11001-03-06-000-2019-00104-00 — Consejo de Estado

11001-03-06-000-2019-00104-00Consejo de Estado · SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILAuto2019-10-29

Ponente: Germán Alberto Bula Escobar

Actor: Juzgado Promiscuo Municipal De San Jerónimo (Antioquia)

De qué trata

Síntesis: El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y a proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados. Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes.LEY 1955 DE 2019 - Alcance del artículo 208 / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) - Fases o etapasLa Ley 1955 de 2019, modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. De esta norma destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que “el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento” debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha “de conocimiento de los hechos”. El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes. El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-. La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, podrá prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni en la Ley 1098 de 2006. El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla a través de tres fases o etapas: (i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); (ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 Ley 1878) que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección; y (iii) el seguimiento a esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección.LEY 1564 DE 2012 - Alcance del artículo 21[E]l Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultó opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA. Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia.SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO - Competencia general en materia de conflictos de competencias administrativas[L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.LEY 1878 DE 2018 - Alcance del parágrafo 3 del artículo 3 / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS EN ASUNTOS DE FAMILIA - Competencia del juez de familia para dirimir los que se susciten en razón de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos[C]omo regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículo 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familia (…). En su tenor literal, el parágrafo (…) parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: -Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. -Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. -Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente. (…) Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el “conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos” hasta la definición de la situación jurídica “declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente”, regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia. Lo anterior, sin perjuicio de que por cambios de lugar de domicilio del menor se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso.TRÁMITE DE SEGUIMIENTO Y MODIFICACIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN - Concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del respectivo centro zonal del ICBF / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Competencia para conocer de los conflictos de competencias relacionados con el trámite de seguimiento y modificación de medidas de protecciónLa comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF. En ejercicio de dicha función, les corresponde (i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y (ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). (…) [E]s obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes. Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del Centro Zonal del ICBF en el trámite del seguimiento y le estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.TRÁMITES SOBRE CUSTODIA, VISITAS, ALIMENTOS Y LA DECLARACIÓN DE ADOPTABILIDAD - Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para dirimir conflictos de competenciasRespecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, (…) [a]dvierte la Sala que, como las normas (…) no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, por lo que la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, en lo que respecta a la denominada “declaratoria de adoptabilidad”: los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia.EXPEDICIÓN DE LA LEY Y PROMULGACIÓN DE LA LEY - Diferencias / VIGENCIA DE LA LEY 1878 DE 2018 - InterpretaciónCorresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir. Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente. La Ley 4 de 1913, “sobre régimen político y municipal”, es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que “La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada”, esto es, “insertar la ley en el periódico oficial”. No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla (…). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone (…). La norma (…) alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece “a partir de la expedición” de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala. En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. “En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial”. Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión “a partir de la expedición” de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía “principiar a regir” (art. 53, Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley. Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) - Fases o etapasEn el momento en que se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa debe proceder “de manera inmediata” con la verificación de los derechos (…). Luego de esta verificación, sigue la fase de los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia que establece el trámite que debe seguirse para dar apertura al proceso, definir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes al declararlos en vulneración de derechos o adoptabilidad, e imponer las medidas de restablecimiento que se consideren pertinentes para el restablecimiento de sus derechos. Todo lo anterior debe efectuarse en un término improrrogable de 6 meses. Consecutivamente, al declarar al niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos se adelantará la fase de seguimiento, (…) la cual tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos que la observación de dichas condiciones aconseje. La fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, esto es, con la determinación de si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad. (…)[T]odo el proceso de protección desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en máximo 18 meses.PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) - Pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento de términos / JUEZ DE FAMILIA - Asume competencia para conocer del PARD cuando la autoridad administrativa la pierda / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA EN LOS PARD CUANDO REEMPLAZA A LA AUTORIDAD DE FAMILIA - Es de naturaleza administrativaEn todos los casos, ante el vencimiento de los términos para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia. (…) [S]e impone al juez un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. Las implicaciones de la norma, para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite de los artículos 99 y 100, son las siguientes: Debe definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente declarándolo en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad, en un término máximo de 2 meses. Posteriormente, debe adelantar la fase de seguimiento, en coordinación con el coordinador zonal (artículo 96), en un término de 6 meses, prorrogables por 6 meses más. En la fase del seguimiento, deberá definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad). La determinación de estas medidas conduce al cierre del proceso. Por su parte, las implicaciones de la norma para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite del seguimiento del artículo 103 son las siguientes: Debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad), en un término máximo de 2 meses. Esta definición de fondo implica cambiar la medida de restablecimiento, bien sea por decretar el reintegro a su medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad, y ordenar el cierre del proceso. (…) Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia.MODIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN - Autoridades competentesLas medidas de restablecimiento se pueden modificar “cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas”, para lo cual la autoridad administrativa deberá analizar cada caso según sus circunstancias particulares y los informes técnicos interdisciplinarios que le presente el coordinador del Centro Zonal del ICBF. La autoridad competente para modificar las medidas de restablecimiento es aquella que tiene la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de derechos. Por regla general, esta competencia es del comisario o defensor de familia, y en caso de vencimiento de términos es del juez de familia.DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD - Reglas de competenciaEl artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia, al definir la competencia de los comisarios de familia e inspectores de policía (…) impuso una restricción a los comisarios de familia y a los inspectores de policía, quienes no pueden decretar la medida de restablecimiento “declaratoria de adoptabilidad”. En caso de considerar pertinente esta medida, deben remitir el proceso al defensor de familia para que haga el estudio correspondiente. Al interpretar este artículo, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha concluido que la exclusividad de la competencia del defensor de familia sobre la declaratoria de adoptabilidad solamente se predica frente a los comisarios de familia e inspectores de policía, y no frente al juez cuando actúa en sede administrativa en virtud de haber adquirido la competencia para conocer del PARD. (…) Así las cosas, se tiene que el juez de familia es competente para tomar la decisión en materia de adoptabilidad cuando adquiere la competencia sobre el proceso administrativo de restablecimiento de derechos (por pérdida de competencia de la autoridad administrativa).

