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio con sentencia de 3 de julio de 2018 en la que accedió a las pretensiones de la demanda. • El recurso de alzada interpuesto por la parte demandada fue desatado por el Tribunal Administrativo del Meta con sentencia de 29 de julio de 2019, mediante la cual se revocó la decisión de primera instancia con fundamento en el criterio de la Corte Constitucional contenido en la sentencia SU-395 de 2017, el cual fue acogido por el Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, en el sentido que el IBL pensional se debe calcular de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.
Fundamento de la solicitud En el escrito de la acción de tutela el accionante manifestó que el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en desconocimiento del precedente del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto del 2010[1], mediante la cual, la Sección Segunda señaló que las pensiones reguladas por la Ley 33 de 1985, en aplicación al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 debían liquidarse con base en todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. 4.
Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “[…] 1. Se deje si efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral Nº. 1, la cual data del 29 de julio de 2019, en la cual se decide el recurso de apelación interpuesto por COLPENSIONES contra la sentencia de 3 de julio de 2018, proferida por el Juzgado tercero Administrativo Oral de Villavicencio. 2.
Así mismo, que en su lugar se profiera una sentencia que confirme la nulidad y restablecimiento del derecho de la sentencia de primera instancia en defecto (sic) se ordene al Tribunal accionado a emitir una sentencia de remplazo. 3. Se ordene a la accionada, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia realice lo ordenado por este honorable Tribunal so pena de desacato […]” 5.
Trámite de la acción Mediante auto de 25 de octubre de 2019[2], este Despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Meta, y como terceros con interés al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio y a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones-, para que directamente o a través de apoderado judicial ejercieran su derecho a la defensa. 6.
Contestaciones Librados los oficios correspondientes, se pronunciaron: 1.6.1. Tribunal Administrativo del Meta[3] Con oficio enviado a través de correo electrónico el 30 de octubre de 2019, el Magistrado Ponente de la decisión objeto de reproche expresó que en el presente caso la parte accionante está utilizando la acción de tutela como una tercera instancia, ya que en el fallo de 29 de julio de 2019 quedaron expresados los argumentos a través de los cuales se recovó la decisión de primera instancia dentro del proceso de la referencia. 1.6.2.
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones[4] A través de correo electrónico de 30 de octubre de 2019, la directora de acciones constitucionales de la entidad solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo “[…] por cuanto no se ha materializado ninguna vía de hecho o vulneración de los derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, además debido a que una orden contraria, pasaría por alto el carácter vinculante de los precedentes fijados por la Corte Constitucional y ahora del Consejo de Estado […]”.
Por otro lado, advirtió que la Corte Constitucional ha construido una sólida línea jurisprudencial sobre este particular, y dada su obligatoriedad y su carácter vinculante, el Tribunal Administrativo del Meta al negar las pretensiones del accionante de liquidar su mesada pensional con el último año de servicio, no ha hecho otra cosa que respetar el precedente constitucional y los principios de orden superior como el de la sostenibilidad financiera del sistema pensional señalado en el artículo 48 de la Carta Política.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora contra la sentencia de 29 de julio de 2019, proferida por el tribunal Administrativo del meta, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Meta vulneró los derechos fundamentales alegados por el señor César Augusto Ramírez Rodríguez, al proferir la sentencia de 29 de julio de 2019 a través de la cual revocó la decisión de primera instancia que había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado Nº. 50-001-33-33-003-2017-00182-01, promovido por el accionante contra la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPESIONES.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad; y (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[5] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[6].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 50-001-33-33-003-2017-00182-01, promovido por el accionante contra la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPESIONES. 2.5.2.
Respecto al requisito de inmediatez, el accionante reprochó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, esto es, el fallo de 29 de julio de 2019, mientras que la solicitud fue radicada el 23 de octubre de 2019, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró fuerza ejecutoria, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto antes de transcurridos 6 meses. 2.5.3.
Respecto a la subsidiariedad, en el caso concreto, el proceso contencioso administrativo finalizó con la sentencia de 29 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, con la cual se revocó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede el recurso de alzada.
