CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Alcaldía de Santana (Boyacá), la Inspección de Policía de Santana (Boyacá) y la Estación de Policía de Santana (Boyacá) / PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL – Finalidad / CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA Y CONVIVENCIA (LEY 1801 DE 2016) –Nuevo procedimiento sobre el cumplimiento de las normas de publicidad exterior visual La regulación de la publicidad visual exterior se justifica por su estrecha relación con la protección del paisaje como recurso natural, el cual influye en la calidad de vida de las personas.
Por lo tanto, la Ley 99 de 1993 en su artículo primero determinó que el paisaje como recurso natural, y por ser patrimonio común, debía ser protegido. (…) En ese orden de ideas, la publicidad exterior visual está destinada a comunicar e informar al público. Sin embargo, esta debe estar reglamentada por las autoridades territoriales, conforme a la ley, en específico, la Ley 140 de 1994.
Lo anterior con el fin de prevenir la posible contaminación visual que se pueda presentar por el establecimiento desordenado de publicidad exterior visual en los municipios del país. (…) [E]s claro que la norma nacional sobre la publicidad exterior visual establece los lugares, de forma general, en los que se pueden poner vallas publicitarias, así como aquellos restringidos para ello.
A su vez, esta norma debe ser reglamentada a nivel local, por parte de los concejos municipales y las entidades territoriales indígenas. Asimismo, la norma (…) determinaba que el alcalde municipal tenía la competencia para adelantar de oficio una acción administrativa y establecer si la publicidad exterior visual dentro de su municipio se ajustaba o no a la ley, y en caso contrario, podía removerla o imponer multas por desconocer la normativa de la materia (artículo 12).
No obstante, con la expedición del nuevo Código de Policía, a través del artículo 242, se derogó la norma. Y el nuevo procedimiento sobre el cumplimiento de las normas de publicidad exterior visual es el contemplado por la Ley 1801 de 2016. (…) [L]a fijación de publicidad exterior visual sin los correspondientes permisos, sea en predio de propiedad privada o en espacio público, dados por las autoridades competentes configura una contravención sujeta a multa especial como sanción. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / LEY 140 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / LEY 140 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 140 NOTA DE RELATORÍA: Sobre publicidad exterior visual, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
CONTRAVENCIONES FRENTE A LA PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL POR CONTAMINACIÓN – La autoridad competente para conocerlas es el inspector de policía / INSPECTORES DE POLICÍA Y CORREGIDORES – Conocen en primera instancia de asuntos relacionados con el espacio público dentro del proceso único de policía / ALCALDE MUNICIPAL – Conoce en segunda instancia de los recursos presentados contra las medidas correctivas aplicadas por los inspectores de policía o corregidores Con la adopción de la Ley 1801 de 2016 se estableció un proceso único de policía que rige exclusivamente, para las autoridades de policía (…) Ahora bien, en relación con la autoridad competente que debe conocer de las contravenciones que se presenten frente a publicidad exterior visual por contaminación visual, la Ley 1801 de 2016 establece esta función en cabeza de los inspectores de policía (…). [L]a norma atribuye la competencia al inspector de policía para conocer en primera instancia de asuntos relacionados con espacio público, donde se encuentra regulado el establecimiento de vallas publicitarias o de publicidad exterior visual en los municipios.
Por su parte, el alcalde municipal tiene la competencia de resolver los recursos que se presenten contra los actos administrativos que se expidan como resultado del proceso único de policía (…). De la revisión de las normas del Código de Policía se tiene que el proceso policivo se lleva en primera instancia por el inspector de policía o corregidores y la segunda instancia está en cabeza del alcalde municipal.
(…) [E]s claro que los comandantes de la Policía Nacional no conocen de aspectos jurídicos que se resuelven en el marco del proceso único de policía, sino en la ejecución de las decisiones que se tomen por la autoridad de policía dentro del proceso único contemplado para ello. (…)[S]e tiene que la publicidad exterior visual, sea que este en predio privado o en espacio público, debe contar con el respectivo permiso por parte de la autoridad territorial, o en caso contrario se deberá adelantar el respectivo proceso único de policía conforme a la Ley 1801 de 2016.(…)Por lo tanto, la demolición o remoción de la valla sólo será procedente si el inspector de Policía así lo decide dentro del proceso contravencional, además de que se cumpla con la normativa sobre espacio público y publicidad exterior visual.