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Occidente Regional Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo (Antioquia) / DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Protección integral El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y a proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 44 / DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL NIÑO DE 1959 / DECLARACIÓN DE GINEBRA DE 1924 / LEY 12 DE 1991 LEY 1955 DE 2019 – Alcance del artículo 208 / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) – Fases o etapas La Ley 1955 de 2019, modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que “el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento” debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha “de conocimiento de los hechos”. El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.

El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-.

La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, podrá prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni en la Ley 1098 de 2006.

El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla a través de tres fases o etapas: (i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878);

(ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 Ley 1878) que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección; y (iii) el seguimiento a esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 50 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 LEY 1564 DE 2012 – Alcance del artículo 21 [E]l Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultó opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 3 SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia general en materia de conflictos de competencias administrativas [L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 LEY 1878 DE 2018 – Alcance del parágrafo 3 del artículo 3 / CONFLICTOS DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS EN ASUNTOS DE FAMILIA - Competencia del juez de familia para dirimir los que se susciten en razón de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos [C]omo regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala.

Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículo 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familia (…). En su tenor literal, el parágrafo (…) parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: -Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. -Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas.

Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. -Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006).

Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente. (…) Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el “conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos” hasta la definición de la situación jurídica “declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente”, regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 TRÁMITE DE SEGUIMIENTO Y MODIFICACIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del respectivo centro zonal del ICBF / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia para conocer de los conflictos de competencias relacionados con el trámite de seguimiento y modificación de medidas de protección La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde (i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y (ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

(…) [E]s obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes. Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del Centro Zonal del ICBF en el trámite del seguimiento y le estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias.

En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / DECRETO 1069 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.4.9.2.5 TRÁMITES SOBRE CUSTODIA, VISITAS, ALIMENTOS Y LA DECLARACIÓN DE ADOPTABILIDAD – Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para dirimir conflictos de competencias Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, (…) [a]dvierte la Sala que, como las normas (…) no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, por lo que la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, en lo que respecta a la denominada “declaratoria de adoptabilidad”: los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia. FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 31 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 107 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 108 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 7 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 EXPEDICIÓN DE LA LEY Y PROMULGACIÓN DE LA LEY – Diferencias / VIGENCIA DE LA LEY 1878 DE 2018 - Interpretación Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente. La Ley 4 de 1913, “sobre régimen político y municipal”, es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que “La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada”, esto es, “insertar la ley en el periódico oficial”.

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla (…). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone (…).

La norma (…) alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece “a partir de la expedición” de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. “En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial”.

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión “a partir de la expedición” de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía “principiar a regir” (art. 53, Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 157 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 53 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) – Fases o etapas En el momento en que se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa debe proceder “de manera inmediata” con la verificación de los derechos (…).

Luego de esta verificación, sigue la fase de los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia que establece el trámite que debe seguirse para dar apertura al proceso, definir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes al declararlos en vulneración de derechos o adoptabilidad, e imponer las medidas de restablecimiento que se consideren pertinentes para el restablecimiento de sus derechos.

Todo lo anterior debe efectuarse en un término improrrogable de 6 meses. Consecutivamente, al declarar al niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos se adelantará la fase de seguimiento, (…) la cual tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos que la observación de dichas condiciones aconseje.

La fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, esto es, con la determinación de si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad. (…)[T]odo el proceso de protección desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en máximo 18 meses.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) - Pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento de términos / JUEZ DE FAMILIA – Asume competencia para conocer del PARD cuando la autoridad administrativa la pierda / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA EN LOS PARD CUANDO REEMPLAZA A LA AUTORIDAD DE FAMILIA – Es de naturaleza administrativa En todos los casos, ante el vencimiento de los términos para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia.

(…) [S]e impone al juez un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. Las implicaciones de la norma, para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite de los artículos 99 y 100, son las siguientes: Debe definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente declarándolo en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad, en un término máximo de 2 meses.

Posteriormente, debe adelantar la fase de seguimiento, en coordinación con el coordinador zonal (artículo 96), en un término de 6 meses, prorrogables por 6 meses más. En la fase del seguimiento, deberá definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad).