Así mismo, tampoco procede el recurso extraordinario de revisión debido a que dentro de los motivos de inconformidad que expone el accionante, no se configuran las causales señaladas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. A su vez, cabe resaltar que si bien los supuestos fácticos y jurídicos contenidos en la presente acción de tutela, se ajustan a la causal señalada en el artículo 258 del CPACA establecida para que se formule el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, lo cierto es que no se cumple con la cuantía mínima exigida para su procedencia –90 smlmv al momento de la interposición del recurso – toda vez que el medio de control promovido por la actora se tramitó en primera instancia ante un juzgado administrativo, lo que de conformidad con el numeral 2º del artículo 155 del CPACA implica que se trata de un asunto cuya cuantía no excede los 50 smmlv.
Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales.
En ese orden, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarle a sus derechos fundamentales. 2.5. Caso concreto En la presente solicitud de amparo el accionante alegó que el Tribunal Administrativo del Meta, en la sentencia de 29 de julio de 2019, decidió revocar la decisión de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dirigidas a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación de la tutelante con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio, se desconoció el fallo de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado y se aplicaron de forma retrospectiva la providencia de la Corte Constitucional SU -230 de 2015 y la sentencia del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación. Lo anterior, debido a que según dicho precedente las pensiones regidas por la Ley 33 de 1985 se deben liquidar con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicio, situación definida de forma contraria por la autoridad judicial accionada.
Ahora bien, para efectos de resolver el presente asunto constitucional, corresponde al Consejo de Estado, Sección Quinta, determinar si en el caso la autoridad judicial incurrió en el defecto señalado por la parte actora. Frente a lo cual, anticipa la Sala, negará la solicitud de amparo, de conformidad con las razones que pasan a explicarse: 2.6.1.
Desconocimiento del precedente alegado Para el Consejo de Estado[9], el principio de inescindibilidad de la norma permitió efectivizar los derechos y garantías constitucionales, es por ello, que los factores salariales que componían la base de liquidación pensional eran todos aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse.
Conviene precisar que para esta Corporación el IBL hizo parte del régimen de transición como se expuso en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, M.P. Víctor Hernando Alvarado. Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01. Sin embargo, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[10], sentó como regla y subreglas jurisprudenciales las siguientes: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…) 96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. (…) 101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.” De conformidad con lo expuesto, se podría concluir que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional ahora tienen el mismo criterio respecto del IBL, según el cual debe calcularse con el régimen consagrado en la Ley 100 de 1993, toda vez que ese aspecto no ingresó en el régimen de transición, es decir, con el promedio de los factores que constituyen salario según el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales se haya efectivamente cotizado, durante los últimos 10 años de servicio.
Por lo anterior, para la Sala resulta razonable el análisis que hizo la autoridad judicial al aplicar la línea trazada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, así como de la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013, SU 230 de 2015 y SU 395 de 2017, en las que se reitera se estableció que el IBL no hace parte del régimen de transición. Lo anterior por cuanto la regla que fijó la Corte Constitucional en la referida sentencia C-258 de 2013 y que reiteró en la SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, consiste en que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, a quienes son beneficiarios del régimen de transición establecido en la mencionada ley se les calculará el IBL con base en lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, esto es, con el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo si este fuere superior (artículo 36) o inferior (artículo 21).
Así, frente al desconocimiento del precedente, es evidente que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció el aplicable al caso concreto, máxime, por cuanto el Consejo de Estado acogió el criterio de la Corte Constitucional en la sentencia de 28 de agosto de 2018, consistente en que el beneficio del principio de sostenibilidad financiera del sistema, toda pensión debe liquidarse sobre los factores salariales efectivamente cotizados.
Como consecuencia de lo expuesto, se advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto alegado, por tanto, este cargo no tiene vocación de prosperidad. 2.7. Conclusión Así las cosas, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo del Meta, al proferir la sentencia del 29 de julio de 2019 no vulneró los derechos fundamentales del señor Cesar Augusto Ramírez Rodríguez, de conformidad con las razones esbozadas en el presente proveído, por lo que la Sala negará la presente acción constitucional. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo presentada por el señor César Augusto Ramírez Rodríguez contra del Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada Ausente en comisión ----------------------- [1] Sección Segunda, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, con radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). [2] Folio 26. [3] Folio 34. [4] Folios 36 al 44. [5] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [7] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [8] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, M.P. Víctor Hernando Alvarado.
Rad. 25000-23-25-000-2006- 07509-01. [10] Consejo de Estado, sentencia del 28 de agosto de 2018. M.P. César Palomino Cortés. Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01.