FUENTE FORMAL: LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 198 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 205 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 206 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 209 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00136-00(C) Actor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Asunto: Autoridad competente para conocer de una petición sobre publicidad exterior visual en el municipio de Santana (Boyacá).
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con fundamento en la información que reposa en el expediente conocido por la Sala se resaltan los siguientes hechos: 1. El 13 de noviembre de 2018, el señor Edgar José Barreto Abaunza radicó derecho de petición ante el alcalde municipal de Santana (Boyacá), con el fin de: […] poner en conocimiento que los representantes legales y/o propietarios de la estación de servicio CONTRERAS-TERPEL y/o como este registrado en cámara de comercio, se encuentran vulneraron (sic) el derecho a la propiedad privada, por la instalación de valla publicitaria Terpel en área que constituye propiedad privada por lo que requiero se efectué el desmonte inmediato de la publicidad que ese encuentra en mi inmueble, […] En esta petición el señor Edgar José Barreto Abaunza solicitó la aplicación de la Ley 140 de 1994, en la que se reglamenta la publicidad exterior visual en el territorio nacional, en especial, el artículo 3º, del cual resaltó el literal D, en el que se aclara que no se podrá colocar publicidad exterior visual en propiedad privada sin el consentimiento del propietario o poseedor.[1] 2.
El 24 de enero de 2019, el alcalde municipal de Santana respondió el derecho de petición del señor Edgar José Barreto Abaunza y en él manifestó que: En efecto, se entrara (sic) a revisar y requerir en primer lugar a la Estación de Servicio Contreras, a fin de que allegue la información o documentos que soporten la instalación de la valla, así como permisos. […][2] Además de lo anterior manifestándole que de no contar con los permisos y de no cumplir con la normativa se procederá en consecuencia con la orden de reubicación o desmonte. 3.
El 24 de enero de 2019, el alcalde municipal de Santana dio cumplimiento a lo expuesto en el derecho de petición del señor Edgar José Barreto Abaunza y requirió a la Estación de Servicio Contreras, con el fin de que: Se sirva informar y además allegar los documentos que tenga en su poder que sustenten la instalación del aviso o valla publicitaria que se encuentra en el frente de su establecimiento comercial, así como permisos y demás, detallando la titularidad del predio donde este aviso se encuentra instalado […] [3] 4.
El 28 de marzo de 2019, el administrador de la Estación Contreras manifestó que la valla se encuentra fuera de la cerca que delimita con el predio del señor Barreto Abaunza, como se puede determinar recurriendo al lugar. Asimismo, aclaró que donde se encuentra la valla es un bien de «uso público» y que este pertenece a la carretera nacional, que va de Zipaquirá a Bucaramanga, por lo que afirmó que la norma que cita el peticionario no es aplicable al caso concreto. [4] 5.
El 4 de abril de 2019, el alcalde municipal de Santana remitió por competencia la petición del señor Barreto al comandante de la Policía Nacional del municipio de Santana, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, el cual dispone: Artículo 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.
Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente. [5] 6. El 10 de mayo de 2019, el subcomandante de la Estación de la Policía Nacional de Santana manifestó que no tiene la competencia para resolver situaciones jurídicas como la que se presenta en el caso concreto, toda vez, que no es claro el lugar donde se encuentra ubicada la valla, si es en espacio público o en un predio de propiedad privada. [6] 7.
El 14 de mayo de 2019, el alcalde municipal de Santana presentó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá solicitud de resolución del conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre ese ente territorial y la Estación de la Policía Nacional de Santana. [7] 8. El 18 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá emitió auto por medio del cual declaró que no era competente para conocer del conflicto de competencias, radicado por el alcalde municipal de Santana y ordenó que se remitiera a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[8], para lo de su competencia. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto[9]. Consta que se informó sobre el presente conflicto al Municipio de Santana (Boyacá) y a la Estación de Policía de Santana (Boyacá), al señor Édgar José Barreto Abaunza y al señor Omar Contreras Soto, administrador de la Estación de Servicio Contreras, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente[10].