La determinación de estas medidas conduce al cierre del proceso. Por su parte, las implicaciones de la norma para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite del seguimiento del artículo 103 son las siguientes: Debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad), en un término máximo de 2 meses.

Esta definición de fondo implica cambiar la medida de restablecimiento, bien sea por decretar el reintegro a su medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad, y ordenar el cierre del proceso. (…) Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 MODIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Autoridades competentes Las medidas de restablecimiento se pueden modificar “cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas”, para lo cual la autoridad administrativa deberá analizar cada caso según sus circunstancias particulares y los informes técnicos interdisciplinarios que le presente el coordinador del Centro Zonal del ICBF.

La autoridad competente para modificar las medidas de restablecimiento es aquella que tiene la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de derechos. Por regla general, esta competencia es del comisario o defensor de familia, y en caso de vencimiento de términos es del juez de familia. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD – Reglas de competencia El artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia, al definir la competencia de los comisarios de familia e inspectores de policía (…) impuso una restricción a los comisarios de familia y a los inspectores de policía, quienes no pueden decretar la medida de restablecimiento “declaratoria de adoptabilidad”.

En caso de considerar pertinente esta medida, deben remitir el proceso al defensor de familia para que haga el estudio correspondiente. Al interpretar este artículo, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha concluido que la exclusividad de la competencia del defensor de familia sobre la declaratoria de adoptabilidad solamente se predica frente a los comisarios de familia e inspectores de policía, y no frente al juez cuando actúa en sede administrativa en virtud de haber adquirido la competencia para conocer del PARD.

(…) Así las cosas, se tiene que el juez de familia es competente para tomar la decisión en materia de adoptabilidad cuando adquiere la competencia sobre el proceso administrativo de restablecimiento de derechos (por pérdida de competencia de la autoridad administrativa). FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00104-00(C) Actor: JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE SAN JERÓNIMO (ANTIOQUIA) Asunto: Autoridad competente para decidir de fondo la situación jurídica de una niña. Competencia para la declaratoria de adoptabilidad.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de su función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: 1. El 25 de julio de 2014, el rector de la Institución Educativa Rural Agrícola de San Jerónimo informó a la Comisaría de Familia de ese municipio que la menor D.T.O se encontraba desescolarizada desde el 7 de mayo del mismo año (folio 8, cuaderno 1). 2.

El 29 de agosto de 2014, el comisario de familia de San Jerónimo solicitó al equipo psicosocial realizar visita domiciliaria a la niña D.T.O para «efectuar la respectiva verificación de sus derechos, de acuerdo a los (sic) establecido en el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006» (folio 16, cuaderno 1). 3. Mediante auto del 7 de enero de 2015, el comisario de familia de San Jerónimo (Antioquia) abrió una investigación administrativa de restablecimiento de derechos en favor de la niña D.T.O[1].

En el citado auto se dispuso, entre otras medidas, la ubicación de la niña en hogar sustituto y atención terapéutica (folios 36 al 38, cuaderno 1). 4. Mediante Resolución núm. 005 del 24 de abril de 2015, el comisario de familia de San Jerónimo dispuso la confirmación de la medida de restablecimiento de ubicación de la niña D.T.O en hogar sustituto[2] (folios 85 al 92, cuaderno 1). 5.

Tres años después, el 12 de diciembre de 2018, la nueva comisaria de familia de San Jerónimo remitió el proceso al Juzgado de Familia de Santa Fe de Antioquia. Consideró que: (i) con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 que modificó parcialmente la Ley 1098 de 2006, el término para hacer el seguimiento y tomar la decisión sobre el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad de la niña D.T.O. es de 6 meses;

(ii) esa Comisaría perdió competencia para actuar en el asunto de la referencia porque el término había sido excedido con creces y, (iii) correspondía al juez de familia decidir (folios 187 al 188, cuaderno 1). 6. El 13 de diciembre de 2018, el juez de familia de Santa Fe de Antioquia rechazó la actuación administrativa y remitió por competencia el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo (folio 189, cuaderno 1). 7.

En auto del 8 de marzo de 2019, el juez promiscuo municipal de San Jerónimo asumió el conocimiento de «la actuación administrativa de restablecimiento de derechos» (folio 192, cuaderno 1). 8. Mediante providencia núm. 026 del 15 de marzo de 2019, el juez promiscuo municipal de San Jerónimo declaró que la familia de la niña D.T.O no contaba con las condiciones necesarias para garantizar sus derechos y ordenó remitir el PARD al defensor de familia adscrito al Centro Zonal Occidente del ICBF, Regional Antioquia, con el fin de que adelantara los trámites necesarios para la declaratoria de adoptabilidad de la niña D.T.O. Indicó que, según el artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia, dicha declaratoria corresponde exclusivamente al defensor de familia. 9.

En auto del 9 de abril de 2019, el defensor de familia del Centro Zonal Occidente del ICBF, Regional Antioquia, resolvió devolver el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo para que «de acuerdo a su criterio decida la situación jurídica declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente», y no solo enunciara las carencias de la familia para la atención de la niña. Agregó que el Juzgado Municipal conoció del proceso en virtud de la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia de San Jerónimo, por lo que el artículo 98 citado no es aplicable (folios 1 a 4). 10.