Obra constancia de la secretaría que durante la fijación del edicto se recibieron alegatos del Municipio de Santana (Boyacá)[11]. La estación de Policía de Santana guardó silencio. El despacho sustanciador revisó la documentación remitida por las partes y verificó que no se encontraba vinculado el Inspector de Policía del municipio de Santana, quien podría resultar competente, por está razón el consejero ponente, mediante auto del 22 de Agosto de 2019, dispuso:[12] Por secretaria vincúlese al Inspector de Policía del municipio de Santana (Boyacá) con el fin de que en el término de 10 días presente su consideración o alegatos, de considerarlo pertinente.
Obra constancia secretarial que el 9 de septiembre de 2019, el Inspector de Policía presentó sus consideraciones, obrantes a folios 59 y 60. III.ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. El alcalde municipal de Santana (Boyacá) El alcalde municipal presentó una breve reseña de los hechos del caso y negó su competencia para dar respuesta a la petición del señor Edgar José Barreto Abaunza, debido a que consideró que la norma vigente (Ley 1801 de 2016) le da la competencia al comandante de la Estación de Policía Nacional del municipio.
Con fundamento en lo anterior señaló: La decisión se basa en que los artículos 12 y 13 de la ley 140 de 1994, que facultaba al alcalde la recuperación del espacio público, por la ubicación de publicidad exterior, había sido derogada por la ley 1801 de 2016 “Código Nacional de Policía y Convivencia”, de forma expresa por su art. 242.
Esto también fue corroborado en la página oficial del Senado de la República, que recoge y actualiza la viencia (sic) de las leyes. En ese orden de ideas, destacó que la norma vigente es el artículo 209[13] de la Ley 1801 de 2016, la cual faculta al comandante de policía a revisar la remoción de bienes que se encuentren ubicados en espacio público, conforme fue solicitado por el señor Barreto. 2.
La Policía Nacional, Estación de Policía de Santana (Boyacá) El comandante de la Estación de Policía del municipio de Santana no presentó alegatos o consideraciones durante el trámite del conflicto, por esa razón se tomarán los argumentos expuestos en el oficio del 10 de mayo de 2019, obrante a folio 23. En el citado documento, el subcomandante de la Estación de Policía de Santana negó tener la competencia para dar respuesta de fondo a la petición del señor Barreto, para ello señaló: Una vez entra en vigencia la ley 1801 de 2016 o nuevo código nacional de policía y convivencia ciudadana, el título II art 198 a 212 Autoridades de policía y competencias se establecen las competencias de cada una de las autoridades de policía de acuerdo al ordenamiento territorial (Entiéndase nación, Departamentos y municipios) En lo que corresponde a Policía Nacional Estación de Santana, departamento de Boyacá, la ley 1801 de 2016, en su artículo 20 establece: ¨ACTIVIDAD DE POLICIA. Es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de la policía a las cuales está subordinada.
La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica y su finalidad es la de preservar la convivencia y reestablecer todos los comportamientos que la alteren¨ La Policía Nacional Estación de Santana Boyacá, una vez tiene conocimiento de afectaciones a la convivencia ya sea por quejas ciudadanas, por órdenes de autoridad competente o de oficio, inicia las labores enunciadas en el referido Artículo 20 Ley 1801 de 2016 buscando siempre la convivencia pacífica y la mediación en los conflictos por comportamientos contrarios a la convivencia. Como ya se indicó, nuestra labor se circunscribe a lo ESTRICTAMENTE MATERIAL y no aborda situaciones JURIDICAS.
En ese orden de ideas, para la Policía Nacional, en el caso concreto, se presentó una contradicción entre el peticionario y el querellado, dado que el peticionario indicó que la valla se encuentra dentro de propiedad privada y el querellado afirmó que la misma se encuentra en espacio público. Por lo tanto, esta situación debe ser resuelta por el Inspector de Policía del municipio de Santana, por tener la competencia para ello.
Finalmente, argumentó que no sabe cuál sería el procedimiento a seguir cuando no existe una decisión en uno u otro sentido, pues una cosa es que se encuentre usurpando los predios del peticionario y otra que este por fuera de él y a la Policía Nacional no le está permitido resolver asuntos jurídicos como el del caso concreto. 3. El Inspector de Policía del Municipio de Santana (Boyacá) El inspector de Policía del municipio de Santana (Boyacá) aclaró que en materia de espacio público las Inspecciones de Policía son competentes siempre y cuando el uniformado de la Policía Nacional allegue un comparendo donde se evidencie un comportamiento contrario a la convivencia, y sea expedido conforme a los artículos 140 numeral 12 y 219 de la Ley 1801 de 2016.
Asimismo y en relación con el caso concreto, explicó como quiera que la petición interpuesta por el señor Edgar José Barreto Abaunza la hizo bajo la vigencia del nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, conforme a la norma en cita (artículos 140 y 219) la competencia para resolver la solicitud es de la Policía Nacional, autoridad que deberá ejecutarla a través de la expedición del respectivo comparendo al presunto infractor.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia a. Competencia de Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»[14] se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;
(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre tres autoridades, una del orden nacional, la Estación de la Policía Nacional del municipio de Santana (Boyacá)[15] y dos dependencias de una entidad del orden territorial, el despacho del alcalde municipal y la inspección de policía del municipio de Santana (Boyacá) y aquellas niegan su competencia para dar respuesta a la petición del señor Barreto Abaunza.
Asimismo, el asunto discutido es particular, concreto y de naturaleza administrativa porque se trata de dar respuesta a la petición del señor Barreto, en relación con la valla de la Estación de Servicio Contreras, presuntamente, ubicada en su predio sin el respectivo permiso. Se concluye, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. b. Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[16] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se realicen sobre aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 3. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, le corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente que debe dar respuesta de fondo a la petición del señor Edgar José Barreto Abaunza, en relación con la instalación de una valla publicitaria, presuntamente, en un predio de su propiedad.
El Alcalde municipal de Santana (Boyacá) niega tener la competencia, debido a que considera que la norma que se la otorgaba fue derogada por la Ley 1801 de 2016, y esta última se la otorgó a la Policía Nacional. Por su parte, el subcomandante de la Estación de Policía de Santana (Boyacá) niega ser competente debido a que considera que no se tiene claridad en relación a si la petición va encaminada a remover la valla publicitaria en un predio de propiedad privada o ubicada en espacio público, pues dependiendo de la situación el procedimiento o norma a aplicar sería diferente en uno u otro caso y a la Policía no le corresponde resolver asuntos jurídicos, como sucede en el caso concreto.
Para resolver el conflicto, la Sala analizará: (i) marco normativo sobre la publicidad exterior visual; (ii) las autoridades competentes y el procedimiento para la verificación del cumplimiento de las normas de publicidad exterior visual; y (iii) el caso concreto. 4. Análisis del conflicto planteado 4.1. Marco normativo sobre la publicidad exterior visual La regulación de la publicidad visual exterior se justifica por su estrecha relación con la protección del paisaje como recurso natural[17], el cual influye en la calidad de vida de las personas.
Por lo tanto, la Ley 99 de 1993 en su artículo primero determinó que el paisaje como recurso natural, y por ser patrimonio común, debía ser protegido. Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia C-535 de 1996, destacó que la regulación de la publicidad exterior visual conlleva necesariamente a la protección del recurso natural paisaje, por lo que esta es fundamental para prevenir la contaminación visual, no solo en el ámbito nacional sino también local, y así lo reseñó: […] la Corte concluye que el tema de la publicidad exterior visual hace parte de la noción de “patrimonio ecológico” local, por lo cual se está frente a una competencia propia de los concejos municipales y distritales, así como de los órganos de gobierno de los territorios indígenas, la cual les es asignada en función del interés territorial subyacente, pues los problemas de modificación del paisaje que le están asociados abracan primariamente un ámbito local, por lo cual su regulación corresponde también, en principio, a las autoridades municipales y de los territorios indígenas.