El 25 de abril de 2019, el juez promiscuo municipal de San Jerónimo declaró su falta de competencia para proferir la declaratoria de adoptabilidad de la niña D.T.O «dentro de la etapa de seguimiento a medidas de restablecimiento de derechos» y ordenó la remisión del expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que resolviera el conflicto de competencias presentado (folios 5 y 6).

II. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante auto de 11 de junio de 2019, esta Sala ordenó desagregar los documentos contenidos en el expediente con radicado n.° 11001-03-06-000- 2019-00073-00 y radicarlos de forma diferenciada porque correspondían a tres procesos diferentes (folios 16 a18). Una vez repartido el expediente y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de 5 días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 9).

Consta que se informó sobre el presente conflicto al defensor de familia del Centro Zonal Occidente del ICBF -Regional Antioquia, al Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo y a los terceros interesados: José Bautista González Correa, ONG Hermanas Franciscanas de Santa Clara, E.O.D.(madre biológica) y J.M.T.R. (padre biológico) con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 11).

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto no se recibieron alegatos ni consideraciones (folio 19). El 28 de junio de 2019, el defensor de familia del Centro Zonal Occidente del ICBF -Regional Antioquia allegó escrito en el que solicitó se le informe «quién es la autoridad administrativa competente en este momento para otorgar permisos o posibles cambios de medida de protección a los niños […] toda vez que se requiere tomar medidas en favor de uno de los niños que actualmente se encuentra en hogar sustituto».

La solicitud fue reiterada el 8 de julio de 2019 (folios 20 a 24). Mediante auto del 10 de octubre de 2019, la Sala convocó audiencia pública en relación con los conflictos 2019-00103, 2019-00127, 2019-00071, 2019- 00104, 2019-00076, 2019-00101 y 2019-00131. La audiencia se llevó a cabo el 22 de octubre de 2019 a las 8:30 a. m. El acta completa de la misma se contiene en CD que se incorpora en los respectivos expedientes.

III. AUDIENCIA PÚBLICA En lo que toca al caso sub júdice, la Sala destaca: La directora de protección del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF) planteó que: • Los términos de la Ley 1878 de 2018 son claros, perentorios y objetivos porque se configura por el paso del tiempo, y una vez se cumplen la única opción es enviar el proceso al juez de familia.

Esto indica que la autoridad administrativa que perdió la competencia no puede revivirla en ningún caso. • La prórroga del término para realizar el seguimiento es discreción de la autoridad administrativa. • La vigencia de la Ley 1955 de 2019 es desde mayo del presente año, pero aun así muchos jueces de familia la han estado alegando en procesos que se vencieron con anterioridad a esta fecha. • Sobre la reglamentación del aval para la ampliación del proceso, incorporado por el artículo 208 de la Ley 1955, esta solo podrá solicitarse ante el director regional y no procederá para casos en los que ya ocurrió la pérdida de competencia. La subdirectora general del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF) realizó una presentación sobre el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, en la cual señaló que: • En el país hay cerca de 72.000 PARD abiertos. • La norma regula una sola actuación administrativa que está dividida en diferentes fases: (i) la que apertura el proceso y dispone de 6 meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, (ii) la que consiste en el seguimiento y acompañamiento que debe hacer la autoridad administrativa para reintegrar al NNA a su medio familia o declararlo en adoptabilidad (6 meses), y (iii) la que faculta la prórroga por 6 meses adicionales en el seguimiento para los casos complejos que no pueden resolverse en 12 meses. • La autoridad administrativa que inicia el proceso es quien debe conocerlo hasta su finalización. • Las principales dificultades en la interpretación de la Ley 1878 de 2018, en su criterio, son (i) ¿desde cuándo inicia el conteo de los términos?, (ii) ¿cuándo se vencen los términos?, (iii) ¿cómo se hace el seguimiento y cuál es la competencia de los coordinadores zonales en la materia?, y (iv) ¿cuáles son los casos atípicos que inspiraron la introducción del artículo 208 del Plan Nacional de Desarrollo? La defensora de familia del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia manifestó que: • El Tribunal Superior de Cundinamarca ordenó que la actuación de las autoridades administrativas y los jueces de familia debe atenerse a lo que disponga la Sala de Consulta y Servicio Civil en sus pronunciamientos. • Cuando la autoridad administrativa pierde la competencia para conocer del proceso, es el juez de familia quien adquiere la competencia para adelantar el seguimiento y cambiar las medidas de restablecimiento originalmente impuestas.

Por ningún motivo le es posible a la autoridad administrativa revivir la competencia. • Lo anterior, sin perjuicio de reconocer que, en la práctica, los jueces no cuentan con el equipo técnico interdisciplinarios que por su especialidad es quien puede hacer materialmente el seguimiento. La procuradora regional delegada para la infancia, quien contó haber sido defensora de familia durante 10 años, dijo que: • Los lineamientos de la Sala son muy importantes para la interpretación de la Ley 1878 de 2018 a nivel nacional. • La actividad operacional del seguimiento debe adelantarla quien materialmente tiene la capacidad, esto es, el equipo interdisciplinario de las defensorías de familia. • Los jueces de familia no deben devolver el expediente al ICBF mientras realizan el seguimiento porque necesitan tener a la mano todos los insumos que le permitan definir de fondo la situación del niño, niña o adolescente y, en esa medida, los informes del coordinador zonal deben serle remitidos al juez de familia de forma directa.