Sin embargo, la Corte reitera que eso no significa que la ley no pueda establecer una normatividad (sic) básica nacional en este campo pues, como se señaló en el fundamento 14 de esta sentencia, se trata de competencias concurrentes. Lo que no puede el Legislado es vaciar la competencia constitucional propia de los concejos y las autoridades indígenas de dictar normas para proteger, conforme a sus criterios, normas sobre la protección del patrimonio ecológico local.
Ahora bien, con fundamento en la preocupación relacionada con la contaminación visual, el legislador expidió la Ley 140 de 1994 y a través de ella reglamentó la publicidad exterior visual en el territorio nacional, y en el artículo 1º la definió así: Se entiende por Publicidad Exterior Visual, el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sea peatonales o vehiculares terrestres, fluviales, marítimas o aéreas.
No se considera Publicidad Exterior Visual para efectos de la presente Ley, la señalización vial, la nomenclatura urbana o rural, la información sobre sitios históricos, turísticos y culturales, y aquella información temporal de carácter educativo, cultural o deportivo que coloquen las autoridades publicas u otras personas por encargo de éstas, que podrá incluir mensajes comerciales o de otra naturaleza siempre y cuando éstos no ocupen más del 30% del tamaño del respectivo mensaje o aviso.
Tampoco se considera Publicidad Exterior Visual las expresiones artísticas como pinturas o murales, siempre que no contengan mensajes comerciales o de otra naturaleza. En ese orden de ideas, la publicidad exterior visual está destinada a comunicar e informar al publico. Sin embargo, esta debe estar reglamentada por las autoridades territoriales[18], conforme a la ley, en especifico, la Ley 140 de 1994.
Lo anterior con el fin de prevenir la posible contaminación visual que se pueda presentar por el establecimiento desordenado de publicidad exterior visual en los municipios del país. De igual forma, la Ley 140 de 1994 reguló los siguientes temas: (i) los lugares de ubicación de la publicidad exterior visual; (ii) las condiciones de la publicidad exterior visual en zonas urbanas y rurales;
(iii) el contenido; (iv) el proceso para la remoción o modificación de la publicidad exterior visual; y (v) las sanciones por desconocer la norma. En relación con los lugares donde se puede establecer publicidad exterior visual la Ley 140 de 1994 determinó los siguientes: ARTÍCULO 3o. LUGARES DE UBICACIÓN. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Podrá colocarse Publicidad Exterior Visual en todos los lugares del territorio nacional, salvo en los siguientes: a) En las áreas que constituyen espacio público de conformidad con las normas municipales, distritales y de las entidades territoriales indígenas que se expidan con fundamento en la Ley 9a. de 1989 o de las normas que la modifiquen o sustituyan.
Sin embargo, podrá colocarse Publicidad Exterior Visual en los recintos destinados a la presentación de espectáculos públicos, en los paraderos de los vehículos de transporte público y demás elementos de amoblamiento urbano, en las condiciones que determinen las autoridades que ejerzan el control y la vigilancia de estas actividades; b) Dentro de los 200 metros de distancia de los bienes declarados monumentos nacionales; c) Donde lo prohiban los Concejos Municipales y Distritales conforme a los numerales 7o. y 9o. del artículo 313 de la Constitución Nacional; d) En la propiedad privada sin el consentimiento del propietario o poseedor; e) Sobre la infraestructura, tales como postes de apoyo a las redes eléctricas y telefónicas, puentes, torres eléctricas y cualquier otra estructura de propiedad del Estado.
(Resalta la Sala). Es así que conforme a lo anterior, es claro que la norma nacional sobre la publicidad exterior visual establece los lugares, de forma general, en los que se pueden poner vallas publicitarias, así como aquellos restringidos para ello. A su vez, esta norma debe ser reglamentada a nivel local, por parte de los concejos municipales y las entidades territoriales indigenas.
Asimismo, la norma en cita determinaba que el alcalde municipal tenía la competencia para adelantar de oficio una acción administrativa y establecer si la publicidad exterior visual dentro de su municipio se ajustaba o no a la ley, y en caso contrario, podía removerla o imponer multas por desconocer la normativa de la materia (artículo 12[19]).