IV. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) De la Defensoría de Familia del Centro Zonal Occidente del ICBF -Regional Antioquia Aunque no presenta alegatos dentro del trámite adelantado en esta Sala, se incluyen aquí los argumentos expuestos en los documentos que obran en el expediente, para no asumir conocimiento. El defensor de familia del Centro Zonal Occidente del ICBF Antioquia considera que el artículo 98 de la Ley 1878 de 2018, invocado por el juez promiscuo municipal, se refiere a la competencia subsidiaria en los municipios en los que no hay defensor de familia, caso en el cual la norma atribuye las funciones al comisario de familia o al inspector de policía en ausencia de este.

Sostiene el funcionario que es solo en ese contexto en el que se dispone reservar la facultad de declaratoria de adoptabilidad exclusivamente al defensor de familia, pero que «no aplica en el caso de pérdida de competencia de autoridad administrativa como es el que nos atañe». Añade que el proceso referenciado llegó al Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo en virtud de la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia del mismo municipio, por lo que la norma aplicable es el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018, que transcribe.

Expresa su criterio en el sentido de que la definición de la situación jurídica deberá resolverse con la declaratoria de vulneración de derechos o de adoptabilidad de la niña y que, según la norma citada, en este caso le corresponde hacerlo al juez promiscuo municipal de San Jerónimo, quien no lo hizo. b) Del Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo Si bien no se pronuncia dentro del trámite adelantado en esta Sala, se resumen los argumentos que se encuentran en el auto por medio del cual remite el conflicto de competencias administrativas.

El juez promiscuo municipal de San Jerónimo manifiesta que de la lectura del artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia se infiere «diáfanamente» que el legislador considera que el único funcionario competente para resolver sobre la adoptabilidad de los niños, niñas y adolescentes es el defensor de familia, «excluyendo así prima facie la posibilidad de que otra autoridad administrativa o judicial pueda pronunciarse de forma inicial al respecto».

Sostiene que la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia «ocurrió ante el vencimiento del término de 6 meses desde la declaratoria del menor en situación de vulneración de derechos sin que se hubiere ordenado por parte de esa entidad el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar, o se hubiere remitido a la Defensoría de Familia para la declaratoria de adoptabilidad, y no ante la falta de definición de situación jurídica del menor, lo cual ya había ocurrido».

Señala que en esta instancia no es dable declarar nuevamente a la niña en situación de vulneración de derechos, pues esa decisión ya había sido adoptada por la Comisaría de Familia con anterioridad a su pérdida de competencia. Lo que le corresponde al juez, luego de verificar que la familia de la niña no cuenta con las condiciones necesarias para garantizarle los derechos, es remitir la actuación al defensor de familia porque es la autoridad que en forma exclusiva puede realizar la declaratoria de adoptabilidad.

Agrega que su despacho actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta pierde competencia, por lo que sí si a la Comisaría de Familia no le era posible resolver sobre la adopción de la niña, según lo dispuesto en el artículo 98 citado, tampoco es competente ese juzgado para hacerlo. V. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.

Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y a proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos[3].

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia[4]. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. • Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia, (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado Código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».

Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado en su conjunto. A partir del artículo 52, el Código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites a través de los cuales deben las autoridades administrativas hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. • La Ley 1878 de 2018[5] introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1 de la referida ley modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006 para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos del niño, niña o adolescente «En todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.

La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero conforme al cual, los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.

El artículo 6, modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 2019[6], modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.

El análisis sobre la competencia de la Sala Dentro del marco normativo reseñado, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales, con base en lo cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) la vigencia de la Ley 1878 de 2018; e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878; y f) la competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia s administrat ivas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo».

Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]. 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […].

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículo 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familia, como se explicará adelante. b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. Del análisis de la norma transcrita, la Sala concluyó que el Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultó opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia. Lo anterior, limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. c) El alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administra tivas reguladas por la Ley 1098 de 2006 La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: (i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), (ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y (iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad. i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: - Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. - Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. - Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. - Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos[7] del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que, debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

Lo anterior, sin perjuicio de que por cambios de lugar de domicilio del menor se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso. ii) Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208.

Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, debe la Sala hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayamos). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[8] tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.

No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, compilado en el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[10], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del Centro Zonal del ICBF en el trámite del seguimiento y le estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. iii) Trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 2001[11] asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visita y protección legal de los niños, niñas y adolescentes y la fijación de la cuota alimentaria.

El artículo 1 de la Ley 1878 de 2018, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar el trámite de «verificación de la garantía de derechos», adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual «Si dentro de la verificación de la garantía de derechos se determina que es un asunto susceptible de conciliación, se tramitará conforme la ley vigente en esta materia; […]».