No obstante, con la expedición del nuevo Código de Policía, a través del artículo 242, se derogó la norma. Y el nuevo procedimiento sobre el cumplimiento de las normas de publicidad exterior visual es el contemplado por la Ley 1801 de 2016[20]. Por su parte, y en relación con la publicidad exterior visual, el Código de Policía y de Convivencia estableció: Artículo 140.
Comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público. Los siguientes comportamientos son contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse: […] 12. Fijar en espacio público propaganda, avisos o pasacalle, pancartas, pendones, vallas o banderolas, sin el debido permiso o incumpliendo las condiciones establecidas en la normatividad vigente. […]
PARÁGRAFO 2 º. Quien incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados será objeto de la aplicación de las siguientes medidas: […] Numeral 12. Multa especial por contaminación visual; Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles; Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble; Remoción de bienes;
Destrucción de bien. Artículo 181. Multa especial. Las multas especiales se clasifican en tres tipos: 3. Contaminación visual: multa por un valor de uno y medio (11/2) a cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes, atendiendo a la gravedad de la falta y al número de metros cuadrados ocupados indebidamente. La multa se impondrá al responsable de contrariar la normatividad vigente en la materia.
En caso de no poder ubicar al propietario de la publicidad exterior visual, la multa podrá aplicarse al anunciante o a los dueños, arrendatarios o usuarios del inmueble que permitan la colocación de dicha publicidad. De la lectura de las anteriores normas, se tiene que la fijación de publicidad exterior visual sin los correspondientes permisos, sea en predio de propiedad privada o en espacio público, dados por las autoridades competentes configura una contravención sujeta a multa especial como sanción. 4.2.
Las autoridades competentes y el procedimiento para la verificación del cumplimiento de las normas de publicidad exterior visual Con la adopción de la Ley 1801 de 2016 se estableció un proceso único de policía que rige exclusivamente, para las autoridades de policía: Artículo 198. Autoridades de Policía. Corresponde a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana.
Son autoridades de Policía: 1. El Presidente de la República. 2. Los gobernadores. 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. 5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial protección al patrimonio cultura, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 6.
Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional. Por lo tanto, las citadas autoridades de policía están investidas para ejecutar las normas de la Ley 1801 de 2016, con el fin de resolver conflictos de convivencia. Esta es definida como «la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico».
Ahora bien, en relación con la autoridad competente que debe conocer de las contravenciones que se presenten frente a publicidad exterior visual por contaminación visual, la Ley 1801 de 2016 establece esta función en cabeza de los inspectores de policía, así:
ARTÍCULO 206. ATRIBUCIONES DE LOS INSPECTORES DE POLICÍA RURALES, URBANOS Y CORREGIDORES. Les corresponde la aplicación de las siguientes medidas: 1. Conciliar para la solución de conflictos de convivencia, cuando sea procedente. 2. Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación. […] 6.
Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: […] h) Multas; i) Suspensión definitiva de actividad. En ese orden de ideas, la norma atribuye la competencia al inspector de policía para conocer en primera instancia de asuntos relacionados con espacio público, donde se encuentra regulado el establecimiento de vallas publicitarias o de publicidad exterior visual en los municipios.
Por su parte, el alcalde municipal tiene la competencia de resolver los recusos que se presenten contra los actos administrativos que se expidan como resultado del proceso único de policía, así:
ARTÍCULO 205. ATRIBUCIONES DEL ALCALDE. Corresponde al alcalde: […] 8. Resolver el recurso de apelación en el procedimiento verbal abreviado, cuando no exista autoridad especial de Policía en el municipio o distrito a quien se le haya atribuido, en relación con las medidas correctivas que aplican los inspectores de Policía rurales y urbanos o corregidores, en primera instancia. De la revisión de las normas del Código de Policía se tiene que el proceso policivo se lleva en primera instancia por el inspector de policía o corregidores y la segunda instancia está en cabeza del alcalde municipal.
En relación con las funciones de la Policía Nacional la norma determinó que les corresponde la materialización de los medios y medidas correctivas que se toman como resultado del ejercicio del poder y la función de policía. Asimismo, «la actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren.» (Artículo 20).