En criterio de la Sala, esta norma remite a las reglas legales sobre la conciliación y no al asunto conciliable[12]. Advierte la Sala que como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, por lo que la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad»: los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia. d) La vigencia de la Ley 1878 de 2018 Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente[13]. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así:

ARTICULO 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado [ ]. (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

(Se subraya). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[14]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»[15].

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[16] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53, Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018. e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es a aquellos, en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva. • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido demandada. f) La competencia de la Sala en el caso concreto El proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña D.T.O se inició mediante auto del 7 de enero de 2015 y la resolución motivada que impuso medida de restablecimiento de derecho, según lo establecido en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, se dio mediante Resolución núm. 005 del 24 de abril de 2015 (ambas actuaciones las realizó la Comisaría de Familia de San Jerónimo).

Se encontraba en curso la fase de seguimiento al entrar en vigencia la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de 2018). Por lo anterior, según la regla especial de tránsito del artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 analizada, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujeta a las reglas introducidas por el artículo 6 de la citada Ley 1878.

Como la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se advierte: Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Occidente -Regional Antioquia, y el Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo, autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada[17] e integrante de la Jurisdicción Ordinara de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

Ambas autoridades negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa porque se trata de la definición de fondo de la situación jurídica de la niña D.T.O, con la declaratoria de adoptabilidad, como resultado del trámite de seguimiento, de acuerdo con el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y por el artículo 208 de la ley 1955 de 2019.

Además, la Sala tiene la competencia a prevención según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP en asuntos de familia. En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA sobre la definición de conflictos de competencia y se está ante un asunto referente al trámite de seguimiento del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[18] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4.

Problema jurídico El trámite del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia fue adelantado por la Comisaría de Familia de San Jerónimo, para el proceso de la niña D.T.O. Con la entrada en vigencia de la Ley 1878 y su aplicación al trámite del seguimiento, la Comisaría perdió la competencia al haber excedido los términos del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, sin definir de fondo la situación jurídica de la niña. Por tal razón, el Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo asumió la competencia para continuar con el proceso, mediante auto del 8 de marzo de 2019.

El juez continuó con la fase de seguimiento y, como resultado de la misma, determinó que la familia de la niña D.T.O no contaba con las condiciones para garantizar sus derechos y que era necesario declararla en situación de adoptabilidad. Consideró que por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, esa declaratoria era de competencia exclusiva del defensor de familia.

A su vez, el defensor de familia consideró que la competencia para declarar la situación de adoptabilidad era del mismo juez por ser la autoridad que debió asumir la competencia para continuar con el proceso. La Sala debe establecer si por la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia, es el juez promiscuo la autoridad competente para declarar la posible situación de adoptabilidad de la niña D.T.O, como resultado de la fase de seguimiento, o si dicha declaratoria es competencia exclusiva del defensor de familia, conforme al artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para resolverlo la Sala se referirá a (i) El proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes (PARD);

(ii) la competencia del juez de familia, (iii) la modificación de las medidas de protección, (iv) las reglas de competencia para la declaratoria de adoptabilidad de un niño, niña o adolescente, y (v) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. El proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes (PARD) Conforme se enunció atrás, en desarrollo de los mandatos constitucionales en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018 y la Ley 1955 de 2019, regula las actuaciones administrativas que tienen como objetivo proteger y restablecer sus derechos cuando han sido vulnerados, en etapas o fases.

En el momento en que se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa debe proceder «de manera inmediata» con la verificación de los derechos, conforme al artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, modificado por art 1 de Ley 1878 de 2018. Luego de esta verificación, sigue la fase de los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia que establece el trámite que debe seguirse para dar apertura al proceso, definir la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes al declararlos en vulneración de derechos o adoptabilidad, e imponer las medidas de restablecimiento que se consideren pertinentes para el restablecimiento de sus derechos.

Todo lo anterior debe efectuarse en un término improrrogable de 6 meses. Consecutivamente, al declarar al niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos se adelantará la fase de seguimiento, regulada en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, la cual tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos que la observación de dichas condiciones aconseje.

La fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, esto es, con la determinación de si procede el cierre del proceso[19], el reintegro al medio familiar[20] o la declaratoria de adoptabilidad[21]. En todo caso, «el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos»[22].

Es decir, todo el proceso de protección desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en máximo 18 meses. 2. Competencia del juez de familia En todos los casos, ante el vencimiento de los términos para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia.

Tanto en el artículo 100 como en el 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, con sus modificaciones, se impone al juez un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva[23]. Las implicaciones de la norma, para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite de los artículos 99 y 100, son las siguientes: • Debe definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente declarándolo en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad, en un término máximo de 2 meses. • Posteriormente, debe adelantar la fase de seguimiento, en coordinación con el coordinador zonal (artículo 96), en un término de 6 meses, prorrogables por 6 meses más. • En la fase del seguimiento, deberá definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad).

La determinación de estas medidas conduce al cierre del proceso. Por su parte, las implicaciones de la norma para el juez que asume la competencia por vencimiento de términos de la autoridad administrativa en el trámite del seguimiento del artículo 103 son las siguientes: • Debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando cuál de las opciones de la norma procede (reintegro al medio familiar o adoptabilidad), en un término máximo de 2 meses.

Esta definición de fondo implica cambiar la medida de restablecimiento, bien sea por decretar el reintegro a su medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad, y ordenar el cierre del proceso. La remisión al juez de familia guarda concordancia con el numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia que le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia de «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia»; y con el artículo 120 del mismo Código que da competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este».

Sobre el particular, vale la pena subrayar que la potestad otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa es de naturaleza administrativa. Así lo ha manifestado la Sala al declarar: […] debe tenerse en cuenta que la atribución otorgada al juez por la norma que se comenta no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, esto es, la defensoría de familia o la comisaría de familia, pero que, al no ejercerla oportuna y diligentemente, dentro del término previsto en la ley (4 meses), se traslada al juez, con la consiguiente pérdida de competencia por parte de aquellas autoridades.

En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.

Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos, representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías[24].

Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia. 3. Modificación de las medidas de protección y autoridades competentes para ordenarla El artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia original fijó el carácter transitorio de las medidas de restablecimiento, y así lo reforzaron las modificaciones a dicha norma por parte del artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.

Dispuso: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. […]» (Subraya la Sala). De esta normativa se colige: i) Las medidas de restablecimiento se pueden modificar «cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas», para lo cual la autoridad administrativa deberá analizar cada caso según sus circunstancias particulares y los informes técnicos interdisciplinarios que le presente el coordinador del Centro Zonal del ICBF. ii) La autoridad competente para modificar las medidas de restablecimiento es aquella que tiene la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de derechos.

Por regla general, esta competencia es del comisario o defensor de familia, y en caso de vencimiento de términos es del juez de familia. Ahora bien, el legislador ha impuesto una regla especial para la medida de protección «declaratoria de adoptabilidad» que procede a analizarse. 4. Reglas de competencia para la declaratoria de adoptabilidad de un niño, niña o adolescente El artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia, al definir la competencia de los comisarios de familia e inspectores de policía, dispuso sobre la medida de restablecimiento «declaratoria de adoptabilidad», lo siguiente:

ARTÍCULO 98. COMPETENCIA SUBSIDIARIA. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia.

(Subraya la Sala). Esta norma impuso una restricción a los comisarios de familia y a los inspectores de policía, quienes no pueden decretar la medida de restablecimiento «declaratoria de adoptabilidad». En caso de considerar pertinente esta medida, deben remitir el proceso al defensor de familia para que haga el estudio correspondiente. Al interpretar este artículo, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha concluido que la exclusividad de la competencia del defensor de familia sobre la declaratoria de adoptabilidad solamente se predica frente a los comisarios de familia e inspectores de policía, y no frente al juez cuando actúa en sede administrativa en virtud de haber adquirido la competencia para conocer del PARD.

Reiteradamente la Sala ha sostenido: A este respecto, no puede perderse de vista que el objeto del citado artículo 98 es el de establecer quién debe sustituir en el ejercicio de sus funciones a los defensores de familia, y quién debe reemplazar a los comisarios de familia en los municipios donde no exista defensor, caso en el cual lo sustituye el comisario de familia, y en aquellos otros lugares en donde no haya ni defensor ni comisario de familia, hipótesis en la cual las funciones de ambos funcionarios administrativos deben ser ejercidas por los inspectores de policía. En esa medida, cuando el inciso final del precepto citado dispone que «la declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia», lo que pretende significar dicho fragmento normativo es que tal atribución (la de declarar la adoptabilidad) no puede ser ejercida ni por los comisarios de familia ni por los inspectores de policía, aunque en el respectivo municipio no haya defensor de familia, o no exista defensor ni comisario de familia.

No podría concluirse, entonces, que dicho inciso consagra, de forma absoluta y frente a todas las autoridades administrativas y judiciales que tienen competencia para proteger los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, una atribución exclusiva para declarar la adoptabilidad de los menores de edad, en cabeza de los defensores de familia, pues tal conclusión, como se advierte, implicaría sacar al referido inciso de su contexto e interpretarlo de forma aislada, sin tener en cuenta, no solo el resto del artículo del cual forma parte, sino también otras disposiciones legales, como, por ejemplo, aquellas que establecen las competencias de los jueces de familia, como enseguida se verá[25].

Así las cosas, se tiene que el juez de familia es competente para tomar la decisión en materia de adoptabilidad cuando adquiere la competencia sobre el proceso administrativo de restablecimiento de derechos (por pérdida de competencia de la autoridad administrativa). 6. Caso concreto Revisados los documentos que hacen parte del expediente se observa que, mediante Resolución núm. 005 del 24 de abril de 2015, el comisario de familia de San Jerónimo confirmó medida de restablecimiento, tal como lo preveía la Ley 1098 de 2006 original.

La pérdida de competencia de la Comisaría de Familia de San Jerónimo se dio mientras se adelantaba la fase de seguimiento, por cuanto, de acuerdo con el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, a dicha fase le fue fijado un término, que en el caso concreto, venció sin que la Comisaría hubiera tomado las determinaciones previstas en la norma citada.