Específicamente, el artículo 209 de la Ley 1801 de 2016 atribuyó las siguientes funciones a los comandantes de estación de policía:
ARTÍCULO 209. ATRIBUCIONES DE LOS COMANDANTES DE ESTACIÓN, SUBESTACIÓN, CENTROS DE ATENCIÓN INMEDIATA DE LA POLICÍA NACIONAL. <Artículo corregido por el artículo 14 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Compete a los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de la Policía Nacional o, sus delegados, conocer: 1.
Los comportamientos contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas: a) Amonestación; b) Remoción de bienes; c) Inutilización de bienes; d) Destrucción de bien; e) Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas; f) Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. 3.
Conocer en primera instancia la aplicación de la medida de suspensión temporal de la actividad. En ese orden de ideas, es claro que los comandantes de la Policía Nacional no conocen de aspectos jurídicos que se resuelven en el marco del proceso único de policía, sino en la ejecución de las decisiones que se tomen por la autoridad de policía dentro del proceso único contemplado para ello. 5.
Caso Concreto En el caso sometido al análisis de la Sala, las autoridades en conflicto niegan la competencia para resolver la solicitud sobre el establecimiento de una valla publicitaria en el predio del señor Edgar José Barreto Abaunza. Una vez evaluada la petición del señor Barreto Abaunza, el alcalde municipal de Santana (Boyacá) remitió la petición a la estación de policía con el fin de que resolviera la petición y arguyó que tenía la competencia debido a que la solicitud hacía alusión a la recuperación del espacio público.
Por último, la Policía Nacional negó también su competencia para resolver la solicitud presentada por el señor Barreto Abaunza, en virtud de que las funciones legalmente asignadas a ese organismo, en materia de publicidad exterior visual o espacio público, no incluyen la posibilidad de decidir jurídicamente sobre si la valla se encuentra en un predio privado o en espacio público.
De la revisión normativa expuesta, se tiene que la publicidad exterior visual, sea que este en predio privado o en espacio público, debe contar con el respectivo permiso por parte de la autoridad territorial, o en caso contrario se deberá adelantar el respectivo proceso único de policía conforme a la Ley 1801 de 2016. Es así, que la Sala declarará competente a la Inspección de Policía del municipio de Santana (Boyacá), teniendo en cuenta que el presente asunto es de carácter contravencional, y no judicial (penal), conforme a las funciones asignadas a las inspecciones de policía en el Código Nacional de Policía y Convivencia. Por su parte, la Sala ha descartado que dicha competencia esté atribuida y pueda ser ejercida por la Policía Nacional, debido a las razones que fueron esbozadas en precedencia. En esa medida, le corresponde a la Inspección de Policía conocer del proceso contravencional o policivo y resolver la solicitud formulada por el señor Edgar José Barreto Abaunza, dentro del trámite del proceso, de conformidad con las pruebas que obren en el expediente y en atención a la evolución o al resultado de dicha actuación. Así las cosas y de acuerdo con la normativa expuesta, la Sala resalta que dicha función, en primera instancia, debe ser ejercida por el inspector de policía, sin perjuicio, que luego de que se presenten los recursos a que haya lugar, el alcalde municipal conozca en segunda instancia sobre la respectiva solicitud.
Lo anterior, conforme a las normas de procedimiento que lo regulan (Ley 1801 de 2016), y para los fines previstos en la Ley 140 de 1994. Por lo tanto, la demolición o remoción de la valla sólo será procedente si el inspector de Policía así lo decide dentro del proceso contravencional, además de que se cumpla con la normativa sobre espacio público y publicidad exterior visual.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Inspector de Policía del municipio de Santana (Boyacá), para dar respuesta a la petición del señor Edgar José Barreto Abaunza y en consecuencia adelantar, en primera instancia, el respectivo proceso único de policía conforme con lo regulado por la Ley 1801 de 2016.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a inspección de policía del municipio de Santana (Boyacá), para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al alcalde municipal de Santana (Boyacá), a la Estación de Policía de Santana (Boyacá) y al señor Edgar José Barreto Abaunza.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Folio 6 [2] Folio 10 [3] Folio 10 [4] Folio 12 [5] Folio 5 [6] Folio 3 [7] Folio 1 [8] Folio 45. [9] Folio 50. [10] Folio 52. [11] Folio 53. [12] Folio 55-57. [13]
ARTÍCULO 209. ATRIBUCIONES DE LOS COMANDANTES DE ESTACIÓN, SUBESTACIÓN, CENTROS DE ATENCIÓN INMEDIATA DE LA POLICÍA NACIONAL. Artículo corregido por el artículo 14 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente: Compete a los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de la Policía Nacional o, sus delegados, conocer: 1.