La Ley 1878 de 2018 entró a regir el 9 de enero de 2018, por lo que el término del seguimiento, según las reglas de tránsito del artículo 13 de la misma ley, venció el 9 de julio de 2018, en tanto no se decretó prórroga. Mediante auto del 8 de marzo de 2019, el juez promiscuo municipal de San Jerónimo asumió el conocimiento del proceso mientras se adelantaba la fase de seguimiento del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y el 15 de mayo de 2019, definió que la familia no contaba con las condiciones y que era necesaria la declaratoria de adoptabilidad de la niña D.T.O. En resumen: |Conocimiento de los hechos[26] |25 de julio de | | |2014 | |Providencia de apertura de investigación |7 de enero de 2015| |Comisario confirmó la medida de |24 de abril de | |restablecimiento mediante resolución, conforme |2015 | |al artículo 100 del Código | | |Entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 |9 de enero de 2018| |Vencimiento del término del seguimiento |9 de julio de 2018| |Juez asumió el conocimiento del PARD |8 de marzo de 2019| |Juez definió que la familia no contaba con las |15 de mayo de 2019| |condiciones y que era necesaria la declaratoria| | |de adoptabilidad | | En el presente caso, la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de derechos está en cabeza del juez promiscuo municipal de San Jerónimo, quien la asumió, por pérdida de competencia de la Comisaría de Familia del mismo municipio, desde el 8 de marzo de 2019.

Por lo anterior, al asumir la competencia, el juez debió terminar la fase de seguimiento en un término no superior a 2 meses, y, como resultado, debió definir de fondo la situación jurídica de la niña decretando el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad (artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019).

De acuerdo con el seguimiento, en coordinación con el coordinador zonal del ICBF (Regional Antioquia), el juez promiscuo municipal de San Jerónimo concluyó que la familia de la niña D.T.O no cuenta con las condiciones necesarias para garantizar sus derechos, y que es necesario cambiar la medida para declarar a la niña en situación de adoptabilidad.

En tales circunstancias, el juez promiscuo municipal de San Jerónimo tiene la facultad de declarar la adoptabilidad de la niña D.T.O porque es el quien tiene la competencia del proceso y porque, conforme se explicó, el artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia no representa una restricción para que el juez de familia decrete la declaratoria de adoptabilidad.

Adicionalmente, la Sala debe subrayar la manera imprecisa como el defensor de familia del ICBF Regional Antioquia regresó el proceso de la niña D.T.O al juez promiscuo solicitándole que «de acuerdo a su criterio decida la situación jurídica declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente». En realidad, tal decisión ya había sido emitida por el comisario de familia de San Jerónimo mediante Resolución núm. 005 del 24 de abril del 2015, por medio de la cual se estableció medida de restablecimiento en favor de la niña D.T.O[27].

Por último, del expediente y de la audiencia se observa que las autoridades administrativas en conocimiento de los procesos de restablecimiento de derechos usan de forma regular los nombres completos de los niños, niñas y adolescentes, por lo que se solicita que en adelante se utilicen solo las iniciales, con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo para definir de fondo la situación jurídica y declarar la adoptabilidad de la niña D.T.O.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Occidente del ICBF, Regional Antioquia y al Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo (Antioquia).

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Por tratarse de un niño, niña y adolescente, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. [2] Esta resolución corresponde a la resolución motivada prevista en el artículo 100 (original) del Código de la Infancia y la Adolescencia. La terminología «definición de la situación jurídica» es incorporada por la Ley 1878 de 2018. [3] Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. [4] La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). [5] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [6] Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. [7] Confrontar artículo 2, Ley 1437 de 2011. [8] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [9] Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» [10] Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17) «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». [11] Ley 640 de 2001 (enero 5) «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.» [12] Al respecto, ver concepto 98 del 18 de agosto de 2017 de la Oficina Jurídica Nacional del ICBF.

Fuente: Archivo interno entidad emisora> ASUNTO: Respuesta a la solicitud de concepto radicado con S1M 1760938077 de 07/07/2017, referente a conciliaciones hechas por Defensores de Familia. [13] Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. [14] Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». [15] Corte Constitucional.

Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. [16] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, significa «[t]Omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas). [17] La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. [18]Ley 1437 de 2011, Artículo 2°.

Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos estos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas.

Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código. [19] Cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos. [20] Cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos. [21] Cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos. [22] Artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y posteriormente modificado por la Ley 1955 de 2019. [23] Artículo 100: « […] Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses. […] // Artículo 103: « […] Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. […] ». [24] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. [25] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. Reiterada en decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [26] Se incluye el dato de la fecha del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa por razones generales.

En el presente caso, la pérdida de competencia de la autoridad administrativa se dio por vencimiento del término de seguimiento del artículo 103 del Código, contado desde la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. [27] Se recuerda que en la fecha de inicio del PARD estaba vigente la Ley 1098 de 2006 sin modificaciones, la cual disponía finalizar la actuación administrativa de los artículos 99 y 100 con resolución motivada en la que se imponían las medidas de restablecimiento de derechos en favor de la niña, y no utilizaba la terminología «definición de la situación jurídica».

Dicha expresión fue introducida por la Ley 1878 de 2018.