Los comportamientos contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas: a) Amonestación; b) Remoción de bienes; c) Inutilización de bienes; d) Destrucción de bien; e) Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas; f) Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. (Se resalta). 3.
Conocer en primera instancia la aplicación de la medida de suspensión temporal de la actividad. [14] Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. [15] El numeral 5 del artículo 61 del Decreto 2203 de 1993, «Por el cual se desarrollan la estructura orgánica y las funciones de la policía nacional y se dictan otras disposiciones», establece que la Policía Municipal debe resolver los asuntos que competen a la Policía Nacional, como entidad del orden nacional adscrita al sector defensa. [16] Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.
Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.”// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal.
Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.» [17] Decreto Ley 2811 de 1974.
Artículo 3o. De acuerdo con los objetivos enunciados, el presente Código regula: a). El manejo de los recursos naturales renovables a saber: 1o. La atmósfera y el espacio aéreo nacional. 2o. Las aguas en cualquiera de sus estados. 3o. La tierra, el suelo y el subsuelo. 4o. La flora 5o. La fauna 6o. Las fuentes primarias de energía no agotables. 7o.
Las pendientes topográficas con potencial energético. 8o. Los recursos geotérmicos. 9o. Los recursos biológicos de las aguas y del suelo y el subsuelo del mar territorial y de la zona económica de dominio continental e insular de la República. 10. Los recursos del paisaje. (Se resalta). [18] Alcaldes y concejos municipales. [19] Norma derogada por el artículo 242 de la Ley 1801 de 2016.
Ley 140 de 1994. Artículo 12. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Sin perjuicio de la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil y el artículo 8o. de la Ley 9a. de 1989 y de otras acciones populares, cuando se hubiese colocado Publicidad Exterior Visual, en sitio prohibido por la ley o en condiciones no autorizadas por ésta, cualquier persona podrá solicitar su remoción o modificación a la alcaldía municipal o distrital respectiva.
La solicitud podrá presentarse verbalmente o por escrito, de conformidad con el artículo 5o. del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). De igual manera y sin perjuicio del ejercicio de la acción popular, los alcaldes podrán iniciar una acción administrativa de oficio, para determinar si la Publicidad Exterior Visual se ajusta a la Ley.
Recibida la solicitud o iniciada de oficio la actuación, el funcionario verificará si la publicidad se encuentra registrada de conformidad con el artículo anterior y si no se ha solicitado su registro dentro del plazo señalado por la ley, se ordenará su remoción. De igual manera el funcionario debe ordenar que se remueva o modifique la Publicidad Exterior Visual que no se ajuste a las condiciones legales, tan pronto tenga conocimiento de la infracción, cuando ésta sea manifiesta o para evitar o para remediar una perturbación del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas o graves daños al espacio público.
En los casos anteriores, la decisión debe adoptarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación. Si la decisión consiste en ordenar la remoción o modificación de una Publicidad Exterior Visual, el funcionario fijará un plazo no mayor de tres (3) días hábiles para que el responsable de la publicidad, si es conocido la remueva o la modifique.
Vencido este plazo, ordenará que las autoridades de policía la remuevan a costa del infractor. Cuando la Publicidad Exterior Visual se encuentre registrada y no se trate de los eventos previstos en el inciso tercero de este artículo, el alcalde, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación, debe promover acción popular ante los jueces competentes para solicitar la remoción o modificación de la publicidad.
En estos casos acompañará a su escrito copia auténtica del registro de la publicidad.
PARÁGRAFO. En las entidades territoriales indígenas los consejos de gobierno respectivos o la autoridad que haga sus veces, serán los responsables del cumplimiento de las funciones que se asignan a las alcaldías distritales y municipales en el presente artículo. [20] Código Nacional de Policía y Convivencia con vigencia a partir del 29 de enero de 2017.